臺北高等行政法院判決
111年度簡上字第9號
上 訴 人 陳旻傑
被 上訴 人 國立東華大學
代 表 人 趙涵㨗（校長）
訴訟代理人 李韋辰 律師
上列當事人間停車費事件，上訴人對於中華民國110年11月24日
臺灣花蓮地方法院110年度簡字第35號行政訴訟判決，提起上訴
，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、爭訟概要：
上訴人係被上訴人在學學生，為辦理車牌號碼000-0000汽車 （下稱系爭汽車）之車輛識別證，進入被上訴人校園停放， 上訴人於民國109學年及110學年依「國立東華大學車輛出入 校園管理及清潔維護費收費辦法」（下稱系爭收費辦法）第 4條規定，分別繳納新臺幣（下同）400元，共計800元(下稱 系爭清潔維護費)予被上訴人。嗣上訴人主張系爭收費辦法 應為無效，被上訴人依該辦法第4條規定向其收取系爭清潔 維護費無法律上原因，請求被上訴人返還公法上不當得利80 0元，被上訴人拒絕返還，上訴人遂提起本件行政訴訟，經 原審以110年度簡字第35號判決駁回上訴人之訴(下稱原判決 )，上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明 ，原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。三、原判決駁回上訴人在原審之訴，其主要論據如下： ㈠系爭收費辦法第2條規定：「國立東華大學壽豐校區為有效管 理出入本校汽車、機車及維護校園環境清潔，並對進入校園 車輛酌收清潔維護費，特訂定本辦法。」第3條規定：「本 辦法所稱之電子識別證分別為長期性之【年度識別證】及短 期性之【臨時識別證】，相關收費標準如附表。未申請前述 兩項電子識別證之汽車類別者，則須依本辦法之規定繳費。 」第4條規定：「【年度識別證A】：本校教職員工生之汽車 、機車，申請本校車輛年度電子識別證，應於每年6月至9月 於本校車輛管理系統提出申請，以一年一換為原則，汽車應 繳完費用方完成申請，若於期限內未完成申請者，則於10月
起至行政大樓107室總務處事務組臨櫃辦理。」另依系爭收 費辦法附表所示【年度識別證A】、人員類別為專兼任教師 、職員、技術人員、工友、學生、社團指導老師等，車種為 汽車、收費標準為400/年/臺。又被上訴人校務基金自籌收 入收支管理規定（下稱收支管理規定）第1條規定：「國立 東華大學為有效管理各項校務基金自籌收入之收支、保管及 運用，依國立大學校院校務基金設置條例(下稱校務基金設 置條例)第13條第2項、國立大學校院校務基金管理及監督辦 法(下稱校務基金監督辦法)第16條規定訂定本規定」，第2 條規定：「本規定所指之自籌收入包括：……場地設備管理 收入：學校提供場所及設施等，所收取之收入。……」此規定 業經教育部以107年6月11日臺教高㈢字第1070086457號函核 定備查。
㈡系爭收費辦法係依據被上訴人車輛管理辦理(下稱車輛管理辦 法)、收支管理規定及被上訴人場地設備收支管理準則(下稱 收支管理準則)辦理。又系爭收支管理規定係依據校務基金 設置條例第13條規定訂立，且業經主管機關教育部核備在案 ，據此，系爭收費辦法之制定具有法源依據。依系爭收費辦 法第4、2條規定，被上訴人學生要駕駛汽車進入校園時，得 以1年繳納1次清潔維護費用之方式取得駕車入校之權益，學 生於申請核准並繳費後，被上訴人會核發識別證予學生，學 生即可憑該識別證駕駛汽車進入被上訴人校園。大學學生進 入大學校園、駕駛汽車是否需收費等事項，經核與學生學習 自由相關，為大學自治之範圍，並已制定校務基金設置條例 第3條第1項第2款第5目、第9條、第13條等規定，納入大學 之「自籌收入」項目予以規範，考量大學校園之清潔確實需 要經費維護，被上訴人於審酌各類車輛進入校園對校園環境 所生之影響，制定系爭收費辦法第4條，向有駕駛汽車進入 大學校園需求之學生收取費用，納入校務基金自籌收入，經 核並無違法或不當之處。至於上訴人另主張被上訴人未將法 規刊登政府公報或新聞紙、且未取得停車場登記證開始營業 ，已違反規費法、停車場法、行政程序法等條文規定，然校 務基金設置條例、大學法係屬特別法，依特別法優先適用普 通法之原則，本件自無該等普通法法律之適用。 ㈢系爭收費辦法第4條合法有效，被上訴人依該規定向上訴人收 取800元系爭清潔維護費有法律上原因，不構成公法上不當 得利，上訴人之請求，為無理由，應予駁回。
四、上訴意旨略以：
依大學法、校務基金設置條例之規定，被上訴人於法律規定 範圍內是否有訂定系爭收費辦法之自治權，並可將自籌收入
作為校務基金，而毋庸依預算法、會計法編制、執行、決算 ，並無特別法優於普通法之適用問題。被上訴人壽豐校區所 在地係屬「東華大學城特定區都市計劃」範圍，依都市計畫 法第42條第1項第2款規定，為都市計畫地區範圍內之公共設 施用地，其辦理停車場規劃、設置、經營、管理有停車場法 之適用，被上訴人訂定系爭收費辦法，未得主管機關核備並 領得停車場登記證，違反停車場法第24、25條規定，系爭收 費辦法應屬無效。又系爭收費辦法應屬法規命令，大學法、 校務基金設置條例、校務基金監督辦法均未明文指出，系爭 收費辦法不須踐行行政程序法第157條第3項所定發布程序， 系爭收費辦法僅刊登於被上訴人網站，未曾刊登於政府公報 或新聞紙，有違國家法律秩序及行政法一般原理原則，應為 無效。系爭收費辦法既屬無效，被上訴人向上訴人收取系爭 清潔維護費即無法律上原因，自應返還予上訴人。縱認被上 訴人向上訴人收取系爭清潔維護費係屬私法契約關係，被上 訴人未將系爭收費辦法送達立法院，亦未依法取得停車場登 記證即開始對外收費營業，被上訴人欠缺合法授權，且該契 約內容違反強制或禁止規定，亦違反公序良俗、誠實信用原 則及行政法基本原則，應屬無效，上訴人訴請被上訴人返還 系爭停車費，洵屬有據。
五、經核原判決駁回上訴人在原審之訴，其結論依其他理由仍屬 正當，本件上訴應予駁回，茲論述其理由如下： ㈠經查，上訴人係被上訴人在學學生，為辦理系爭汽車之車輛 識別證，以進入被上訴人校園，依系爭收費辦法第4條規定 ，向被上訴人申請辦理109及110學年度之年度識別證A，並 各繳納400元，共計800元之系爭清潔維護費予被上訴人，為 原審認定之事實，並有被上訴人車輛識別證管理系統資訊截 圖可參（原審卷第167頁至170頁），自得為本案判決之基礎 。上訴人於原審訴請被上訴人給付800元及法定遲延利息， 並以公法上不當得利為其請求權基礎。按公法上不當得利之 法律關係，乃受損害者對無法律上原因受利益者，請求返還 所受利益，以調整兩者間不當之損益變動，參諸民法第179 條規定，公法上不當得利返還請求權需具備：⒈須為公法關 係爭議。⒉須有一方受利益，他方受損害。⒊受利益與受損害 間須有直接因果關係。⒋受利益係無法律上原因等要件。上 訴人主張訴請返還系爭清潔維護費，係被上訴人依據系爭收 費辦法向其收取，因系爭收費辦法應屬無效，故被上訴人受 利益無法律上之原因，是本件需審酌者，即在於被上訴人依 據系爭收費辦法第4條規定，向上訴人收取系爭清潔維護費 ，是否因系爭收費辦法第4條為無效，而無法律上原因，被
上訴人並因此負有返還之義務？
㈡按「為維護本校壽豐校區安寧、交通安全及秩序，特訂定本 辦法」、「本辦法適用對象包括本校教職員工、學生、來賓 、訪客及入校工作人員等」、「本辦法分章規定車輛通行、 停放、違規處理等管理規則」、「入校車輛除依本校『車輛 出入校園管理及清潔維護費收費辦法』(即系爭收費辦法)規 定之按次計費訪客汽車及開放自由出入期間外，都須持有本 校發行或認可之車輛識別證，由指定校門口進出」、「車輛 識別證之核發、計費與管理，應依本校『校務基金自籌收入 收支管理規定』(即收支管理規定)及『場地設備收支管理準則 』(即收支管理準則)規定之授權意旨，秉持有效納管並落實 使用者付費之原則，由本校車輛管理委員會(以下簡稱車管 會)訂定相關規定提請行政會議審議通過後實施，並由總務 處事務組綜理相關事宜。」被上訴人訂定之車輛管理辦法第 1條、第3條、第4條、第5條、第7條分別定有明文。又依據 車輛管理辦法，被上訴人另訂定系爭收費辦法，其中第2條 規定：「本校壽豐校區為有效管理出入本校汽車、機車及維 護校園環境清潔，並對進入校園車輛酌收清潔維護，特訂定 本辦法。」第12條規定：「進入校區之車輛，應遵守校內交 通標誌、標線之指示與規定行駛、停放，並遵守駐衛警察及 停車管理人員之指揮。」復依照第3條及其附表之規定，被 上訴人校園車輛識別證分為年度識別證A、年度識別證B及未 辦理年度停車識別證(即辦理臨時識別證)進入校園者3種， 校內學生如欲辦理按年計費制，即屬於年度識別證A，則汽 車收費標準為400元，其所需支付之清潔維護費享有較其他 校外人員類別優惠之待遇。可知被上訴人基於校區安寧、交 通安全及秩序之目的，依常態(年度制)或臨時(小時制)、人 員類別(與學校之關係)、車種(汽車或機車)等標準，發給不 同之識別證，管制車輛進入被上訴人校園之權限，並依識別 證種類定有不同之清潔維護費收費標準。本件上訴人所繳納 之系爭清潔維護費，即為其依系爭收費辦法第4條規定，向 被上訴人申辦2年之年度識別證A所繳納之車輛清潔維護費， 則被上訴人向上訴人收取系爭清潔維護費，並非無據。另系 爭收費辦法給予被上訴人有關特定人士包括教師及學生之車 輛，較優先進入校園之權利，另清潔維護費亦給予優惠，以 1年400元收取(該辦法第4條)，符合管理成本之考量，亦具 有納管進出車輛之合理性，更有利於被上訴人學生及教師在 校園內進行學術及教育活動，不會妨害教師及學生學術研究 及學習活動之參與，自不會侵害其等之基本權利，應屬合法 。
㈢次按公營造物係指行政主體（國家或自治團體）為持續達成 特定之公共目的，由人與物組成之存在體，其通常會依其特 定之使用目的，於法規許可範圍內，制定抽象之營造物利用 規則，以規範與利用人間之權利義務關係，該利用規則之內 容，營造物享有一定之自主權限，即所謂營造物權。又公立 學校係行政主體為持續達成教育目的，集合人及物組織體之 文教性公營造物，學校對於利用營造物之人，包括學生，自 具有上述營造物權限，得以制定發布利用規則，該利用關係 應屬公法關係；又國家為保障大學之學術自由，憲法乃以大 學自治作為其制度性保障，其內涵包括管理自治事項，亦即 大學具有維護其內部之安全與秩序之管理自主權，享有自治 權限，得以制定發布大學之管理規則，此一管理自治權限及 管理規則之內容，不得有害大學成員包括教師及學生，有關 學術研究及學習活動之參與，且必須以具有合法性為前提。 本件被上訴人所制定發布之車輛管理辦法及系爭收費辦法， 均係其作為公立大學，為維護校區安寧、交通安全及秩序所 進行之校園車輛管控；車輛經許可進入校園後，收取系爭清 潔維護費，係基於有效納管進出車輛、落實使用者付費，並 作為被上訴人校園清潔維護之對價，均核屬被上訴人基於其 管理自主權所制定之管理規則，被上訴人依其所屬車管會制 定，送行政會議審議通過，並於被上訴人網站上公告，使利 用關係得以預見及依憑，應認適法。又其既係被上訴人自主 權內之管理規則，即非法規命令，則上訴人主張應踐行行政 程序法第157條第3項所定發布程序，否則無效，係有誤會， 不足採信。
㈣上訴人又主張，被上訴人壽豐校區所在地係屬「東華大學城 特定區都市計劃」範圍，依都市計畫法第42條第1項第2款規 定，為都市計畫地區範圍內之公共設施用地，其辦理停車場 規劃、設置、經營、管理有停車場法之適用，被上訴人訂定 系爭收費辦法，未得主管機關核備並領得停車場登記證，違 反停車場法第24、25條規定，系爭收費辦法應屬無效云云。 惟按停車場法第1條規定：「為加強停車場之規劃、設置、 經營、管理及獎助，以增進交通流暢，改善交通秩序，特制 定本法。……」第2條第1款及第6款規定：「本法所用名詞定 義如左：停車場：指依法令設置供車輛停放之場所。……停 車場經營業：指經主管機關發給停車場登記證，經營路外公 共停車場之事業。」第24條規定：「依第16條及第16條之1 規定投資興建之都市計畫停車場，或公共設施用地依規定得 以多目標使用方式附建之停車場，或投資興建可供50輛以上 小型汽車停放之路外公共停車場者，應備具有關文件，並敘
明停車場出入口、車輛動線及安全設施之規劃等，向地方主 管機關申請核准後，再向主管建築機關申請建築執照；其申 請書件由地方主管機關定之。」第25條規定：「(第1項)前 條都市計畫停車場或路外公共停車場應於開放使用前，由負 責人訂定管理規範，向地方主管機關報請核備，領得停車場 登記證後，始得依法營業。(第2項)前項管理規範，其有關 營業時間及收費標準事項，並應公告之。如有變更，亦應報 請地方主管機關核備。」可知停車場法之立法目的是為加強 停車場之規劃、設置、經營、管理及獎助，以增進交通流暢 ，改善交通秩序而設；依同法第24條設立停車場應經主管機 關之核准者，是指依同法第16條及第16條之1規定投資興建 之都市計畫停車場，或公共設施用地依規定得以多目標使用 方式附建之停車場，或投資興建可供50輛以上小型汽車停放 之路外公共停車場；依同法第25條經營停車場業，應經核備 且領有停車場登記，始能營業者，是指開放使用之都市計畫 停車場或路外公共停車場。然而，被上訴人校園顯然非供車 輛停放之場所，被上訴人亦非經營停車場之事業，本件所涉 大學校園內車輛進出之管理行為，自不適用係規範停車場管 制事項之停車場法，因此，被上訴人訂定之車輛管理辦法， 既在規範被上訴人是否容許車輛進入校區及其進入時間、停 放地點及行駛路線等管制事項，系爭收費辦法又係被上訴人 基於前述有效管理出入該校之汽車、機車的目的，並為維護 校園環境清潔，對進入校園車輛收取清潔維護之對價，應屬 利用校園設施之使用規費（規費法第8條、第10條參照）， 與經營停車場業收取停車費以營利之情形不同，此外，被上 訴人校園在其管理自主權範疇，並非都市計畫停車場或公共 停車場，亦無停車場法第24條及第25條之適用。從而，上訴 人以被上訴人訂定車輛管理辦法及系爭收費辦法，未得主管 機關核備並領得停車場登記證，違反停車場法第24、25條規 定、違反強制禁止規定，違反公序良俗、誠實信用原則等為 由，主張系爭收費辦法應屬無效，不足採信。
㈤原判決以系爭收費辦法係依據校務基金設置條例納入大學之 自籌收入，並依收支管理規定、收支管理準則等特別法規範 ，依特別法優先普通法原則，不再適用規費法、停車場法、 行政程序法等條文規定，進而推認系爭收費辦法第4條合法 有效，所持理由，難認妥適。然依前述，被上訴人向上訴人 所收取系爭清潔維護費800元，係依據合法有效之系爭收費 辦法第4條規定，具有公法上之原因，與公法上不當得利之 要件不相符合，上訴人據以請求被上訴人返還系爭清潔維護 費800元及法定遲延利息，難認有據，仍應予駁回。
六、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，雖部分理由未盡 妥洽，惟駁回結果並無二致，仍應予維持。上訴論旨，仍執 前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁 回。
七、結論：本件上訴為無理由，依行政訴訟法第236條之2第3項 、第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 9 月 30 日 臺北高等行政法院第六庭 審判長法 官 許麗華
法 官 林學晴
法 官 郭淑珍
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 111 年 9 月 30 日 書記官 蕭純純