高雄高等行政法院判決
110年度訴字第466號
民國111年10月20日辯論終結
原 告 郭滋惠
被 告 高雄市政府工務局
代 表 人 楊欽富
訴訟代理人 余佩君
陳彥亨
上列當事人間有關核發證明事務事件，原告不服高雄市政府中華
民國110年12月2日高市府法訴字第11030914400號訴願決定，提
起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
一、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他 訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第 2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論 者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者， 訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變 更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第 2項及第3項第2款分別定有明文。
二、原告起訴時訴之聲明為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。 二、被告對於原告民國110年12月2日的申請，應作成准予的 行政處分。」（見本院卷1第11頁）嗣於111年10月20日言詞 辯論期日，經審判長闡明後，變更其第2項聲明為：「二、 被告應依原告110年3月23日之申請，就坐落高雄市○○區旗汕 段（下稱旗汕段）1056-9、1058、1059-19地號土地上門牌 號碼為高雄市○○區中洲二路151-14號附2房屋（下稱系爭房 屋）核發都市計畫公布前已建築完成合法房屋之證明文件。 」（見本院卷2第10頁）。核其訴訟標的之請求雖有變更， 然其請求之基礎不變，且被告對於原告所為上開變更並無異 議而為本案言詞辯論，依前揭規定，自應准許。貳、實體方面
一、爭訟概要︰
緣原告以110年3月23日申請書就其所有坐落於旗汕段1056、 1056-19、1058、1059地號等4筆土地之系爭房屋，向被告申
請核發都市計畫公布禁建前已建築完成之舊有合法房屋證明 。案經被告審認原告提出之證明文件與內政部89年4月24日 臺89內營字第8904763號函（下稱內政部89年4月24日函）規 定之8種證明文件不符，乃通知原告補正相關證明文件。惟 原告未補正，被告爰以110年4月1日高市工務建字第1103319 7400號函（下稱原處分）否准原告之申請。原告不服，提起 訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
㈠主張要旨：
⒈原告提出下列證據，以茲證明系爭房屋屬都市計畫公布禁 建前已建築完成之舊有合法房屋：
⑴旗汕段1056地號未分割前之原始地籍圖（本院卷1第127 、129頁），及分割後旗汕段1056、1056-8、1056-9、1 058、1059-19地號共5筆土地之地籍圖（本院卷1第135 、185、191頁）、行政院農業委員會林務局農林航空測 量所（下稱航測所）之航空照片（底片號碼：000000-0 00、攝影日期：66年8月4日）之原始地籍圖共4張。 ⑵系爭房屋之房屋稅籍證明書（本院卷1第141頁）、核定 契價證明書（本院卷1第141頁）、99年房屋稅課稅明細 表（本院卷1第125、132頁），正確房屋稅籍編號應是0 000000000，未有違章欠稅情形且系爭房屋未蓋2樓，有 納稅義務人違章欠稅查復表、高雄市稅捐稽徵處鹽埕分 處109年8月7日高市稽鹽房字第1097913015號函（本院 卷1第201-203頁）可稽。
⑶給周興明（原告外公）之門牌證明書表明151-14號門牌 於63年4月11日初編（本院卷1第123頁）、給周李秀金 （原告外婆）之門牌證明書表明151-14號於63年4月11 日初編（本院卷1第133頁），並附上全戶戶籍謄本（本 院卷1第193-195頁）以茲證明原告與渠等間親屬關係。 ⑷外公周興明與改制前財政部國有財產局臺灣南區辦事處 （現為財政部國有財產署南區分署，下稱南區分署）間 92年之國有基地租賃契約書（本院卷1第197-198頁）， 租賃基地坐落於旗汕段1056、1058地號、外婆周李秀金 與南區分署間92年之國有基地租賃契約書（本院卷1第1 99-200頁），租賃基地坐落於旗汕段1056、1058及1059 地號。原先之舊房為63年興建，附上舊房未整修前及19 74年（民國63年）4月11日照片2幀（本院卷1第223頁） ，因歷經風災達30幾年之久已殘破不堪且生白蟻，故重 建現在之系爭房屋，附上現址翻修後照片（本院卷1第1 89、223頁）。重建後之系爭房屋只有1層樓無蓋2樓更
非有3層樓，照片中的樓梯是上去清樹葉之用的。且系 爭房屋只有1個電錶、1個水錶，包括系爭房屋在內的3 間房屋，各有各的電錶，附上訴外人張毓智之臺灣電力 公司（下稱臺電）繳費憑證1張及3間房屋之電錶繳費憑 證（本院卷1第205頁、卷2第23-29頁、第39頁、第53-5 5頁、第63-65頁、第73頁、第75頁）。重建系爭房屋後 有向南區分署確認，並以系爭房屋坐落基地旗汕段1056 -9、1058、1059地號土地向南區分署申請承租，此有南 區分署99年3月24日台財產南管字第0990004249號函（ 本院卷1第139頁）通知於99年4月12日上午10時30分將 派員至系爭房屋坐落基地實施會勘等語；99年11月30日 過戶申請書、分割後之母女地號權狀2張；103年由代書 （項文雄）承辦承租國有地，有結案收據、南區分署新 申租繳費通知函壹張及項文雄名片資料影本壹張（本院 卷1第131、137頁）等可稽。
⒉系爭房屋未有地下錢莊貸款，卻有人代替原告母親身分去 貸款，核與原告母親無關，附上臺灣高雄地方法院（下稱 高雄地院）高雄簡易庭函（本院卷1第205頁）以茲證明。 ⒊系爭房屋曾由訴外人黃錫熊承租（本院卷第189、191頁文 件可證），於103年請其幫忙至南區分署辦理承租，財交 部分卻不清楚。又系爭房屋當初占用補償金為新臺幣（下 同）30萬元為何只賠8萬多元，有道路拆除之弊案。而現 蓋之系爭房屋有留防火巷、走道（本院卷1第225-227頁） ，為何說未留。且系爭房屋蓋好時就馬上補全瓦片（本院 卷1第229頁），為何說未修補。諸上疑點請鈞院調查。 ㈡聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應依原告110年3月23日之申請，就坐落旗汕段1056-9 、1058、1059-19地號土地上系爭房屋核發都市計畫公布 前已建築完成合法房屋之證明文件。
三、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈系爭房屋所坐落之旗汕段1056-9地號土地，係屬於63年11 月25日第1次都市計畫發布之計畫內土地。然經逐一檢視 原告於110年3月23日申請書及訴願書所檢附之各種資料： 航照圖未有拍攝日期，但由檢附之航測所臺灣航攝影像繳 費單備註欄所載為：「66年8月4日」；門牌初編證明書謂 系爭房屋之門牌係於81年2月22日初編；系爭房屋稅籍證 明書所載起課年月為「81年3月」；系爭房屋戶籍謄本所 載創立新戶日期為「84年5月24日」；臺電繳費憑證所載
地址與系爭房屋不同，且其繳費日期均係於110年5月17日 以後。是由原告上開檢附文件，被告無法判定系爭房屋是 否屬63年11月25日都市計畫發布實施前已建築完成之原舊 有合法房屋。
⒉原告另檢附財政部國有財產局101年5月30日台財產南管字 第10160010361號函、高雄市○○區調解委員會103年民調字 第13號調解書、高雄市稅捐稽徵處105年5月23日核定契價 證明書（立契日期：99年3月16日）、高雄地院簡易庭103 年4月16日雄院隆民弘103雄核1106字第006654號函、勞動 部勞工保險局110年9月11日保職命字第11060250580號函 、系爭房屋重建前照片及收信人為周李秀金（誤繕為周李 員）之郵件信封影本等資料文件，均非財政部89年4月24 日函釋所規定之8種證明文件之一，亦不能證明系爭房屋 係在63年11月25日都市計畫公布前已有之原有房屋。 ⒊原告又曾於電話中陳述，因為風災造成系爭房屋損壞而重 建，顯見系爭房屋已非當時之建築物。
⒋準此，原告所提出上開資料文件均不能證明系爭房屋係在6 3年11月25日都市計畫公布前已有之原有合法房屋，被告 否准原告之申請，並無不合。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點：
㈠原告檢附之文件是否可茲證明系爭房屋於63年11月25日都市 計畫案第1次發布前已合法存在？
㈡原告請求被告依其110年3月23日申請書就系爭房屋作成准予 核發合法房屋證明之行政處分，有無理由？
五、本院之判斷：
㈠系爭建物申請於63年11月25日都市計畫案第1次發布前已合法 存在證明之要件：
⒈按「（第1項）本法適用地區如左：一、實施都市計畫地區 。二、實施區域計畫地區。三、經內政部指定地區。」「 本法所稱建造，係指左列行為：一、新建：為新建造之建 築物或將原建築物全部拆除而重行建築者。二、增建：於 原建築物增加其面積或高度者。但以過廊與原建築物連接 者，應視為新建。三、改建：將建築物之一部分拆除，於 原建築基地範圍內改造，而不增高或擴大面積者。四、修 建：建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架及屋 頂，其中任何一種有過半之修理或變更者。」「建築物非 經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可 並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。但合於第78條 及第98條規定者，不在此限。」建築法第3條第1項、第9
條及第25條第1項分別定有明文。足見在實施都市計畫地 區，於實施建築管理後，建築物必須依建築法令取得建造 執照及使用執照始屬合法建築物。至於實施建築管理前已 建造完成之建築物，基於法治國家之法安定性與人民信賴 保護之要求，行政法規原則上不具有溯及既往之效力，以 尊重人民之既得權利與既成之法律關係，依法律不溯及既 往原則，當可認屬合法。參照內政部91年3月19日內授營 建管字第0900018726號函釋：「……『實施建築管理前』基準 日期，應依下列規定認定：（一）在實施都市計畫地區係 指當地都市計畫公布實施之日期。（二）在實施區域計畫 地區係指當地區域計畫法第15條第1項劃定使用分區並編 定各種使用公布之日期。（三）前2項以外地區，本部訂 頒『都市計畫以外地區建築管理辦法』，依該辦法指定實施 地區之日期亦適用之。（四）供公眾使用及公有建築物均 應實施建築管理，尚無需認定實施建築管理之基準日期。 」足見在實施都市計畫地區認定「實施建築管理前」之基 準日期係指當地都市計畫公布實施之日期。
⒉再者，內政部就實施建築管理前已建造完成之合法建築物 認定，曾以63年3月8日台內營字第575150號函釋表示：「 建築法修正公布前之合法房屋在省（市）建築管理規則未 訂定前，如能提出下列證明文件之一者，准予接水、接電 ：1.房屋謄本建築執照或建物登記證明。2.戶口遷入證明 。3.完納稅捐證明。4.繳納自來水費或電費收據。」復以 89年4月24日函釋表示：「按實施建築管理前己建造完成 之合法建築物，前經本部63年3月8日台內營字第575150號 函規定，可檢附4種證明文件之一，據以認定之。又本部8 9年3月29日台89內營字第892889號函頒『九二一震災重建 暫行條例第13條第2項第3款規定合法建築物重建時原建築 面積及樓地板面積認定要點』第2點規定，實施建築管理前 已建造完成之合法建築物依本條例重建時，起造人應檢附 8種證明文件之一，據以認定之。準此，實施建築管理前 已建造完成之合法建築物，可檢附下列證明文件之一：（ 1）建築執照、(2)建物登記證明、（3）未實施建築管理 地區建築物完工證明書、（4）載有該建築物資料之土地 使用現況調查清冊或卡片之謄本、（5）完納稅捐證明、 （6）繳納自來水費或電費證明、（7）戶口遷入證明、（ 8）地形圖、都市計畫圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政 府機關測繪圖，據以認之。」此乃內政部就實施建築管理 前已建造完成之合法建築物認定方式以前揭函文協助下級 行政機關統一作業流程，性質上兼屬行政程序法第159條
第2項第1款所定關於機關內部業務處理方式及同條項第2 款所定協助下級行政機關認定事實之行政規則。從而，在 不違反上位階法令之範圍內，被告自應於行使所執掌相關 認定職權時依前揭內政部函釋所定之作業方式辦理。 ⒊查合併改制前高雄市政府於63年11月25日以高市府工都字 第107211號公告「高雄市○○區中洲一帶都市計畫案」，系 爭建物所坐落土地位於該都市計畫區範圍內，自63年11月 25日起即屬實施都市計畫地區，應依建築法規定實施建築 管理，有高雄市都市計畫地理資訊在卷可參(見訴願卷第9 7-100頁)。是原告欲取得系爭房屋係在63年11月25日都市 計畫公布前存在之合法建物，自應檢具前開內政部89年4 月24日函釋所規定之8種證明文件之一，供主管機關調查 、審酌，以為辦理。
㈡原告所提證據未能證明系爭房屋係在63年11月25日都市計畫 公布前存在之合法建物：
⒈系爭房屋門牌初編部分：
⑴查原告外祖父周興明於60年12月20日遷入高雄市○○區中 洲二路175號，後中洲二路175號於63年4月15日住址變 更為中洲二路151-14號，斯時戶內有周興明及其配偶周 李秀金、子女周玉萍、周玉藍、周啟文、周玉香、周玉 蕾等人，有周興明戶口名簿在卷可參(見訴願卷第62頁) 。
⑵再者，系爭房屋門牌證明書所載初編日期為：「81年2月 22日」，有門牌證明書在卷可參(見訴願卷第40頁)。又 原告阿姨吳周玉藍及其配偶吳文輝於84年5月24日於系 爭房屋創立新戶，亦有戶籍謄本在卷可參(見訴願卷第1 08頁)。依此觀之，堪認系爭房屋係81年完成初編前始 建造完成，後並由周玉藍、吳文輝創立新戶遷入使用。 ⑶此外，依行為時（現已廢止）高雄市道路名牌暨門牌編 訂辦法第6點第9款規定：「門牌之編釘，依左列規定： …… 九、違章建築房屋以確有人居住為要件，其門牌編 釘為鄰近合法房屋門牌之附號，一戶不得申請兩個以上 門牌。……。」意旨可知，門牌編為鄰近房屋門牌之「附 號」者，為鄰近合法房屋之違章建築房屋。是從系爭房 屋門牌號碼編為「中洲二路151-14號附2」之型態可知 ，系爭房屋為「中洲二路151-14號」合法建物旁所增建 ，又對照上開原告阿姨吳周玉藍及其配偶吳文輝之創立 新戶之戶籍紀錄更可知，系爭房屋於81年間完成門牌初 編前所增建，而與63年已存在之「中洲二路151-14號」 合法建物無關。
⒉稅籍證明部分：
⑴按現行房屋稅條例第7條規定：「納稅義務人應於房屋建 造完成之日起30日內檢附有關文件，向當地主管稽徵機 關申報房屋稅籍有關事項及使用情形；其有增建、改建 、變更使用或移轉、承典時，亦同。」行為時（56年4 月11日公布）第7條亦規定：「納稅義務人應於房屋建 造完成之日起30日內，向當地主管稽徵機關申報房屋現 值及使用情形；其有增建、改建、變更使用或移轉承典 時亦同。」則系爭房屋稅籍證明書所載起課年月為：「 81年3月、面積39平方公尺，納稅義務人周李秀金」， 有列表日期99年3月11日高雄市稅捐稽徵處房屋稅籍證 明書在卷可參(見訴願卷第73頁)，與前述系爭房屋門牌 初編日期吻合，更足認系爭房屋係於81年間所增建。 ⑵至高雄市稅捐稽徵處鹽埕分處111年4月29日高市稽鹽房 字第1117954841號函（本院卷1第145頁）以系爭房屋原 納稅義務人於98年5月8日向該分處申報設籍稅籍，及原 告提出系爭房屋因年久失修、受風災影響損毀嚴重重新 整修完畢，後為辦理建物事實上處分權讓與及確認建物 坐落土地範圍並辦理承租，申請南區分署會勘之99年3 月24日台財產南管字第0990004249號函、高雄市稅捐稽 徵處核定契價證明書(見本院卷1第139-141頁)等證據， 均僅足證明系爭房屋81年3月設籍申報後曾有改建及曾 向主管稽徵機關申報，暨系爭房屋事實上處分權已讓與 原告取得，卻無從證明系爭房屋於63年11月25日前即已 存在。
⒊航測所航照圖部分：
再依航測所提供拍攝日期分別為1974年2月12日、1975年1 2月4日、1976年2月14日針對旗汕段1056-9、1056、1058 地號及其鄰近土地之航照圖(圖示說明見本院卷1第93-95 頁，個別年度大張空拍圖外放)與地籍圖謄本(見本院卷1 第135頁)對照可知，系爭建物可能所在之中洲二路西邊空 地有長方形建物數間，均未見原告所述中洲二路151-14號 及其鄰近之附1、附2而呈多邊形之建物(見本院卷1第191 頁、訴願卷第43頁)影像，是無從證明系爭房屋為63年11 月25日都市計畫公布前已有之合法房屋。
⒋其他文件部分：
另原告於訴願及本院審理時提出之高雄地院簡易庭103年4 月16日雄院隆民弘103雄核1106字第006654號函、勞動部 勞工保險局110年9月11日保職命字第11060250580號函、 系爭房屋重建前照片及收信人為周李秀金之郵件信封影本
等資料文件，均非前開內政部函釋所規定之8種證明文件 之一，且亦不能證明系爭房屋係在63年11月25日都市計畫 公布前已有之合法房屋。
㈢原告請求被告依其110年3月23日申請書就系爭房屋全部範圍 作成准予核發合法房屋證明之行政處分，為無理由： ⒈按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回 ，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序 後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特 定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5條第2項定有明 文。次按「行政法院對於人民依第5條規定請求應為行政 處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為下列方式之 裁判：……二、原告之訴無理由者，應以判決駁回之。……」 此觀行政訴訟法第200條第2款規定甚明。準此，提起課予 義務訴訟之要件，須以有依法申請之案件存在為前提，而 所謂「依法申請」係指人民依個別法令規定，有向該管行 政機關請求就某一特定具體之事件，作成行政處分或應為 特定內容行政處分之權利者而言。如人民並無公法上請求 權，或其不符合該公法上請求權之法定要件，其雖循序提 起課予義務訴訟，仍為無理由，而應予判決駁回。 ⒉查，被告依其調查證據結果，並審酌內政部89年4月24日函 釋意旨，就系爭房屋無法認定為實施建築管理以前已建造 完成之建築物，而以原處分駁回原告之申請，依前揭規定 及說明，核無違誤。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並 請求被告應依其110年3月23日申請書就系爭房屋作成准予 核發合法房屋證明之行政處分，均無理由，應以判決駁回 。
六、綜上所述，原告主張，並不可採。被告作成原處分未予核發 系爭房屋之合法房屋證明，尚無違誤；訴願決定予以維持， 亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應 依其110年3月23日申請書就系爭房屋全部範圍作成准予核發 合法房屋證明之行政處分，均應以判決駁回。至於原告請求 本院調查系爭房屋之補償金、防火巷、通道及屋瓦爭議，均 與本件爭點無涉，核無必要，應併予駁回。又本件為判決基 礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料 ，核於本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。七、結論︰原告之訴為無理由。
中 華 民 國 111 年 11 月 3 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 林 彥 君
法官 廖 建 彥
法官 黃 堯 讚
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 111 年 11 月 3 日 書記官 江 如 青