臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第六庭
111年度訴字第755號
112年12月21日辯論終結
原 告 陳彥霖
被 告 臺北市大安區戶政事務所
代 表 人 蔡文如（主任）
訴訟代理人 黃盟欽
于家臻
上列當事人間戶政事件，原告不服臺北市政府中華民國111年5月
20日府訴一字第1116081064號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
被告查認原告原設籍臺北市○○區○○○路0段000號7樓之4(下稱 系爭地址)，於民國108年11月3日出境。嗣內政部移民署（ 下稱移民署）查得原告出境至110年11月3日滿2年未入境， 乃通報被告。被告爰依戶籍法第16條第3項、第42條及戶籍 法施行細則第5條等規定，以110年11月16日北市安戶登字第 1106010980號函（下稱110年11月16日函）通知原告，如原 告未出境或出境未滿2年，限期於111年1月24日前攜帶我國 護照或入國證明文件向被告提出，俾據向有關單位查詢出境 資料；如逾期未提出，被告將依戶籍法規定辦理逕為戶籍遷 出登記。惟原告並未依限向被告提出足認其並未出境或出境 未滿2年之證明文件供核，並經被告再次查明原告確實仍未 入境，亦未依限辦理遷出登記。被告審認原告出境滿2年未 入境，爰依戶籍法第16條第3項及第42條等規定，以111年1 月25日北市安戶登字第1116001025號函（下稱原處分）通知 原告，已於111年1月25日逕為原告戶籍遷出登記。原告不服 原處分，提起訴願，經臺北市政府於111年5月20日以府訴一 字第1116081064號訴願決定（下稱訴願決定）駁回訴願，原 告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張及聲明：
㈠、主張要旨：
1、原告於嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19，下稱新冠肺炎）疫 情前至美國康乃爾大學研究所攻讀博士班，初次赴美取得為 期4年之F1簽證，屆滿前6個月如未能完成學業，再給予延簽
4年。惟於原告就讀期間新冠肺炎疫情嚴峻，康乃爾大學、 美國領事館或美國川普總統的行政命令，一再強調非移民簽 證的外國人，如果人在國外，美國是嚴禁入境的，且校方對 外籍研究生要求更嚴格「學生要就留在當地，要就離開不要 再回來」，當時受美國川普總統行政命令的影響，只有4種 人可以申請入境美國：合法永久居民（持綠卡者）、美國公 民的配偶女子、任何尋求入境以提供對美國食品供應鏈所必 需的臨時勞動力的個人及任何依據國務卿、國土安全部部長 或其指派人員的認定，而F1簽證不在上開4種人裡面。故原 告於疫情期間離開美國，要申請美國簽證入境可能大受影響 會被拒絕，就不能再回美國就讀。若原告為戶籍不被遷出而 返臺，將使原告之美國研究工作中斷，且恐會因美國疫情管 制措施及感染風險而被取消或撤銷學生簽證，原告實有不能 返臺之苦衷，且不可歸責於原告。在此特殊情況下，原告逾 2年不能回臺，被告即逕將原告戶籍遷出登記，採取毫無彈 性、整齊劃一之處罰方式，對於個案之處理顯然不妥當，且 無必要，而有過苛之虞，亦不符實質正義。且110年11月16 日函未合法送達予原告，原告自不知該函內容，被告明顯違 反告知義務，於作成限制或剝奪人民自由或權利的原處分前 剝奪原告陳述意見之機會，不符行政程序法第102條之要求 ，理應無權逕行作成原處分。
2、原處分作出後對原告所造成之影響或損害共有以下幾點： ⑴全民健康保險部分：原告自111年1月25日被衛生福利部中央 健康保險署(下稱健保署）強制退保，因而喪失在國外就醫 可獲健保補助權益，雖將來返臺可再辦理戶籍遷入登記，但 逾2年後始恢復戶籍，亦須延至恢復戶籍後滿6個月之日起重 新加入健保。
⑵留學學貸部分：原告出國前申請「臺北市青年留學生就學貸 款」成功貸得新臺幣（下同）200萬元，依該貸款借據第5條 第4項及臺北市青年留學生就學貸款補助辦法第19條可知， 原告2年未回國戶籍被逕行遷出國外登記後，喪失臺北市政 府利息補貼並被認為違約，除應追回自事實發生日起已撥付 之全部補助外，尚應按年息4.88%利率自事實發生日起計息 ，且一再示警注意加碼追償。原告不得已於111年7月25日向 原告之父借得償還。至被告網站下載之資料，因未一併檢附 供參，真假難辨，仍應以臺北富邦銀行正式特別通知原告之 公函為準。又該銀行與臺北市青年留學生所訂就學貸款契約 ，採滾動式調整，逐年修正，利息、罰則、貸款條件也每年 檢討，原告與之簽訂就學貸款契約較早，也有可能後簽訂者 銀行見前案引起紛爭多而已將出境逾2年經戶政事務所依戶
籍法逕為遷出之規定剔除，僅留借款人自行遷出臺北市為限 。但無論何種情形，該銀行對原告是強調依貸款契約為準。 ⑶國民年金與勞工保險之老年給付部分：已經在領國民年金老 年年金給付或勞工保險之老年年金給付因遷出即刻被停止， 正在繳納者，也停止繳納中斷年資，將來在計算前2項老年 年金給付時，從中扣減前2項老年年金之給付。 ⑷個人綜合所得稅部分：原處分作出後，原告即屬非中華民國 境內居住之個人，境內所得適用外僑之規定，直接就源扣繳 較高稅額。又依現行稅法規定，原告在學期間，原告之父在 申報個人綜合所得稅時，可將其列為受扶養親屬，申報免稅 額及教育學費特別扣除額報稅，原處分作出後，原告即屬非 中華民國境內居住之個人，不得再列報免稅額及教育學費特 別扣除額報稅。至原告在學期間，取得屬扣繳範圍之所得如 獎學金等，則由扣繳義務人於給付時依就源扣繳方式履行納 税義務，自不待言。
⑸不動產賦稅部分：原處分作出後，原告因屬非中華民國境內 居住之個人，適用土地稅法第9條、第17條及第41條自用住 宅用地優惠稅率之原因、事實消滅，不得再適用上開自用住 宅用地優惠稅率，而需恢復按5倍以上之一般用地稅率課徵 。將來如欲出售，土地增值稅更是驚人，不能享用自用住宅 用地優惠稅率，而需用5倍以上之一般用地稅率徵收。 ⑹行使公民投票權部分：原處分作成後，將不計算原告居住期 間，故無法符合繼續居住4個月或6個月以上之要件，即不具 有各種選舉權或公民投票權之資格。
⑺銀行存款利息部分：戶籍一旦被逕行遷出，其優惠存款無論 多寡即終止利息支付；又因其被認為未在國內居住滿183天 ，對國內經濟發展沒有貢獻，國稅局會要求扣繳義務人之銀 行境内利息或股利所得，適用外僑之規定，直接就源扣繳存 款戶20%之利息或股利所得作為懲罰，一般在國內設有戶籍 之存款戶銀行僅扣取10%而已。
3、由此可知，因上開諸多權利與戶籍綁在一起，而戶籍法第16 條第3項2年未回國即強制遷出戶籍之規定，恐有持續嚴重破 壞人權而違憲之虞。此種「權利與戶籍綁定」之情形，等同 其他多數機關被戶政機關綁架，使原告及相同境況之國人之 上開權利受到影響或損害，此不當聯結，更非適當而違憲。 「權利與戶籍綁定」後，戶籍一旦被逕遷，這些類似靠行之 權利均受影響，等於牽一髮而動全身，其過度侵害人民權利 ，與憲法第23條比例原則意旨不符；抑有進者，該戶籍也是 被告違反原告之意思逕遷，實際上也只是遷到原地戶政事務 所，並非遷出到國外，此種將權利與戶籍做不當連結或串聯
，致使原告或相同處境之留學生權利或自由持續受嚴重侵害 ，此是否合乎法治國立法原則中法律内容明確性原則？若依 內容不明確之法律，作為干預人民權利或自由之依據，則有 違法律保留原則之實質內涵。戶籍法未設適當之調整機制， 對短期出國留學畢業後旋即返回戶籍地生活之原告，無異施 加了不當之限制，顯不符妥當性而與憲法第23條之比例原則 不符，應不予適用。
4、自戶籍法第16條第1項但書及第16條第3項前段可知，戶籍法 對國內外學生作差別待遇，顯有違憲法平等原則；戶籍法第 16條第1項但書立法理由，說明服兵役是不可歸責當事人之 遷出事實，故原則上應予從寬；同條第3項但書立法理由， 說明駐外人員非屬個人在駐地有久住之意思，亦不同於一般 移居國外之國民，爰明定服兵役及駐外人員及其眷屬，不適 用遷出登記或出境2年以上應逕為遷出登記之規定。出國留 學之學生有相同之理由，理應比照辦理也不適用逕行遷出登 記之規定，卻被摒棄在外，未被納入考慮亦不適用之規定。 戶籍法第16條第1項但書所排除之人口僅佔全臺人數萬分之 一，如此之懸殊情形，有違憲法比例原則。訴願決定所引述 之行政函釋亦不得作為解釋較高位階之法律或憲法是否合法 合憲之基礎。比較各國制度，亦無涉及出國逾越二年逕行遷 出戶籍登記之規定，更顯我國戶籍法已不合時宜。 5、被告製作臺北市大安區近3年逕為遷出國外登記、滿2年再入 境、恢復戶籍人數分析表，將就學學生與一般就業或其他因 素滯留海外人士混合統計，並未將學生部分單獨開列，已失 分析參考價值。事實上據原告與校內臺灣同學交流獲悉，疫 情期間學校僅有極少數正巧完成學業之學生返臺就業外，所 有學生都擔心回臺辦戶籍後不能再返回校園，所以都留校繼 續求學，也均感嘆學業與戶籍不能兩全影響權益之憾事。 6、被告雖稱目前世界各國已經沒有限制往返美國之國際旅行， 但損害已經造成，不能以目前情況來合理化過去的違憲行為 。沒有人能預知疫情會嚴重到全球人類活動停擺，一波接著 一波，已經3年沒有結束，所以2年未回國戶籍逕行遷出的規 定，期間過短，制度上有問題，戶籍法應檢討修正。 ㈡、聲明：訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。三、被告答辯及聲明：
㈠、答辯要旨：
1、被告接獲移民署通報原告出境已滿2年未入境，並於遷出登 記時再次查明確認原告仍未入境，逕為原告戶籍遷出登記， 有出境滿兩年未入境人口通報表、移民署「移民資訊雲端服 務」系統111年1月25日查詢列印之中外旅客個人歷次入出境
資料及被告110年11月16日函等影本可稽，合於戶籍法第16 條第3項規定，原處分自屬有據。雖原告主張因近年來疫情 嚴重及政府防疫政策等因素致使其無法配合而未能入境，戶 籍法令應予放寬，惟相關類此案件業經戶政主管機關內政部 以內政部109年3月4日臺內戶字第10901062781號函（下稱10 9年3月4日函）、109年12月28日臺內戶字第10901483222號 函（下稱109年12月28日函）、內政部110年10月8日臺內戶 字第1100244335號函（下稱110年10月8日函）一再表示戶政 機關仍依現行規定辦理，依行政程序法第161條，基於依法 行政，被告自無法同意原告所請。另戶籍法及其施行細則是 否違反憲法，涉及違憲審查，則非基層戶政機關所得審究。 2、110年10月8日函檢附「國人出境逾2年戶籍遷出之影響彙整 表」及「重點圖卡」，内含役政、健保、勞保、綜合所得稅 、地價稅等各機關因應疫情之相關措施，原告如因戶籍經逕 為遷出（國外）致權利蒙受損失，可逕向各單位洽詢原告所 受損失，原告所受損失確實是因戶籍遷出所造成，應向相關 機關詢問是否有其他變通方式，而非向被告提告，向被告提 告無法解決問題。被告只是單純戶政管理機關，依相關法規 處理，其他機關要依他們的法規與被告戶政機關綁在一起， 也非被告可為決定者。
3、戶籍法第16條第1項之遷出原鄉（鎮、市、區）3個月以上係 指於國内之人口流動，與同條第3項出境2年應為遷出國外登 記有別，至於國内就學得不為遷出登記，國外留學而出境滿 2年未入境卻可逕為遷出登記，係立法者考量後結果，有無 違反憲法平等原則，非基層戶政機關可以置喙。 4、自109年1月新冠肺炎疫情爆發使國人因就學、就業或其他因 素滯留海外不便入境，爰出境2年未入境經被告辦理逕為遷 出（國外）登記人數逐漸增加，至111年達到高峰，然隨疫 情逐漸趨緩，中央疫情指揮中心防疫政策鬆綁，出境滿2年 再入境及恢復戶籍人數於111年逐漸上升，近4個月來（111 年6-9月）更有大量湧現之情形，顯見遷出人口再入境遷入 應非難事。
5、原告所提之原證4為康乃爾大學於109年3月5日之新冠病毒強 化方針指出，美國疾病控制與預防中心和紐約州衛生署指導 ，所有康乃爾大學學生前往第3級地區，中國大陸、南韓、 義大利、伊朗及日本是不被允許的（其中未提及臺灣），並 呼籲避免不必要之國際旅行。原證6為康乃爾大學Cynthia R . Reynolds先生寄給應用物理學研究生之信件，建議離開伊 薩卡（康乃爾大學所在城鎮）之學生不要再返回校園，且非 美國公民離開美國再入境恐面臨簽證問題，原證8為ScottHu
lse律師事務所於109年6月30日於其部落格刊登之法律新知 ，美國總統川普簽署了一項行政命令，自109年6月22日至12 月31日止，暫停部分持就業目的之非移民簽證之外籍人士入 境美國，惟其中不含持F1簽證之外籍留學生在内。自康乃爾 大學、美國疾病控制與預防中心及我國外交部關於世界各國 因應疫情相關措施一覽表可知，皆已未限制往返美國之國際 旅行。美國學生簽證分了很多不一樣的類型，原告所持F1簽 證依據美國總統川普行政命令，也不包括在裡面，行政命令 是指不發新的簽證，舊的簽證在有效期限內不需要另外再簽 新的簽證，據了解，F1簽證可以有5年期限。美國在臺協會 網站也說，只要簽證在有效期限內，沒有重新申請簽證的問 題，只是恐攻之後，學生的簽證，學籍必需在活躍的狀態下 才允許回去美國，須要經過美國學校管理人簽名，只要同意 放行，學生還是可以回去，並非離開美國就一定回不去，詳 細還是看美國各州和康乃爾校方規定。
㈡、聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。四、本件如前揭事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳明，並 有原處分（本院卷一第15至16頁）、訴願決定（本院卷一第 17至21頁）、原告入出國日期證明書（本院卷一第189頁） 、移民署出境滿兩年未入境人口通報表（本院卷一第59頁） 、被告110年11月16日函（本院卷一第61至62頁）、被告110 年11月16日函投妥證明文件（本院卷一第63至65頁）、111 年1月25日原告出入境資料（本院卷一第67頁）、原處分送 達證書（本院卷一第71頁）等在卷可稽，堪信為真實。 五、本院之判斷：
㈠、戶籍法第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條規定：「（第1項）戶籍登記，以戶為單位。（第2項）在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。（第3項）一人同時不得有二戶籍。」第4條規定：「戶籍登記，指下列登記：一、身分登記：（一）出生登記。（二）認領登記。（三）收養、終止收養登記。（四）結婚、離婚登記。（五）監護登記。（六）輔助登記。（七）未成年子女權利義務行使負擔登記。（八）死亡、死亡宣告登記。（九）原住民身分及民族別登記。二、初設戶籍登記。三、遷徙登記：（一）遷出登記。（二）遷入登記。（三）住址變更登記。四、分（合）戶登記。五、出生地登記。六、依其他法律所為登記。」第5條規定：「戶籍登記，由直轄市、縣（市）主管機關於其轄區內分設戶政事務所辦理。」是可知，舉凡稅制、兵役、社會行政、教育行政、參政權運行等各項相關行政法令，均以登記之戶籍，為各式行政運行之基礎，準此，戶籍登記係針對已具有中華民國國籍之國民，以單獨或與他人共同生活或經營共同事業之一戶為單位，透過戶籍登記之管理，以掌握定居於我國臺灣地區之國民人口身分與居住分布狀況，並以之作為各種需以此等人口資訊為制度運作條件之行政法令推行基礎。㈡、戶籍法第16條規定：「（第1項）遷出原鄉（鎮、市、區）三 個月以上，應為遷出登記。但法律另有規定、因服兵役、國 內就學、入矯正機關收容、入住長期照顧機構或其他類似場 所者，得不為遷出登記。（第2項）全戶遷徙時，經警察機 關編列案號之失蹤人口、矯正機關收容人或出境未滿二年者 ，應隨同為遷徙登記。（第3項）出境二年以上，應為遷出 登記。但有下列情形之一者，不適用之：一、因公派駐境外 之人員及其眷屬。二、隨我國籍遠洋漁船出海作業。（第4 項）我國國民出境後，未持我國護照或入國證明文件入境者 ，其入境之期間，仍列入出境二年應為遷出登記期間之計算 。」第41條規定：「（第1項）遷徙登記，以本人或戶長為 申請人。（第2項）全戶之遷徙登記，以戶長為申請人。」 第42條規定：「依第十六條第三項規定應為出境人口之遷出 登記者，其戶籍地戶政事務所得逕行為之。」戶籍法施行細
則第5條規定：「戶政事務所應於接獲入出國管理機關之當 事人出境滿二年未入境人口通報時，通知應為申請之人限期 辦理遷出登記；未依限辦理遷出登記者，戶政事務所於查核 當事人戶籍資料後，得依本法第四十二條規定逕行為之，並 通知應為申請之人。」第9條第1項規定：「戶籍登記，應經 申請人之申請。但於戶口清查後，初次辦理戶籍登記或依本 法第37條、第38條、第42條、第48條之1、第48條之2、第49 條第2項、第50條規定辦理者，戶政事務所得依矯正機關、 警察機關、入出國管理機關、檢察官、軍事檢察官、法院、 軍事法院、衛生主管機關、中央主管機關、直轄市、縣（市 ）社政主管機關、房屋所有權人、房屋管理機關、地方自治 機關之通知或依職權逕為登記。」核戶籍法施行細則關於戶 政事務所就國民出境滿2年之遷出登記程序部分，乃依戶籍 法第82條授權，就國民符合戶籍法第16條第3項本文規定應 為遷出登記者，所應循之技術性、細節性程序規範，不僅有 戶籍法之授權依據，且核並未違背戶籍法或其他法律之規定 ，也未對人民之自由權利增加法律所無之限制，自應得為被 告執法適用之依據。
㈢、戶籍法第48條規定:「(第1項)戶籍登記之申請，應於事件發 生或確定後三十日內為之。但出生登記至遲於六十日內為之 。(第2項)前項戶籍登記之申請逾期者，戶政事務所仍應受 理。(第3項)戶政事務所查有不於法定期間申請者，應以書 面催告應為申請之人。」第48條之1規定:「下列戶籍登記， 免經催告程序，由戶政事務所逕行為之：一、死亡宣告登記 。二、喪失中華民國國籍之廢止戶籍登記。三、撤銷前款登 記之撤銷戶籍登記。四、撤銷中華民國國籍之撤銷戶籍登記 。五、喪失臺灣地區人民身分之撤銷戶籍登記。六、喪失臺 灣地區人民身分之廢止戶籍登記。」第48條之2規定:「下列 戶籍登記，經催告仍不申請者，戶政事務所應逕行為之：一 、出生登記。二、監護登記。三、輔助登記。四、未成年子 女權利義務行使負擔登記。五、死亡登記。六、初設戶籍登 記。七、遷徙登記。八、更正、撤銷或廢止登記。九、經法 院裁判確定、調解或和解成立之身分登記。」第79條規定: 「無正當理由，違反第四十八條第一項規定，未於法定期間 為戶籍登記之申請者，處新臺幣三百元以上九百元以下罰鍰 ；經催告而仍不為申請者，處新臺幣九百元罰鍰。」可知戶 籍登記之申請乃具強制性之公法上義務，縱有囑託登記、職 權登記為輔，也無卸申請人之主動申請義務（實務上戶政事 務所是否針對每一位履行申請義務者裁罰，乃其個案裁量之 行使，尚無以影響對於法律性質之解釋）。關係本件遷徙登
記義務，其事由規定戶籍法第16條、第17條。在同法第3條 第3項規定1人1戶籍之原則下，於辦理遷入新籍前，必有遷 出舊籍；反之，遷出舊籍時，基於個人家戶之沿續及戶政管 理之必要，應有遷入新籍之登記。惟遇有應辦理登記之事由 發生，而申請人未為申請時，依同法第48條第3項規定戶政 事務所應為催告；同法第48條之1則係例外毋庸催告，得逕 予登記之規定（此即戶籍法施行細則第9條所指職權或囑託 登記之一種）。在非屬例外（毋庸催告）之情形，經催告後 申請人仍不申請，戶政事務所始得依同法第48條之2職權登 記（亦規定在戶籍法施行細則第9條之列）。又此一登記， 揭櫫前述1人1戶籍之原則，戶政事務所之職權登記，應是包 括遷出及遷入，惟在可以確定遷出為無從查明遷往何處時， 則有戶籍法第50條第1項「……未於法定期間申請遷徙登記， 無法催告，經房屋所有權人……申請或……，戶政事務所得將其 全戶戶籍暫遷至該戶政事務所」之適用。是故遷徙登記事務 ，申請人自行提出申請固毋庸論，如係戶政事務所經由辦理 清查、校正（戶籍法第70、71條），或經由房屋所有權人、 房屋管理機關等之通報而獲知有戶籍法第16條、第17條遷出 、遷入情事，而未申請時，主管之戶政事政所自應先行催告 ，視催告結果，如為申請人提出申請，則應予以受理辦理登 記（戶籍法第48條第2項規定雖逾期申請，仍應受理）；如 申請人置之不理，則依調查所知悉之遷入情形，逕為遷出、 遷入登記（參戶籍法第48條之2）；如催告無著，而有房屋 所有權人之申請時，即逕為遷出，並暫遷至該戶政事務所（ 戶籍法第50條第1項參照）。揭櫫上開戶籍法相關規定，可 知依戶籍法第48條第3項催告之發出，無非係在蒐尋申請人 及查明其遷入之新籍所在，具有行政調查作為之性質……，催 告函文乃行政調查程序之一環，同時寓有戶籍法所要求之催 告程序，俾予上訴人陳述意見之機會，並將相關之法律規範 申明於公函中，俾滿足人民知的權利而已(最高行政法院109 年度上字第388號判決可參)。原告主張被告110年11月16日 函未合法送達，原告自不知該函內容，被告明顯違反告知義 務，於作成限制或剝奪人民自由或權利的原處分前剝奪原告 陳述意見之機會，不符行政程序法第102條之要求，理應無 權逕行作成原處分等語。惟按戶籍法第42條既規定同法第16 條第3項關於出境人口之遷出登記，戶籍地戶政事務所得逕 行為之，且戶籍法施行細則第9條第1項但書亦規定戶籍法第 42條辦理之戶籍遷出登記，戶政事務所得依相關機關通知或 依職權逕為登記，戶籍法施行細則第5條關於通知應為申請 之人限期辦理遷出登記之規範，自應與戶籍法第48條第3項
之催告情形相同，應僅為協助戶政事務所依職權查明應為遷 出登記事實之協力義務，110年11月16日函乃行政調查程序 之一環，同時寓有戶籍法所要求之催告程序，俾予原告陳述 意見之機會，並將相關之法律規範申明於公函中，俾滿足人 民知的權利而已，倘管轄戶政事務所依其他權責機關通知或 其他職權調查方式，已得確信當事人出境滿2年而合於戶籍 法第16條第3項本文應為遷出登記之事實者，縱未催告應為 申請人限期辦理，自仍得依戶籍法第42條、戶籍法施行細則 第9條第1項但書規定，逕為遷出登記。基此，被告110年11 月16日函係催告原告申報遷出登記通知書，被告於110年11 月17日發交郵務向原告戶籍地址寄送，有妥投證明文件存卷 可憑（本院卷一第63至65頁），原告稱未合法送達，已難憑 採；況且，縱使被告催告原告申辦遷出登記之通知書未合法 送達，參酌前開說明，原告自108年11月3日出境起至110年1 1月3日為止，早已出境滿2年，依戶籍法第16條第3項本文規 定，被告本應為原告遷出系爭地址之戶籍登記，且得依同法 第42條規定，依職權調查結果逕行為之，原告是否曾收受11 0年11月16日函或是否給予原告陳述意見，並不影響被告做 成原處分之合法性。是被告依移民署通報而依職權調查結果 ，認定原告自108年11月3日出境起滿2年之事實，以原處分 逕對原告為戶籍遷出系爭地址之登記，揆諸前揭規定及說明 ，應無違誤。
㈣、查類推適用係就法律未規定之事項，基於法律價值一致性， 比附援引與其事物本質相類似之規定，以為補充適用，藉此 修補立法目的與法律條文間之隙漏，達成規範之完滿性。其 係基於平等原則之要求而來，惟法院於個案為類推適用前， 首須審認法律規範之不足，究係立法機關無意之漏失、疏未 預見或情況變更所造成之法律漏洞，抑或係立法者有意之沉 默、特未規定而形成之法外空間。苟立法者有意不為規定或 有意不制定類似規定者，即非法律漏洞，自不生法律補充問 題，本諸憲法權力分立之要求，法院自不得僭越立法機關之 權限，以類推適用之法律續造方式，代替立法者之民主意志 與價值抉擇。觀之戶籍法第16條於86年5月21日修正前原規 定於第28條:「遷出戶籍管轄區域在一個月以上者，應為遷 出之登記。」修正後於第20條規定:「(第1項)遷出戶籍管轄 區域三個月以上，應為遷出之登記。但因兵役、國內就學、 監所收容及隨本國籍遠洋漁船出海作業，得不為遷出之登記 。(第2項)出境二年以上，應為遷出之登記。」修正立法理 由:「……。二、將應為遷出登記期限，由『一個月』放寬為『三 個月』。遷出三個月以內者，得不為遷出登記，俾簡政便民
；另為配合因兵役、國內就學、監所收容及隨本國籍遠洋漁 船出海作業等特殊狀況，特增列但書將其排除在外，以符實 際狀況之需要。三、目前工商業發達，人民入出境頻繁，動 輒出境一、二年者有之，或出國留學者，亦常需出境一、二 年之時間，如三個月即須辦理遷出登記，則易造成當事人之 不便及戶政機關作業之繁擾，爰增列第二項明定出境二年以 上，始應辦理遷出登記。」立法院第6屆第6會期內政及民族 委員會第10次全體委員96年12月6日會議紀錄，略以：「主 席:請問各位對第二十條有無異議?林委員正峰:……依第二十 條，出境二年以上者要辦理遷出登記，學生出國留學時間長 達四、五年，是否要強制辦理遷出登記?主席:請內政部林次 長說明。林次長美珠:……學生出國就學時間如果超過二年， 還是要辦理戶籍遷出。林委員正峰:在國內就讀者不用?林次 長美珠:對。林委員正峰:在國內就讀者可以自由選擇遷或不 遷?林次長美珠:在國外就讀者一定要遷。林委員正峰:硬性 規定?林次長美珠:對，這是硬性規定。」經委員會審查後無 異議通過後，97年1月9日修正第20條規定:「(第1項)遷出戶 籍管轄區域三個月以上時，應為遷出登記。但有下列情形之 一者，得不為遷出登記：一、因公派駐國外服務人員及其眷 屬。二、因服兵役、國內就學或經矯正機關收容。三、隨本 國籍遠洋漁船出海作業。(第2項)出境二年以上，除有前項 第一款或第三款所定情形外，應為遷出登記；出境人口持我 國以外護照入境期間，仍列入出境二年期間計算。」其修正 立法理由為:「一、為明確規定得不為遷出登記之情形，爰 將原條文第一項但書所定情形予以分款，並增列因公派駐國 外服務人員及其眷屬，遷出戶籍管轄區域三個月以上時，得 不為遷出登記。……。四、因公派駐國外服務人員及其眷屬、 隨本國遠洋漁船出海作業者，因其性質特殊，爰於原條文第 二項增列是類人員排除適用出境二年以上應為遷出登記之規 定。另增列出境人口持我國以外護照入境期間，列入出境二 年應為遷出登記之期間計算，以資明確。」再於97年5月28 日修正第16條規定:「(第1項)遷出原鄉（鎮、市、區）三個 月以上，應為遷出登記。但因服兵役、國內就學或入矯正機 關收容者，得不為遷出登記。(第2項)全戶遷徙時，矯正機 關收容人應隨同遷徙。(第3項)出境二年以上，應為遷出登 記。但有下列情形之一者，不適用之：一、因公派駐境外之 人員及其眷屬。二、隨我國籍遠洋漁船出海作業。(第4項) 我國國民出境後，未持我國護照或入國許可證入境者，其入 境之期間，仍列入出境二年應為遷出登記期間之計算。」修 正理由為:「……二、配合修正條文第五條刪除「以鄉（鎮、
市、區）為管轄區域」等文字，修正原條文第一項句首文字 。……（一）依國際法，駐外之使領館視為國土之延伸，駐外 人員（含派駐香港、澳門）係因公派駐國外，代表政府在國 境外行使公權力，非屬個人在駐地有久住之意思；亦不同於 一般移居國外之國民，爰於第一款明定是類人員及其眷屬， 不適用出境二年以上應為遷出登記之規定。（二）本條第一 項規定遷出戶籍管轄區域三個月以上得不為遷出登記者，係 針對在國內服義務役、就學或入矯正機關收容者，原條文第 一項第三款隨本國籍遠洋漁船出海作業得不為遷出之登記， 係指出境二年以上之遷出登記，故移列為本項第二款。……」 是可知，立法者於86年5月21日修正時已考量出國工作或出 國留學有長達1、2年無法入境之情形，倘一律適用3個月以 上未入境即應為遷出登記，有違憲法平等原則，乃另立出境 2年以上始有遷出登記之適用，顯然立法者於立法之初即有 意區分3月短期期間為未出境者適用，2年長期期間為出國工 作、留學者所適用之情形；又於97年1月9日及97年5月28日 修正時，考量因公派駐國外及隨本國遠洋漁船出海作業者等 特殊情形而出境者，予以排除適用出境二年以上應為遷出登 記之規定，顯然立法者未將出國留學者列為排除適用，乃係 立法選擇，即非法律漏洞，自不生法律補充問題，並已彰顯 立法者之價值選擇，而對此係有意予以規定，並無違反比例 原則及平等原則之情形，其目的合憲，其2年之規定乃立法 者對於戶政管理目的之立法選擇，核屬適當必要。準此，原 告主張戶籍法第16條第1項但書及第16條第3項本文對國內外 學生作差別待遇，顯有違憲法平等原則，及戶籍法第16條第 1項但書之服兵役與同條第3項但書之駐外人員均因無久住之 意思，不適用遷出登記或出境2年以上應逕為遷出登記之規 定，出國留學之學生有相同之理由，理應比照辦理應不適用 逕行遷出登記之規定，另2年未回國戶籍逕行遷出的規定， 期間過短，戶籍法應檢討修正等語，顯屬誤解戶籍法第16條 第1項及第3項之立法者立法本意及法律價值之選擇。㈤、原告主張因上揭諸多權利與戶籍綁在一起，而戶籍法第16條 第3項本文2年未回國即強制遷出戶籍之規定，有持續嚴重破 壞人權而違憲之虞，此種「權利與戶籍綁定」之情形，等同 其他多數機關被戶政機關綁架，使原告及相同境況之國人之 上開權利受到影響或損害，此不當聯結過度侵害人民權利， 與憲法第23條比例原則意旨不符；且倘為戶籍不被遷出而返 臺，將使原告之美國研究工作中斷，恐會因美國疫情管制措 施及感染風險而被取消或撤銷學生簽證，原告實有不能返臺 之苦衷，且不可歸責於原告等語。惟查，參之內政部109年3
月4日函：「主旨：有關民眾陳情因新型冠狀病毒肺炎疫情 影響，致使出境逾 2年而請求戶政事務所暫緩辦理（出境） 遷出登記1案……。說明：……二、……國人出境2年以上，適格申 請人（本人或戶長）『應』自行向戶籍地戶政事務所辦理遷出 登記，此係適格申請人之義務……。三、……當事人既已出境， 未有在國內居住之事實，即應依規定辦理遷出登記，以正確 戶籍資料，並落實戶籍管理……。四、實務上，曾有國人在國 外因重大傷病無法返臺，而陳情暫緩辦理遷出登記，國人未 及於出境後2年內返臺之原因眾多，不宜因個人不同狀況而 更易戶籍登記處理原則，故戶籍遷出仍宜依戶籍法規定辦理 ……。五、另本部移民署為因應新型冠狀病毒肺炎疫情，於其 全球資訊網之『嚴重特殊傳染性肺炎境管措施及防疫專區』列 有『各類人士來臺限制一覽表』供國人參考，依該表之記載， 並未限制國人入境返臺，併予敘明。」內政部109年12月28 日函：「主旨：有關海外僑民向僑務委員會反映因疫情影響 無法返臺，出境逾2年戶籍被遷出國外者，致影響其健保、 勞保、國保、地價稅課徵及所得稅等權益，建議研議因應措 施1案，請查照。說明：……三、……請求暫緩或提前辦理遷出 登記之國人皆有之，不宜因個人情況不同而更易戶籍登記處 理原則，戶籍遷出登記仍應依戶籍法規定辦理。四、另有關 出境2年戶籍遷出僅為戶籍管理制度，該戶籍遷出並未影響 其為中華民國國民之身分，因此，當事人之健保、勞保、國 保、地價稅課徵及所得稅課徵等問題，仍宜由貴部就業管權 責研議是否採取相關因應作為，以維僑胞權益。」內政部11 0年10月8日函：「主旨：有關旅外國人受疫情影響逾2年未 返國辦理戶籍遷出登記後，衍生相關權益保障事宜1案，請 查照並轉知所屬戶政事務所適時妥為宣導。說明：一、……考 量戶籍登記之目的係為明確個人身份狀態，針對民眾確有發 生戶籍法規定應為登記之事實者，依法應向戶政事務所辦理 相關登記事宜。是以，遷徙係事實行為，遷徙登記自應依事 實認定之，當事人既已出境，現未於國內有居住之事實，自 應依上開戶籍法規辦理遷出登記，以正確戶籍資料，並落實 戶籍管理。……三、有關出境2年戶籍遷出僅為戶籍管理制度 ，該戶籍遷出並未影響其為中華民國國民之身分，嗣後持中 華民國護照或入國證明文件入境，即可向遷入地戶政事務所 申請遷入（恢復戶籍）登記。有關當事人之健保、勞保、國 保、地價稅課徵及所得稅課徵等問題，本部前於109年12月2 8日函請衛生福利部、財政部及勞動部研議採取相關因應措 施。嗣僑務委員會110年1月15日邀集上開部會召開研商會議 討論因應作為，目前各該主管機關已有相關因應做法。……」
(本院卷一第77至82頁)，再參之內政部110年10月8日國人出 境逾2年戶籍遷出之影響彙整表因應作為欄記載:……「有關國 人出境若未超過4年，返臺後均可立即參加健保，權利義務 不受影響；出境超過4年，於返國重新設有戶籍後，若為受 僱者，即可立即納保，不須等待6個月。若有特殊個案，該 部(即衛生福利部)將再視個案情形協處。」「有關國民年金 之老年給付，國人因出境戶籍遷出，可向我駐外館處申請開 立並將經驗證『身分或居住相關證明文件』郵寄至該部(即勞 動部)勞保局，經審核通過即可續領老年給付，並補發停發 期間之老年給付，戶籍遷出不影響請領權益。勞工保險老年 給付亦同。」「國人因疫情無法返臺，致未滿上述期限者， 不得適用境內居住者稅率。惟該部(即財政部)已請各地國稅 局於適用所得稅法相關規定時，就個案事實從寬協助辦理， 民眾可就其個案情形備妥相關事證向國稅局申請協助認定。 」「適用自用住宅用地稅率（2%）課徵地價稅，不以土地所 有權人本人於該地設籍為限，倘其配偶或直系親屬設籍，亦 可按2%課徵。倘因故遷出戶籍而無人設籍，在其遷出戶籍之 次年9月22日前再遷入戶籍，符合自住條件，經地方稅稽徵 機關核准者，該遷出戶籍之次年地價稅仍可適用2%，對當事 人權益不受影響。」(本院卷一第83至84頁)，足徵因疫情影