高雄高等行政法院判決
105年度訴字第562號
民國106年8月3日辯論終結
原 告 曾子芸
輔 佐 人 曾毓升
被 告 高雄市政府
代 表 人 陳菊
訴訟代理人 謝金河
蔡青育
黃健源
上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國
105年10月14日交訴字第1050024969號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣被告於民國105年1月18日接獲民眾檢舉高雄市○○區○○ ○路000號5樓（下稱系爭房屋）有經營旅宿業之情事，經搜 尋網路查得系爭房屋以「貓工廠」為房源物件之名稱，於自 在客（www.zizaike.com）、Airbnb（www.airbnb.com.tw） 等網路訂房平臺網站，刊登招攬旅客住宿之資訊。嗣被告於 105年1月22日派員前往稽查，現場查得2間房間，房間內部 有12個床鋪、寢具、盥洗用品及旅客置放之行李廂等物。案 經被告審酌相關事證及原告之陳述意見後，認定原告未領取 旅館業登記證即擅自經營旅館業務，經營房間數2間，違反 行為時發展觀光條例（下稱觀光條例）第24條第1項規定， 爰按同條例第55條第5項規定，以105年6月20日高市府觀產 字第10531086400號執行違反發展觀光條例事件處分書，裁 處原告新臺幣（下同）18萬元罰鍰，並命其立即停業（下稱 原處分）。原告不服，提起訴願，經訴願駁回，遂提起本件 行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、觀光條例第2條第8項所定之「旅館業」係以提供不特定人日 或週之住宿、休息，並收取費用為要件。原告因曾受惠於俗 稱「沙發客」（Couchsurfing）之住宿方式，而嚮往此種有 助文化交流、幫助國外旅客之經營模式，遂承租系爭房屋， 採沙發客方式經營，除超過月以上之長租係採收費制外，短 期日或週住宿均係免費。又原告雖有將系爭房屋之資訊刊登
於Airbnb、自在客、Ctrip、FB等網路訂房平臺，惟均係以 沙發客方式免費招待，並向所有訂房旅客發出不收費公告， 俟旅客抵達系爭房屋住宿時，再將旅客支付訂房網站之旅宿 費全數退還款項予旅客，訂房網站抽成之佣金，亦由原告負 擔吸收。由此可見原告並未收費營利，不符合觀光條例所稱 之旅館業，被告自不得依據該條例裁罰原告。
㈡、原告與弟弟曾毓升均居住於系爭房屋，該屋備有牙膏、牙刷 、洗面乳等日常用品乃理所當然。又依稽查照片顯示，屋內 物品均係供長期使用，並非全新，且屋內亦無提供經營飯店 旅館所必須供應的毛巾、牙刷、牙膏等用品。又因系爭房屋 並無擺放衣櫃、儲物櫃等家具，故原告與曾毓升的衣物、生 活用品均放置於行李箱或大型後背包內。另原告於稽查當日 ，尚有以沙發客之方式招待香港大學生，故當日有部分行李 箱為香港旅客所有。再者，許多住家中均備有多餘床鋪，原 告將家中多餘的床鋪、寢具提供予沙發客使用，實難據此推 斷原告有非法經營旅館之行為。
㈢、被告於105年1月22日前來系爭房屋訪查時，原告即有表示， 該屋於104年5月至11月間係以月租方式出租予兩位房客，並 有提供租賃契約作為佐證。然遭被告所屬觀光局人員表示租 賃期間和稽查期間不符合，無從作為證據，並以訪查紀錄表 上之原告簽名，作為原告自認有非法經營之依據。該訪查紀 錄表實係被告以誘導方式取得的證物，不應作為論斷原告有 違反觀光發展條例之證據。
㈣、據105年9月13日新聞報導，觀光傳播局指出應查出業者的營 利行為、房客身份資料，並逐間計算房間數量後，始得作成 裁罰處分。然被告並未查出原告是否有營利行為，亦未查出 房客身份等資料，僅憑網路擷取圖片逕自認定原告有以收費 方式非法經營旅館，並以原處分裁罰原告，顯有違法。礙於 臺灣目前仍採用不合時宜的法規限制青年旅館發展，使致力 發展青年旅館的業者僅得以非法狀態繼續經營。而原告不願 與觀光局採對抗態度，且對未來修法抱持較為樂觀的態度， 遂於修法前暫採不收費之方式經營，藉以持續發展青年旅館 等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被告則以︰
㈠、被告於105年1月22日派員至系爭房屋訪查，查得該屋共設有 2間客房，提供12位床鋪、寢具、盥洗備品等用品，係處於 隨時可供營業之狀態，則依高雄高等行政法院101年度訴字 第369號判決意旨，足認已達原告經營旅館之目的，而該當 觀光條例第55條第5項裁罰要件。再者，依「貓工廠」於訂 房網站上，針對平日與假日均訂有不同房價，並有剩餘訂房
數之顯示，且有多筆旅客住宿評論及原告回覆旅客之留言， 顯見營運狀況之熱絡，足證原告確有未領取旅館業登記證逕 行經營旅館之違規事實。
㈡、經營旅館業務須投入大量資金從事相關之軟硬體設施建設， 是欲經營旅館業務者，對取得旅館業登記證自有注意之義務 。又原告就其將「貓工廠」裝修打造成青旅的樣式，是為了 以後可合法經營時預做準備等情，亦坦承不諱，此有原告書 面意見陳述附卷可稽。然原告為旅館業相關經營業者，當知 之甚詳，其竟未領取旅館業登記證，即擅自經營「貓工廠」 旅館業務，招攬並提供旅客住宿而收取費用，顯屬故意之違 法經營旅館行為。
㈢、依原告經營貓工廠之網站及旅客住宿經驗說明，收費係以每 晚每床住宿費用432元至900元不等計價，係任由不特定人登 記以日或週之方式住宿，並非如原告所述僅提供月租、長租 住宿。又依原告於「自在客」訂房網站刊載之「貓工廠」房 源，顯示於105年1月22日至105年2月6日間「訂完」或剩餘 房間數之訂房情形，並均有供參考之價格標示，顯見原告並 非免費招待旅客住宿，顯符合觀光條例第2條第8款旅館業之 定義，自應依該條例第24條第1項規定取得旅館登記證後， 始得營業。況且，原告於多個網路平臺刊登廣告，倘無經營 旅館之意圖，何需大費周章刊登廣告，回覆旅客評論、刊登 房型房價介紹以吸引旅客入住，是原告所訴顯與事實不符， 應屬事後推諉卸責之詞。
㈣、原告與「自在客」訂房網站簽訂「《自在客》客房佣金合約 書」，約定由自在客網路平臺收到預訂的房款，扣除佣金10 ％後，將其餘房款在約定時間匯至曾郁升之玉山銀行帳戶， 並於104年至105年間即有多筆數額相當於數百元至數千元不 等之美元款項，與多筆數額數百元至數千元不等之新臺幣款 項，透過USD網結、PP入帳、EDI轉帳等方式存入上開帳戶， 足見原告設立之「貓工廠」已處營業狀態，並以特定價格招 攬不特定人住宿，而非免費提供旅客入住等語，資為抗辯。 並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上揭如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並 有人民陳情案件處理聯單、「貓工廠」刊登於自在客、Airb nb網站之網頁資料、被告105年1月22日現場稽查紀錄、原告 105年3月31日意見陳述書、原處分、訴願決定附卷可稽。本 件之爭點為：㈠原告有無經營旅館業務之行為？㈡被告以原 處分裁處原告18萬元罰鍰，是否適法？茲分述如下：㈠、按「本條例所用名詞，定義如下：……八、旅館業：指觀光 旅館業以外，以各種方式名義提供不特定人以日或週之住宿
、休息並收取費用及其他相關服務之營利事業。」「經營旅 館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機 關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得營業。」「未 依本條例領取登記證而經營旅館業務者，處新臺幣18萬元以 上90萬元以下罰鍰，並命其立即停業……。」「依本條例所 為處罰之裁罰標準，由中央主管機關定之。」分別為觀光條 例第2條第8款、第24條第1項、第55條第5項、第67條定有明 文。次按觀光條例第67條授權由主管機關訂定之行為時發展 觀光條例裁罰標準（下稱裁罰標準）第2條規定：「違反本 條例及依本條例所發布命令之行為，依本標準之規定裁罰。 」第6條規定：「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館 業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表二之 規定裁罰。」該附表二旅館業與其僱用之人員違反本條例及 旅館業管理規則裁罰標準表（節錄）則明定：「未領取旅館 業登記證而經營旅館業……房間數10間以下，處新臺幣18萬 元，並命其立即停業……。」核此裁罰標準係法律授權中央 主管機關為使辦理違反觀光條例事件有客觀一致之罰鍰裁量 標準，避免因恣意專斷致生差別待遇情事，自得作為地方主 管機關裁處之依據。
㈡、經查，被告於105年1月18日接獲檢舉函後，於自在客（www. zizaike.com）、Airbnb（www.airbnb.com.tw）等網路訂房 平臺網站上，查得系爭房屋以「貓工廠」為房源名稱，刊登 提供旅客住宿資訊。其中於自在客網站之網頁上，載有「貓 工廠（女）單人床108元」「貓工廠單人床108元」「貓工廠 （女）雙人床173元」「貓工廠雙人床混合房173元」「預訂 流程、便利設施」等訂房資訊。另於Airbnb網站之網頁上， 則有多筆旅客所留住宿評價及原告給予旅客之回應等情，核 與原告自承有與自在客、Airbnb業者簽訂客房佣金合約（本 院卷第265頁筆錄）等語，洵相符合，並有自在客、Airbn b 訂房網站網頁（處分卷第2-63頁、第90-92頁）、貓工廠與 自在客〔健雲網絡信息技術（上海）有限公司〕簽立之「自 在客客房佣金合約書」（本院卷第173-174頁）在卷可證。 又被告所屬觀光局人員於105年1月22日前往系爭房屋稽查， 發現該址設有2間房間，共有12床位，房間內備有床鋪、寢 具、茶包、毛巾及旅客置放之行李廂等物。原告在場表示「 貓工廠」係由其姐弟2人於104年6月間開始收費經營，一開 始是給認識朋友使用等語，此有原告及其弟曾毓升簽名之「 高雄市政府觀光局旅宿業者現場訪查紀錄表」（處分卷第64 頁）及現場照片數幀（處分卷第65-66頁）在卷為證。而依 上開照片顯示屋內設有公共茶水空間，另設有數間衛浴及3
個併排之洗臉盆，足見其室內設計係預供作多人同時使用， 核與一般住家情形不同，核係專供作經營旅館使用之形態。 再者，參諸上開自在客佣金合約書第1條約定：「合作方式 ：乙方（即自在客）收到預訂的房款，扣除佣金10％後，將 其餘房款在約定時間匯至甲方（即貓工廠）指定帳戶。…… 。」第2條約定：「合作起始期：從西元2015年7月14日起。 ……。」第3條：「甲方需進入後台確認房態和房價正確， 以便客人訂房。」並於合約上載明甲方指定之匯款帳戶為： 玉山銀行（808）七賢分行（帳號0000000000000）戶名曾毓 升，顯見原告確係為向旅客收取費用而提供系爭房屋予旅客 住宿。又本院向玉山銀行調閱上開指定之曾毓升帳戶交易明 細表，該帳戶自104年3月2日起至105年2月15日止分別有13 筆透過PayPal轉入美金9.75元至91.65元不等，及4筆自健雲 國際以EDI轉帳方式存入990元、2934元、1134元、2934元之 交易資料（本院卷第243-244頁），核與原告於本院陳稱： 「（原告收到從自在客網站健雲國際轉過來的錢，有4-5筆 ，有無意見？）沒意見……。」「（這筆健雲國際錢，確實 是旅客上自在客網站訂房，付給自在客錢，自在客再透過網 路轉帳給你在玉山銀行帳戶？後來是什麼原因退款？）在網 路上就有寫不收錢，所以收到錢之後，當旅客入住時，就退 還給旅客，佣金10％我們就自行吸收。」「（有跟那個平臺 簽約？）Airbnb、自在客。」「（透過Airbnb網路訂購有幾 筆？）10筆左右。」「（也是同樣方式退費？自行吸收佣金 損失？）是。就是轉進銀行多少錢，我就退他們多少錢。至 於網站賺取的佣金，就個人損失。」「（哪些是Airbnb匯款 ？）從Airbnb網站訂購付款是透過PayPal轉入帳戶。」等語 （見本院106年6月8日準備程序筆錄），就原告確有收到自 在客、Airbnb匯入之訂房旅客之住房款項乙節，洵相一致， 應屬可信。至原告雖陳稱自在客、Airbnb等業者將訂房旅客 所支付款項於扣除佣金後匯款予原告，但原告於旅客到達時 ，均將訂房費用全數退還云云。然查，原告就其如何退還訂 房款項給透過自在客、Airbnb網站訂房旅客乙節，並未聲明 任何證據以供調查，亦無任何證據足資證明，已難採信。再 者，原告自承系爭房屋乃承租而來，勢必按月支出租金成本 。又屋內裝潢設置數間衛浴及洗手盆，並購置12位床鋪及相 關寢具用品，勢必支出裝潢及購置設備、相關水電維護費用 。是以，原告耗費相當金錢成本及維護環境工作勞力之情形 下，豈有可能免費提供住宿，將經由自在客、Airbnb匯款而 收取之訂房費用全部退還，甚至連網路平臺業者抽成之佣金 亦如數退費，實有違反一般社會經驗常情，此部分陳述，難
以採信為真實。綜上所述，足見原告與自在客、Airbnb等網 路訂房平臺業者簽約，將系爭房屋在該等網站上架開房藉以 招攬旅客，且已有多位旅客透過網路訂房系統訂購系爭房屋 、支付住房費用，而由自在客、Airbnb等業者扣除佣金後， 將其餘款項匯入指定帳戶，由原告取得。故原告確有以系爭 房屋提供旅客住宿藉以收費營利之旅館業經營行為，應可認 定。
㈢、按新聞媒體一再報導以民宅經營日租旅館係屬違法，原告為 具有一般智識經驗之人，理應有所知悉。又原告於準備書狀 中亦自承對未取得旅館登記證而經營旅館事業係屬違法乙節 ，坦認知悉等語（本院卷第357頁），卻仍執意為之，自應 負故意責任。從而，被告認定原告有未領取旅館登記證而經 營旅館業務，所經營之房間數2間等情，復參酌裁罰標準表 之規定，依法對原告處以觀光條例第55條第5項所定法定罰 鍰額度最低額18萬元之罰鍰，並命立即停業，於法並無違誤 。
㈣、原告雖主張其係無償提供系爭房屋給不特定旅客住宿，並於 104年7、8月間，在Airbnb、自在客等網站之系爭房屋物件 區，張貼免費公告。原告既未向旅客收費營利，自不符合經 營觀光條例第2條所指之旅館業務云云，並提出免費公告之 網頁截圖2紙及8份旅客聲明書為證。然查：
1、原告提出為證之免費公告網頁截圖2紙（本院卷第95、97頁 ），固有包含「至於錢嘛，我們目前沒定價不收費」等語之 文字內容。然其並非顯目公告之大字體，而僅係一篇文章中 之一行文字，瀏灠網頁者倘未仔細閱讀，應無從發現。又其 中一紙（本院卷第95頁）顯示網頁截圖之螢幕日期為105年1 1月7日，核係在105年6月20日原處分作成之後；另一紙（本 院卷第96頁）則無網頁截圖之螢幕日期，亦未顯示網頁瀏覽 日期。是以，依此2紙網路公告截圖，無從證明原告於105年 1月22日遭被告派員稽查發現之前即有張貼；亦無從證明該 等文字張貼於網站之存續時間。再者，上開商業性之網路訂 房平臺，旅客須先完成付款，始能完成訂購。被告卻於系爭 房屋之房源物件網頁上，張貼上開免費提供住宿之文字公告 ，與網路訂房平臺之營利政策不符，顯然不合常理，故上開 2紙免費公告之網頁截圖，尚無從採為有利於原告判斷之依 據。
2、原告提出之8份旅客聲明書（本院卷第99-125頁），雖有載 明感謝原告免費招待住宿之一般文字敘述，並附上簽名檔。 然就其住宿日期、訂購方式、身份辨別方法，則未有明確描 述。是以，依其聲明書之文字格式，無從查知旅客之真實身
分，顯然無法查證聲明書內容之真偽。又原告自104年中旬 開始接待旅客入住，迄於105年1月22日被告派員稽查日止， 已長達半年之久，且經由網路訂房平臺預先付款之旅客即有 10餘筆，可見該8份聲明書之旅客僅佔全部旅客之其中一部 分。縱認該8名旅客確有獲原告免費招待住宿，亦無從證明 原告對全部旅客均提供免費住宿之優惠。故依該8份旅客聲 明書，亦無從導出有利於原告判斷之事實依據。 3、系爭房屋於臉書（facebook）登錄「貓工廠Factory CAT」 粉絲專頁，詳載地址、原告之電話號碼及多篇旅客所分享之 入住心得等資訊，此有該臉書網站網頁（處分卷第2-63頁、 訴願卷第30-64頁）、電話通聯記錄查詢系統（處分卷第67 頁）在卷可參。其中有104年4月28日張貼以優惠價格徠旅客 之廣告：「我們第一個月都有優惠價，請上Airbnb註冊訂房 唷!」（處分卷第5頁），並有104年5月2日訪客Edison Cho 留言謂「來找帥老闆，五月份訂房都有折扣喔」等語（訴願 卷第52頁），依上開訊息文字，明確指向確有向旅客收費之 營利行為。又原告倘係基於提倡沙發客旅遊之理念，理應以 其自有房屋之原狀提供各地來訪旅客免費住宿即可，衡情應 無花費鉅資租屋、裝潢、購12位床鋪寢具之必要。原告主張 其係免費提供系爭房屋給沙發客住宿，並無收費營利云云， 尚無可採。
㈤、原告另主張系爭房屋係以月租方式，將2個房間分別出租， 顯見原告並非以日或週出租方式經營旅館業云云，並提出2 份租賃契約書為證。惟查，該2份租賃契約書之出租人皆為 訴外人陳建孝，而非原告，核與原告所為主張，已有不相符 合。況該2份租約之租賃期間分別為104年5月15日至104年8 月14日、104年9月1日至104年11月30日（處分卷第80-86頁 ），亦無從證明於遭查獲之經營期間，均有供長期出租而無 經營旅館業之事實。是以，原告欲憑此證據推翻本院前開認 定之事實，尚無可採。至被告105年1月22日現場稽查所製作 之「高雄市政府觀光局旅宿業者現場訪查紀錄表」，其上既 有原告及其弟曾毓升之簽名，且記載內容與所附現場照片並 無不符，具有相當信憑性。原告空言被告以誘導方式取得該 證據云云，然就遭被告如何誘導之情事，並未具體說明，亦 未舉證以實其說，自難憑採。又原告提出自由時報105年9月 13日網路新聞乙篇（本院卷第47頁）為憑，主張須查明房客 身分資料，始得裁罰，被告於未查獲住宿旅客之身分前，即 逕行裁罰，違反正當程序云云。惟其報導內容係引述臺北市 觀光傳播局長及科長之表示意見，並非法律規章，對被告並 無拘束力。原告此部分主張，並無可採。
五、綜上所述，原告之主張，均無可採。被告以原告違反觀光條 例第24條第1項規定，依同條例第55條第5項規定，裁處法定 罰鍰額度最低額18萬元罰鍰，並命立即停業，核無違誤，訴 願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無 理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與 判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 24 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎
法官 孫 奇 芳
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 8 月 24 日
書記官 宋 鑠 瑾