臺北高等行政法院判決
111年度訴字第633號
112年6月15日辯論終結
原 告 臺灣創新發展股份有限公司
代 表 人 邱于芸（董事長）
訴訟代理人 邱顯丞律師
被 告 花蓮縣政府
代 表 人 徐榛蔚（市長）
訴訟代理人 謝至和
陳子珔
張靜瑛
上列當事人間產業創新條例事件，原告不服經濟部中華民國111
年3月29日經訴字第11106301870號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠緣原告自民國98年間起，陸續取得坐落於被告開發設置之「 光華樂活創意園區」內之花蓮縣吉安鄉光華段二小段第4、5 、15、19至29、33、34、52至59及162地號等25筆土地（下 稱系爭土地）之所有權。
㈡緣被告清查轄管工業區內產業用地結果，發現系爭土地與其 他9筆土地，自原告98年間起陸續取得所有權起逾3年未完成 建廠，被告乃以110年5月13日府觀商字第1100054247A號函 （下稱110年5月13日函）及110年7月27日府觀工字第110014 0675A號函（下稱110年7月27日函）通知原告陳述意見，經 原告以110年8月6日110臺創字第001357號函（下稱110年8月 6日函）函覆陳述意見後，花蓮縣產業園區閒置土地審查小 組（下爭閒置土地審查小組）旋於110年10月7日召開「110 年第一次花蓮縣產業園區閒置土地審查會議」（下稱系爭閒 置土地審查會），會中審查決議核認原告所有之系爭土地符 合產業園區閒置土地認定與輔導使用及強制拍賣辦法（下稱 強拍辦法）第3條第1項規定之閒置土地情形，而依產業創新 條例（下稱產創條例）第46條之1第1項及強拍辦法第6條規 定，以110年10月22日府觀工字第1100208073A號公告（下稱
110年10月22日公告）系爭土地為閒置土地，並以同日府觀 工字第1100208073B號函（下稱110年10月22日函，與110年1 0月22日公告合稱原處分）檢附前揭公告，通知原告經認定 系爭土地為閒置土地並依法公告，原告應自公告之日起2年 内依法完成建築使用，屆期未完成建築使用者，得處罰鍰並 限期提出改善計畫，未遵期提出者，得公開強制拍賣等事項 。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟 。
二、原告主張要旨及聲明：
㈠主張要旨
⒈按被告以110年5月13日函通知原告就系爭土地閒置未完成 建築是否有正當理由而陳述意見，固符合強拍辦法第5條 第1項規定，然細算系爭土地之面積高達74,337.53平方公 尺，而被告僅給予原告7日之期間敘明系爭土地有何閒置 之「正當理由」，與被告清查所需作業期間對比，被告給 予之期間顯屬過短，致該陳述意見之功能喪失，不符正當 法律程序原則，原處分作成之程序有瑕疵，原處分與訴願 決定應予撤銷。
⒉原處分固就系爭土地中之花蓮縣吉安鄉光華段二小段第4、 5、15、33、34及第52至59地號共13筆土地，通知原告及 部分抵押權人陳述意見，但依該等土地建物查詢資料顯示 ，其上除登記有抵押權人以外，尚有以合作金庫商業銀行 股份有限公司（下稱合庫商銀）及臺中銀租賃事業股份有 限公司（下稱臺中銀租賃公司）為第二順序抵押權人之登 記，或110年8月12日以合庫商銀為債權人之假扣押登記； 倘前開13筆土地被公告為閒置用地，即可能生土地遭受強 制執行公開拍賣之情事，此涉及假扣押權利人或第二順序 登記抵押權人合庫商銀及臺中銀租賃公司債權之受償權利 ，故應認合庫商銀及臺中銀租賃公司為上述土地之利害關 係人。惟依據被告所提之閒置土地公告清冊及被告於110 年10月7日系爭閒置土地審查會之會議紀錄，僅載明為部 分抵押權人屬利害關係人，且已依法為通知，顯見被告自 始即排除合庫商銀及臺中銀租賃公司同為利害關係人，而 未依強拍辦法第5條第1項給予陳述意見之機會，即逕對原 告所有之前開13筆土地作成閒置用地之處分，其損害利害 關係人之權利，有違正當行政程序原則，故原處分應予撤 銷。
⒊系爭土地中，除花蓮縣吉安鄉光華段二小段15及162地號之 土地外，其餘土地業經原告於106年11月依被告106年11月 22日府觀商字第1060218002號函指示提具修正後之書件補
充說明，其中第4至5頁已就系爭土地除前開地號土地外之 部分關於旅館、餐飲業、含附屬空間等相關設施，敘明分 兩階段逐步興建，其中第二階段之期程載明「俟第一期開 發完成後，配合整體觀光旅遊市場，預計115年12月31日 取得使照並於116年9月1日營運」，並於第17頁㈡及㈢分別 提出增加餐飲空間及娛樂設施、第二階段第一期之相關設 施之變更提請審查。而該申請及補正均已經被告以106年1 2月14日府觀商字第1060234319號函（下稱106年12月14日 函）核准，足認該說明書件為經被告審查核准之變更內容 ，且被告已同意第二階段第一期之興建期程。是系爭土地 中，除花蓮縣吉安鄉光華段二小段15及162地號之土地外 ，其餘土地符合產創條例第46條之1「依相關規定處理」 之規定，不得就此認定為閒置土地。惟被告卻置此等規定 及自身之前開處分不理，逕自於第二階段第一期之有效期 間（即110年10月22日）作成原處分而認定系爭土地為閒 置土地，已有違依法行政原則及違反信賴保護原則與誠實 信用原則。
⒋原告於107年11月復提出書件補充說明，表示為因應預期之 旅遊業發展，擬增加第二階段第一期之開發樓地板面積， 故提請被告審查，然被告於107年11月間收到申請後，不 但至今無任何回應或召開租售審查小組開會以討論原告本 次申請，使原告不知如何接續對上述第二階段之土地進行 開發，或者第二階段第一期之開發容積率到底可否調高， 甚至於110年間突然採取將第二階段第二期之系爭土地中5 2至59、19至29地號土地公告為閒置用地，核與產創條例 第46條之1活化土地之目的不符，此舉造成原告不敢貿然 開發及招商更添困難之經濟上逆選擇，對原告造成之財產 權之侵害亦非最小，也顯失均衡，故原處分逕將第二階段 第二期尚未開發之系爭土地中52至59、19至29地號土地公 告為閒置用地，有違比例原則。
⒌按原處分對於原告所有之花蓮縣吉安鄉光華段二小段52 至9地號土地，以「未建築使用」為由公告為閒置用地 ；同地段之33、34地號土地以「臨時建築執造已失效、 且建蔽率未達30%以上」為由公告為閒置用地。然依原 證9所攝之照片（同小段48至59地號土地〈相1〉-2、48-5 9地號土地〈相1〉-3）所示，該52至59地號土地目前係做 為旅館之停車場以及卡丁車賽道使用，與完全未建築使 用不同，且停車場建築物及相關設施，係受停車場法所 管理，並不能謂興建完成之路外停車場因非屬有體之建 築而謂上述地號未建築使用。另依原證9所攝之照片（
同小段33-44地號（相2）-1、33-44地號土地（相2）-2 ），該33、34地號土地有連續三角體所組成之建築使用 ，做為洄瀾會館使用，雖建蔽率僅12.07%，然相2之同 小段33至44地號土地之開發，係第二階段第一期經被告 核准整體開發之一部分，即僅就同小段35至42及44地號 土地申請旅館建築執照，原告當然不可能就同小段33、 34地號土地做違背或逾越計畫變更處分內容之建築，上 述兩筆地號土地情形，已該當產創條例第46條之1第1項 「與主管機關另有契約約定或依相關規定處理者外」而 應排除適用本條機關得公告為閒置土地之規定。又系爭 土地中花蓮縣吉安鄉光華段二小段15及162地號土地， 則有類推適用強拍辦法第12條第1項規定延後認定為閒 置土地之公告（參原告訴願書）。
⒍原處分未顧及上述核准計畫之令依相關規定處理之情形， 逕將上述兩筆土地公告為閒置用地，顯已違反依法行政原 則，棄行政處分形式存續力於不顧，有裁量瑕疵之違法。 ㈡聲明
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告之答辯及聲明：
㈠答辯要旨
⒈本件並無原告所稱之陳述意見期間過短之程序瑕疵： 原告以被告函請原告於7日內就系爭土地共74,337.53平方 公尺廣大面積土地未完成建築是否有正當理由陳述意見， 該7日期間顯屬過短，不符正當法律程序原則云云。然被 告雖以110年5月13日函請被告於文到7日內陳述意見，惟 該7日之期間僅為訓示規定，目的在於督促原告儘速向被 告陳述意見，該函文內並未限制原告於陳述意見期限屆至 後即不得再行陳述意見之明文，原告於被告110年10月22 日作成原處分前，仍得隨時向被告陳述意見。而本件原告 於110年7月30日收受被告通知陳述意見函文，有送達證書 在卷可稽，卻遲至110年8月11日(被告收文日)始向被告提 出書面意見，惟被告仍是將該意見作為本件作成原處分之 參酌，並未因原告逾期陳述而逕將原告所做陳述意見廢棄 不採，顯見該7日之期間確實僅為訓示規定，被告作成原 處分，程序上並無原告所指之瑕疵。
⒉本件並無謂通知利害關係人陳述意見之瑕疵，縱有，亦屬 輕微而不影響原處分之作成：
⑴按強拍辦法規定應通知利害關係人陳述意見，僅係為保 障利害關係人所設之規定，縱主管機關有部分利害關係
人漏未通知陳述意見，亦與原告及原告所受之處分無關 ；退萬步言，倘若認為未通知利害關係人陳述意見屬原 處分作成之程序瑕疵（假設語，被告否認），基於訴訟 經濟考量，倘該瑕疵應屬不影響原處分做成之輕微瑕疵 ，應認為尚不影響原處分之作成。
⑵原告以：原處分就系爭生產事業用地及系爭相關產業用 地有未通知利害關係人之情形，而有違正當行政程序原 則云云。經查，上開土地雖各有合庫商銀等人之假扣押 登記及第二順位抵押權登記，縱認為渠等為本案之利害 關係人，然被告未對其通知陳述意見，亦僅可能影響利 害關係人之利益，與原告之利益無關，原告亦無從資為 原處分之程序違法，損害其利益之論據，尚不得以此主 張撤銷原處分。退萬步言，對於行政機關未給予當事人 陳述意見之機會，尚可區別該陳述意見對於行政決策之 重要性，以及未給予當事人陳述意見對實體決策影響之 程度，賦予不同之法律效果，此乃基於訴訟經濟之考量 ，蓋雖未給予當事人陳述意見之機會，然縱使給予當事 人陳述意見仍不改變原處分之作成基礎，撤銷原處分後 仍應作成相同處分時，即毋庸撤銷原處分，以符訴訟經 濟。故並非只要未給予當事人陳述意見，即一律不分輕 重程度視為應撤銷原處分之違法。而對於未給予當事人 陳述意見之法律效果尚區分輕重程度，對於是否給予利 害關係人陳述意見亦應依未給予利害關係人陳述意見之 瑕疵對於行政處分之影響，區別不同程度而分別處理， 倘未給予利害關係人陳述意見尚不影響原處分作成，即 應認為毋庸撤銷原處分。況被告已合法通知系爭土地中 大多數土地之利害關係人，至花蓮縣吉安鄉光華段二小 段15地號土地，被告雖漏未通知第二順位抵押權人臺中 銀租賃公司，惟臺中銀租賃公司為臺中商業銀行股份有 限公司（下稱臺中商銀）之全額持有之子公司，原處分 內已有因其他地號土地通知臺中商銀陳述意見，臺中商 銀作為臺中銀租賃公司之集團母公司及全資控股公司， 應可認為臺中商銀對原處分之回覆意見，已充分考量其 集團於光華園區內之利害關係，臺中銀租賃公司之陳述 意見利益已獲保障，未有被告漏未通知之情形。退步言 之，縱認臺中銀租賃公司未陳述意見，惟花蓮縣吉安鄉 光華段二小段15地號土地係屬生產事業用地，原告取得 該土地並未與被告間有任何開發計畫，故無特別約定開 發期程之問題，則該土地是否閒置之判斷，僅需單純就 該土地取得所有權後3年內，是否完成開發，及現況使
用情形是否已完成開發為準據；事實上依空拍圖所示， 現況確實為空地而未有開發行為，臺中銀租賃公司是否 獲通知陳述意見，對於原處分之影響甚微，本於訴訟經 濟之考量，原告主張此瑕疵應撤銷原處分實屬無理由。 ⒊查原告所有位於花蓮縣吉安鄉光華段二小段15及162地號之 2筆土地，因原告取得土地未如系爭土地其他部分即蓮縣 吉安鄉光華二小段4、5、19至29、33、34、52至59地號等 23筆土地有任何經被告同意之開發計畫，本案所涉各次租 售審查小組之決議亦未包含此2筆土地，故無產創條例第4 6條之1第1項「與主管機關另有契約約定或依相關規定處 理者外」之情形，亦即，無例外需考量之個別開發期程， 則只要原告於取得所有權之時起3年內未完成開發，被告 即應依法公告。故被告依強拍辦法第3條第1項第1款規定 依法公告為閒置土地，洵屬正當有據。
⒋系爭土地中，除花蓮縣吉安鄉光華段二小段15及162地號之 土地外之其他地號土地雖經被告召開之租售小組第4次會 議確認得分階段開發，惟依園區土地開發期程依據租售審 查小組第7次會議決議，原告應於108年8月前完成開發； 縱認分階段開發之決議為產創條例第46之1條第1項「除與 主管機關另有契約約定或依相關規定處理者外」情形，惟 原告迄今仍未完成開發，已顯逾被告所同意之期限： ⑴系爭土地自原告於98至99年間取得所有權起，迄被告以 原處分公告系爭相關產業用地為閒置土地時止，早已逾 強拍辦法所規定之3年，被告依法公告前開土地為閒置 土地確實依法有據。縱認被告歷次租售小組會議決議就 除花蓮縣吉安鄉光華段二小段15及162地號之土地外之 其他地號土地同意之開發計畫所列之開發期程，屬產創 條例第46之1條第1項「除與主管機關另有契約約定或依 相關規定處理者外」情形，原告亦應依被告103年5月13 日府觀商字第1030078246號函所同意之開發期程即108 年8月完成全案開發，惟原告迄至被告作成原處分時， 仍未完成開發，已逾原告與被告約定之開發期程，被告 因而公告系爭土地為閒置土地，並無違誤。
⑵至於原告稱被告租售小組第9次會議有同意其變更開發期 程云云，然觀諸卷附該次會議討論事項㈠決議第4點僅要 求原告修正計畫後再行提報，後依被告106年12月14日 函所載，僅有同意原告調整開發容積及相關行業類別， 並未有同意原告修正開發期程。另經審視原告提請被告 租售審查小組第9次會議審查之補充說明書件（略以） ：「肆、結論：㈡……本次就103.3.27修正後核准開發計
畫(8,786坪)之剩餘面積，配合興建增加星巴克餐飲空 間(約65~80坪)及中庭娛樂空間設施(約200坪)等二項目 ……懇請貴府同意辦理。㈢就第二階段開發計畫內容，僅 就調整計畫配置，仍符合原核准計畫內容，本次先行提 出第一期開發主體之住宿(旅館)(190~240間)及餐飲業 、含附屬空間等相關設施，容積樓地板面積約4,087坪… …懇請貴府同意辦理。」是以，原告當時請求被告同意 同意之項目並未提及有關其所規劃期程之部分，亦未有 變更計畫期程之結論，本件被告從未同意原告任何開發 期程之變更或展期，要無原告訴稱違反信賴保護原則與 誠實信用原則之瑕疵。
⒌有關原告所稱擬增加第二階段第一期之開發容積率案，被 告未有行政怠惰且早已審議完成並函覆原告，且「漸進式 行政管制原則」係於公告閒置土地後始有適用，尚非於閒 置土地公告前即有漸進式管制措施之適用：
⑴查被告接到原告107年增加容積申請之函文後，即積極審 議進行相關內部作業，並於審議完成後於108年7月11日 以府觀商字第1080135339號函（下稱108年7月11日函） 覆原告同意在案，並無行政怠惰未予回應之情形。此外 ，依原告於原證15第15頁所檢附之107年2月12日花建執 照字第107A0069號建造執照可知，原告在提出107年增 加容積申請前，建造執照之核准內容確實為地上4層樓 之旅館建物，但後依原證15第21頁所檢附之108年9月3 日花建執照字第107A0069-02號建造執照第2次變更之記 載，已將旅館由地上4層樓變更為地上10層樓，顯然係 原告於收到被告108年7月11日函後，依被告同意內容申 請建造執照變更，由此可知被告確實同意原告所請，原 告亦已執行被告同意之內容在案，被告並無任何妨礙原 告開發之情形，原告空言被告行政怠惰使其後續不知如 何開發云云，實屬狡辯之詞，欲掩蓋其閒置土地不思開 發之事實，但原告卻連自己實際開發內容為何都不自知 ，著實荒謬。
⑵產創條例針對閒置土地之處理，固採「漸進式之多元行 政管制措施」，惟該漸進式之多元行政管制措施並非指 主管機關必須於公告閒置土地前應輔導廠商進行建廠， 而係指以「拍賣」做為最終處理閒置土地之方法前，應 由主管機關踐行相關前置程序始得為之，是以該管制措 施所稱之「漸進式」，係以漸進之程序逐步到達「拍賣 」之最終手段，尚非指應以漸進之程序始得公告閒置土 地，此有106年11月22日產創條例第46條之1經濟部立法
說明可參。本件原告係因被告公告系爭土地為閒置土地 始提出本案訴訟，然目前僅止於公告為閒置土地之階段 ，主管機關應於公告閒置土地後，始依照強拍辦法第4 條第1項規定對原告進行輔導，而非於公告閒置土地前 即須對原告進行輔導，被告公告系爭土地為閒置土地後 ，將透過限期改善、罰鍰及協商程序來逐步促使原告完 成開發，是以，公告閒置土地僅為漸進式管制措施之開 端，尚非須以漸進式程序始得公告閒置土地，原告之主 張顯不可採。
⒍依產創條例閒置土地制度之立法目的，被告逐筆地號土地 檢視原告是否完成開發，尚符產創條例之規定。原告所有 系爭土地中第33、34地號土地，符合無正當理由設廠面積 之建蔽率低於百分之三十，構成閒置土要件而予以公告， 依法並無違誤：
⑴本件原告所有系爭土地中第33、34地號土地於105年3月2 日曾取得被告核發之臨時建築物使用許可證（執照號碼 ：花建臨證字第105LC001號），建築用途為「樣品屋」 ，依該許可證加註事項規定，樣品屋之使用總年限以5 年為限，即該樣品屋最長之使用年限僅至110年3月2日 止，於被告110年10月公告系爭土地中33、34地號土地 為閒置土地時，該樣品屋使用許可業已失效，故認為系 爭土地中第33、34地號土地上並未有合法開發行為，應 認為未完成開發，應公告為閒置土地，合先敘明。 ⑵次由原證15可知，原告於系爭土地中第33、34地號旁之 花蓮縣吉安鄉光華段二小段第34～41、42、44地號（按 ：此處應為35至42、44地號之誤植）等土地，確實已申 請興建旅館之建造執照；若系爭土地中之33、34地號土 地確時為該旅館之公共設施或綠地，即應納入旅館建造 執照之開發地號內，然該33、34地號土地並未納入興建 旅館之建造執照範圍內，自不受該建造執照所拘束，隨 時有轉售牟利、囤積土地待價而沽之可能，並不符合閒 置土地制度要求土地所有權人完成土地開發利用之立法 目的，自應公告為閒置土地。
⑶又被告於本案公告之閒置土地之範圍，並未包含系爭土 地中第33、34地號旁之花蓮縣吉安鄉光華段二小段第34 至41、42、44地號（按：此處應為35至42、44地號之誤 植）等土地，原因係因該等土地上已有尚屬有效之建造 執照，屬原告有開發意願且有確實之開發行為之情形， 故暫不予公告，倘若原告認為系爭土地中33、34地號土 地亦為旅館開發計畫中之一部分，自應納入建造執照之
範圍內，被告即會一體適用暫緩公告，然原告就之並未 納入建照執照範圍內，被告依法公告該33、34地號土地 為閒置土地，並無違誤。
⒎原告又稱：其所有之系爭土地中，除花蓮縣吉安鄉光華 段二小段15及162地號之土地外之其他地號土地尚未完 成開發，係因分階段開發之故云云。惟：
⑴經被告公告之閒置土地中，花蓮縣吉安鄉光華段二小段 第4、5地號土地，原告迄今未有任何開發行為，復依土 地登記謄本上所載，原告已於105年10月13日將前開地 號土地設定抵押權予訴外人三信商業銀行股份有限公司 ，並於同日設定存續期間「不定期」、設定目的為「建 築房屋」之地上權予同一間金融機構，原告已將土地之 交換價值及使用收益價值均設定物權予他人，形同已將 土地出售予第三人，其所有權已名存實亡，如何有日後 分階段開發之可能性，顯見原告取得系爭相關產業用地 ，僅係為囤積土地榨取土地炒作之利益，並非為興辦產 業而取得土地，實有害於公共利益。
⑵原告雖又以：花蓮縣吉安鄉光華段二小段第52至59地號土 地有做停車場及卡丁車賽道云云，然原告就此並未依停車 場法申請執照，卡丁車跑道也非強拍辦法所稱完成使用的 項目；另有關原告所稱部分區內土地作為綠美化或法定空 地部分，相關空地應在全部開發完成後才能主張部分空地 留白不予開發。
⒏綜上所述，原告就系爭土地中之15及162地號之土地與被告 並未另有約定開發期程之情形，原告於取得所有權之日起 3年內未完成開發，被告依法公告為閒置土地，洵無違誤 ；另原告所有之花蓮縣吉安鄉光華段二小段第4、5、19至 29、33、34地號土地，於原告取得所有權之日起3年內亦 未完成開發，被告依法公告為閒置土地，亦屬有據，縱認 原告與被告就此另有開發期程之約定，原告依約亦應於10 8年8月完成開發，然原告迄今仍未完成，被告作成原處分 ，公告系爭土地為閒置土地，洵屬有據。
㈡聲明
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本件爭點
㈠被告作成原處分前，給予原告為期「7日」之時間，就系爭土 地是否具有閒置之「正當理由」陳述意見，是否有違正當法 律程序原則？
㈡被告作成原處分前，是否有未通知花蓮縣吉安鄉光華段二小
段第4、5、15、33、34及第52至59地號共13筆土地之全部 利害關係人陳述意見之程序瑕疵？
㈢原處分認定系爭土地係閒置土地，是否合法有據？五、基礎事實及本件應適用之法規、法理
㈠如事實概要欄所載之事實，有被告110年5月13日函（丁證1卷 可閱覽卷第109、110頁）、被告110年7月27日函（丁證1卷 可閱覽卷第111、112頁）、原告110年8月6日函（丁證1卷可 閱覽卷第113至115頁）、閒置土地審查小組110年10月7日審 查會會議記錄（丁證1卷可閱覽卷第116至121頁）、原處分 （含110年10月22日公告，丁證1卷可閱覽卷第49至53頁及第 47、48頁）及訴願決定（本院卷一第19至28頁）等附卷可稽 ，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
㈡本件應適用法規及法理：
⒈產創條例第3條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為經 濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政 府。」第46條之1第1、2、3、8項規定：「（第1項）由中 央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關開發設置之產業 園區，土地所有權人無正當理由已持續閒置土地相當期間 ，除與主管機關另有契約約定或依相關規定處理者外，如 符合中央主管機關所定閒置土地認定基準，各該主管機關 得公告及通知土地所有權人及利害關係人，於二年期限內 依法完成建築使用；各該主管機關並得隨時輔導土地所有 權人及利害關係人於期限內依法完成建築使用。（第2項 ）各該主管機關依前項規定限期完成建築使用時，應囑託 土地登記機關辦理註記登記。二年期間不因土地所有權移 轉而中斷，效力仍及於繼受人。土地所有權人因有不可歸 責之事由致遲誤之期間，應予扣除，如有正當理由者，並 得請求延展之。（第3項）於前二項期限內依法完成建築 使用者，各該主管機關應囑託土地登記機關辦理塗銷註記 登記；屆期未完成建築使用者，各該主管機關得處以土地 所有權人該閒置土地當期公告現值總額百分之十以下之罰 鍰，並得通知土地所有權人於一個月內提出改善計畫。各 該主管機關於接獲改善計畫後得通知土地所有權人進行協 商，土地所有權人應於接獲進行協商之通知日起一個月內 完成協商。土地所有權人未遵期提出改善計畫或屆期未與 各該主管機關完成協商者，各該主管機關基於促進產業園 區用地合於立法目的使用及發展國家經濟防止土地囤積之 公共利益，得作成書面處分並載明該閒置土地依查估市價 審定之合理價格後，予以公開強制拍賣。……（第8項）前 七項閒置土地與完成建築使用認定基準、公告及通知事項
、不可歸責事由扣除期間與請求延展期間之事由、囑託登 記之事項、查估市價審定之方法、程序及應遵行事項、強 制拍賣應買人之資格及應遵守取得土地之使用條件等相關 事項之辦法，由中央主管機關定之。」依司法院釋字第51 5號解釋意旨，人民依法取得之土地所有權，固應受法律 之保障與限制，但國家對於私人財富及私營事業，認為有 妨害國計民生之平衡發展者，仍應以法律限制之，為憲法 第143條第1項及第145條第1項所明定。足見國家應保障私 有財產權，並不能解釋為人民之財產權享有絕對自由，憲 法仍許國家基於公共利益對私有財產權之行使課予社會義 務。所有權人使用、收益及處分其土地應受國家法令限制 ，不得恣意而為，國家為防止妨害國計民生之平衡發展或 增進公共利益所必要，非不得以法律加以限制。再者，參 照政府機關運用公共資源開發設置產業（農業、工業及服 務業等各行業）園區，其目的在增進國家經濟發展使用， 自應爭取時效予以活化，以達成園區創設之公益目的。故 開發設置產業園區深具增進公共利益之目的，廠商取得該 園區土地應履行之社會義務，明顯高於一般私有土地，倘 其利用國家開發之產業園區及給予優惠等獎勵措施，購入 土地囤積轉售圖利或閒置土地不使用，自與國家賦予其取 得園區土地之目的性相違背，難謂其無妨害國家經濟及國 計民生之平衡發展之情形。則主管機關就閒置之產業園區 土地依法為行政管制措施，促其於期限內設廠進駐經營， 俾貫徹設置產業園區之宗旨，其手段及目的自均具正當性 ，符合比例原則。又觀諸產創條例第46條之1規定意旨， 私人取得政府機關開發設置之產業園區土地，無正當理由 持續閒置土地相當期間，經主管機關認定公告為閒置土地 者，其管制措施係採取行政指導、限期改善、罰鍰及協商 等先行機制，促其儘速依法完成建築使用。如土地所有權 人無意願，亦無能力有效利用產業園區土地，若任其長年 任其閒置，即與產業園區設置之公益目的相悖離，最後始 藉由強制買回或公開強制拍賣使土地所有權人釋出該閒置 土地，顯見係以漸進方式之多元行政管制措施，為遂行公 益目的，衡其所採行之手段與所欲達成的行政目的並無不 符比例原則之情形。（最高行政法院109年度上字第641號 判決可資參照）
⒉經濟部依產創條例第46條之1第8項授權訂定之強拍辦法第2 條規定：「本辦法適用範圍，以中央主管機關或直轄市、 縣（市）主管機關（以下簡稱主管機關），依原獎勵投資 條例、原促進產業升級條例或本條例開發設置之工業用地
、工業區或產業園區為限。」第3條規定：「（第1項）本 條例所稱閒置土地，指產業用地自取得所有權之日起，逾 三年未完成建廠，包含下列各款未完成建築使用情形之一 者：一、設廠面積之建蔽率低於百分之三十。二、未具主 要機械設備或營業設備。三、未取得目的事業主管機關核 准登記或營運許可證明文件。四、已取得目的事業主管機 關核准登記或營運許可證明文件，經撤銷、廢止或喪失效 力。（第2項）前項規定，於本條例修正前取得之產業用 地亦適用之。」第5條第1項規定：「主管機關於公告閒置 土地前，應通知土地所有權人及利害關係人於所定期限內 陳述意見。」第6條第1項規定：「主管機關應將閒置土地 之公告揭示於土地所在園區管理機構或以其他適當方法公 告，並以書面通知土地所有權人及利害關係人應自公告之 日起二年內依法完成建築使用。」第30條第1項規定：「 閒置土地所有權人未遵期提出改善計畫或屆期未與主管機 關完成協商者，主管機關得為強制拍賣之書面處分。」是 依產創條例第46條之1及強拍辦法第3條第1項之規定，土 地所有權人無正當理由，自取得產業園區土地所有權之日 起，逾3年未完成建廠，應公告為閒置土地予以輔導，其 在產創條例第46條之1增訂之前取得之產業用地亦有適用 。而產創條例第46條之1所謂「正當理由」，乃指綜觀個 案具體情狀，可認土地所有權人在客觀上無可歸責事由， 致未能於期限內設廠使用而言。若土地所有權人純粹出於 主觀上設廠營業實益之考量，致延宕未完成建廠者，即具 可歸責性，難謂有正當理由。又土地所有權人於申購產業 園區土地之前，即應自行審慎評估土地當時所具備之各項 優劣條件是否適合自身產業設廠使用，始得買受，若不顧 一切利弊，貿然搶購，於取得後始發現其客觀條件不符合 需求，而閒置不設廠營運，期待將來利機出現，再予開發 使用，殊難謂其無可歸責性，自不具正當理由。（最高行 政法院109年度上字第641號判決可資參照）六、本院之判斷：
㈠關於爭點一：（被告是否有未給足原告陳述意見期間之瑕疵 ）
⒈查本件被告就系爭土地是否構成閒置土地等節，於作成原 處分前有如事實概要欄㈡所述之通知原告敘明是否有正當 理由等節，業如前述。
⒉原告雖稱：被告僅給予原告7日就廣達74,337.53平方公尺 面積之土地陳述意見，該7日顯然過短而不符正當法律程 序云云。惟觀諸被告雖以110年5月13日函請原告於文到7
日內陳述意見，該函文意旨並未限制原告於陳述意見期限 屆至後再行陳述意見，更未見有何失權效果之告知，有該 函在卷可佐；嗣原告在於110年7月30日收受被告通知陳述 意見函文後，係於110年8月6日向被告提出書面意見（被 告收受日期為110年8月11日）等節，亦有送達回證、原告 所提110年8月6日函文在卷可佐（送達回證參本院卷一第1 81頁，即乙證5；原告函文收文受日以被告收文戳章為準 ，參本院卷一第177頁，即乙證4），堪信為真。觀諸原告 收受被告函文後回復之日期，以及閒置土地審查小組開會 日期係110年10月7日、原處分之作成係在110年10月22日 等情，足徵原告從110年5月13日至110年8月6日期間有超 過2個月之時間陳述意見，且被告並未有原告所稱之未經 原告陳述意見即作成決議、原處分之情形，難認有原告所 指之程序瑕疵，要屬甚明，原告此處主張，殊無足採。 ㈡關於爭點二：（關於被告是否有未盡通知利害關係人之程序瑕 疵）
⒈按強拍辦法第5條第1項固規定，主管機關於公告閒置土地 前，應通知土地所有權人及利害關係人於所定期限內陳述 意見；惟「被告是否對利害關係人通知陳述意見，其程序 在於維護該利害關係人之利益，核與原告之利益無關，原
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