高雄高等行政法院判決
110年度都訴字第2號
民國111年4月6日辯論終結
原 告 陳胡雅香
陳瓊讚
共 同
訴訟代理人 陳達德 律師
被 告 臺南市政府
代 表 人 黃偉哲
訴訟代理人 黃雅萍 律師
參 加 人 陳慶飛
邱金發
黃玉金
邱振盛
上四人共同
訴訟代理人 蔡弘琳 律師
蔡進欽 律師
鍾旺良 律師
參 加 人 蔣岳宗
訴訟代理人 蔡宜均 律師
參 加 人 蔣丞哲
蔣春生
劉 英
上列當事人間都市計畫事件，原告請求宣告都市計畫部分無效，
提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、宣告「變更仁德都市計畫(商二地區)細部計畫(第一次通盤 檢討)」案，變更土地使用分區管制要點第3點（一）關於商 二-1指定整體開發「單元C」，最少建築開發規模不得低於1 4,000平方公尺部分違法。
二、原告其餘之訴駁回。
三、訴訟費用由被告負擔二分之一，其餘由原告負擔。 事實及理由
壹、程序事項：參加人蔣春生、劉英經合法通知，未於言詞辯論 期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條 各款所列情形，爰依兩造及其他參加人之聲請，由其一造辯 論而為判決。
貳、實體事項：
一、爭訟概要:
(一)緣被告於民國81年5月7日發布實施「變更仁德都市計畫(第 一次通盤檢討)」案(下稱81年主要計畫)，將一部分農業區( 18.16公頃)變更為商業區，以提供大型購物中心使用為主， 被告並循該主要計畫辦理細部計畫之擬定，於86年1月23日 以86府工都字第10856號公告「擬定仁德都市計畫(11號道路 以西、1號道路以南商業區)細部計畫」案(下稱86年細部計 畫)，並於同年月27日發布實施。被告再於99年7月15日以府 城都字第0990168034A號公告「變更仁德都市計畫(含原高速 公路永康交流道附近特定區計畫仁德鄉轄區部分)(第二次通 盤檢討案)案(第一階段)」案(下稱99年主要計畫)，並於同 年月16日發布實施，將商業區劃分為「商一」、「商二」（ 再細分為「商二-1」、「商二-2」），其中「商二」指定供 大型購物中心使用。
(二)被告於110年2月3日以府都規字第1100157000A號公告「變更 仁德都市計畫(第三次通盤檢討)案（第一階段）」案(下稱1 10年主要計畫)，並於同年月5日發布實施，其中檢討變更「 商二」商業區之附帶條件內容，解除指定大型購物中心使用 。被告復依110年主要計畫之內容，擬定細部計畫之變更案 ，於110年2月17日以府都規字第1100192999A號公告「變更 仁德都市計畫(商二地區)細部計畫(第一次通盤檢討)」案( 下稱系爭細部計畫)，並於110年2月19日發布實施，其中土 地使用分區管制要點第3點修正後，將「商二-1」街廓劃分 為3處指定整體開發單元。原告陳胡雅香所有坐落臺南市仁 德區白崙段(下稱白崙段)21、21-3地號土地，原告陳瓊讚所 有同段21-1地號土地（下合稱系爭土地），位於上述都市計 畫劃定之商業區內，原告認為系爭細部計畫中關於變更土地 使用分區管制要點第3點部分違法，遂提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
⒈依86年細部計畫，系爭商業區使用規定採大尺度街廓之規劃 方式，且須整體開發，此為計畫原則：依86年細部計畫第三 節計畫原則「一、商業區計畫原則」、第四節土地使用計畫 「一、商業區」及第七節土地使用分區管制計畫，可證訂定 土地使用分區管制係為促進土地合理使用，誘導都市有秩序 發展，以有效控制土地使用發展，確保公共設施服務水準， 創造優美都市景觀，維護良好生活環境。本件都市計畫原就 上開因素考量，對於系爭商業區之土地使用，規定以大尺度 街廓之規劃方式且須整體開發，此為系爭商業區之計畫原則
。
⒉110年主要計畫臚列「將商二指定供大型購物中心使用予以解 除」之理由，顯非被告所依憑之真正原因：
(1)依110年主要計畫表7-1「變更內容明細表」核定編號19之「 變更理由」欄所載內容，足見80年間進行第一次通盤檢討時 ，已就所涉區域周邊地域發展情況詳細檢討，若嗣後因周邊 地域發展情形有所變動，被告理應至少於5年內進行通盤檢 討。惟上開變更理由所臚列：「考量商二周邊商業核心包括 現有東區文化中心、南紡購物中心與仁德量販店等商圈，區 域型商業機能發展蓬勃，本地區已無發展大型購物中心之利 基……早期國家建設計畫（現名為國家發展計畫）以大型購物 中心設立帶動市區近郊發展政策，已被百貨公司、超級市場 、便利商店所取代。4.該商業區已閒置多年，為促進土地有效利 用，另為避免大型購物中心設置過度加重交通負荷以及鄰近 後甲里斷層……」等由，顯非近5年內所發生之情事。是若系爭 商業區於80年間，以提供大型購物中心為主之考量，嗣後果 已發生上述法律所定之「發展情況」或發生眾多「人民建議 」等情形，而有予以變更之必要，何以被告遲遲未於80年開 始起算之3年內或最長5年之法定期限內進行通盤檢討，反而 遲至106年方才開始推動公開展覽之法定程序，並依上述理 由解除大型購物中心之使用管制？由此可見，110年主要計 畫所臚列「將商二指定供大型購物中心使用予以解除」之理 由，顯非真正原因，110年主要計畫之變更確已違反都市計 畫法第26條第1項之規定。
(2)另依都市計畫定期通盤檢討實施辦法31條第3項規定，主管 機關於就商業區進行使用分區之調整時，猶應注意不得妨礙 鄰近土地之使用分區，遑論於就同為商業區之使用進行調整 時，更應避免對鄰近土地之使用造成妨礙。本都市計畫係以 自辦市地重劃方式辦理，方使農業區變更為商業區，然被告 進行本次通盤檢討時，一味偏袒大地主，罔顧小地主合法權 益，依系爭商業區各該土地地界區劃成A、B、C之3處整體開 發單元，俾供嗣後取得開發單元A、B區之大地主，得以坐享 東雲股份有限公司（下稱東雲公司）長期耕耘之果實，於自 有土地範圍逕行開發，輕易實現預期利益；惟持有開發單元 C區土地之小地主，即因開發單元A、B區大地主已經自行開 發，致開發單元C區陷入整合困難，開發時程遙遙無期，經 濟利益一落千丈。又於可見之將來，開發單元C區土地因被 告上述違誤及實際上無法開發，將成為計畫實施後之唯一廢 地。縱使被告規劃之目的得以實現，該等無法開發土地所呈 現之荒蕪，將成為未來都市景觀之毒瘤，更可能成為都市、
社會、環境，甚至治安上之重大問題，顯與110年主要計畫 書「第一章緒論」「壹、計畫起緣及目的」之末段載稱「辦 理都市計畫基本資料調查與分析及各項通盤檢討內容，以達 下述目的：……四、妥適處理公共設施保留地議題，以確保土 地所有權人之權益。」之目的，完全自相矛盾，並嚴重妨礙 原告土地使用，違反都市計畫定期通盤檢討實施辦法31條第 3項規定。
⒊臺南市都市計畫委員會第84次會議將「商二-1」全街廓劃分 為白崙段19、20、21地號等3筆土地，且劃分為3處整體開發 單元，顯與系爭商業區之計畫原則相悖：
(1)臺南市都市計畫委員會第84次會議紀錄：「『商二-1』經市地 重劃重新調整地籍後，將全街廓劃分為白崙段19、20、21地 號等3筆土地，且每筆土地面積均達原計畫規定最小開發基 地14,000平方公尺以上。為具體引導都市合理發展，並避免 土地零星開發不利日後整體規劃，爰參酌上開規畫原意依重 劃後之分配地籍，將『商二-1』予以劃分為3處整體開發單元 ，並將下列原則納入計畫書敘明，以作為執行之參據。」惟 將原為大街廓且須整體開發之「商二-1」劃分為3處整體開 發單元，顯然將造成土地零星，致日後開發不利，影響整體 規劃，無法達到具體引導都市合理發展，顯與系爭商業區之 計畫原則相悖。
(2)另參以「商二-1」商業區土地所有權人意願調查，開發單元 A、B區即白崙段19、20地號土地之所有權人較為單純，且實 為同一家族，而開發單元C區土地產權複雜，則白崙段19、2 0地號土地之所有權人現若不與其他地主協商，自行開發， 顯將罔顧本都市計畫訂定土地使用分區管制之目的，難以誘 導都市有秩序之發展，及有效控制土地使用發展，且若分為 3處開發單元分別開發，則都市景觀恐將雜亂不一，維護良 好生活環境，而違背本都市計畫關於商業區之計畫原則。 ⒋基於都市整體公益性、單元劃分之合理性及土地開發彈性， 系爭細部計畫亦應以大尺度街廓整體開發之方式規劃： (1)以都市整體之最大公益性原則之角度言之： A.若以全區整體規劃、開發，為避免開發者因財力、人力之因 素而影響開發時程與進度，仍能以最小開發面積為下限，分 期分批開發，並不違反最小開發建築基地面積14,000平方公 尺之規定。
B.110年主要計畫雖已取消大型購物中心之開發限制，然住商 混合土地使用管制如劃分為3處開發單元，因商業空間未限 制集中，除會分散商業活動強度外，對於居住安全品質勢難 兼顧，顯得雜亂無章、治安堪慮；若以全區整體開發集中商
業空間能吸引大量人流，促進商業活動，且住商分離因而對 於住宅安全、隱私及完整優質居住品質皆能兼顧，實為都市 計畫之重要目標。
C.遍查全國直轄市都市計畫使用管制規則，對於開發面積限制 整體規劃之土地使用，皆以獎勵容積作為鼓勵開發者實現整 體規劃增進市容觀瞻之手段，塑造完整街廓及都市景觀，故 以大尺度街廓整體開發，不僅符合政府之政策，對於土地所 有權人及開發者亦可獲得最大利益。
(2)臺南市已進步為科技都市之前衛直轄市，科技大廠及其衛星 工廠不斷進駐，造就大量人口移入是未來趨勢，大型造鎮計 畫方足以因應趨勢需求，大型基地亦可塑造優良居住條件， 促進地方發展與進步。110年主要計畫雖已取消大型購物中 心之開發限制，然住商混合之土地使用管制，除要吸引大量 人流促進商業活動外，對於住宅居住隱私兼顧也係建設規劃 之重點，故全區整體開發容易達成此目標，如劃分為3處開 發單元，除將分散商業活動強度外，對於居住安全及品質勢 難兼顧。
⒌觀諸系爭細部計畫書第六章「課題與對策」課題二所列「對 策」、第七章「實質計畫檢討貳、變更內容」表7-3關於將 土地使用分區管制要點第3點及其「變更理由」欄等內容， 足見若任系爭細部計畫持續生效，勢將發生開發單元C區之 小地主因為整合困難，致開發遙遙無期，最後終成廢地之結 果。
⒍系爭土地係因原告陳瓊讚之信託人東雲公司於80年間致力推 動重劃，方由農地變更為商業用地，是系爭細部計畫之變更 ，明顯至關原告就系爭土地所擁有之合法權利及預期利益： 系爭細部計畫有關「商二」商業區部分，本係原告陳瓊讚所 持土地之信託人東雲公司，向改制前仁德鄉公所申請推動市 地重劃後，方由農地轉變為商業用地。當時東雲公司持有其 中最為大筆之白崙段19、20等數筆地號土地（即「商二-1」 土地），並以「大型購物中心」理念，籌建類似「SHOPPING MALL」，具體以「大街廓」為範圍，整體規劃都市設計為 宗旨，且為配合財務規劃，限制最小開發面積14,000平方公 尺，既可整體開發，亦得以分期分批開發。嗣後，東雲公司 雖因與兆豐銀行間之清償債務強制執行事件，喪失白崙段19 、20地號土地之所有權，惟仍持有白崙段21-1地號土地並信 託登記予原告陳瓊讚，以及由原告陳胡雅香所持有白崙段21 、21-3地號土地（即「商二-2」部分土地），足證任何涉及 原告所有土地之都市計劃變更，均至關原告之合法權利及預 期利益。
⒎系爭商業區自86年變更後，直至110年主要計畫第三次通盤檢 討時方為變更，明顯違反都市計畫法第26條第1項規定：依 系爭細部計畫書第一章緒論，可知被告於86年間已就系爭商 業區周邊地域發展情況詳細檢討，若嗣因周邊地域發展情形 有所變動，被告理應至少於5年内，依都市計畫第26條第1項 規定進行通盤檢討；且依系爭細部計畫土地使用分區管制要 點之「變更理由」欄記載，可知該等變更理由顯非近5年内 所發生之情事。若系爭商業區於86年間，經規劃構想劃分為 商二-1（供大型購物中心使用）及商二-2（供一般商業使用 ），嗣後果已發生都市計畫法第26條所定之「發展情況」或 發生眾多「人民建議」等情形，而有予以變更之必要，何以 被告遲至106年才開始推動如該計畫「臺南市變更都市計畫 審核摘要表」所列公告徵求意見等法定程序，並依上開理由 增加使用分區管制條件？由此可見，系爭細部計畫所臚列之 變更理由，顯非真正原因，系爭細部計畫之變更，已違反都 市計畫法第26條第1項規定。
⒏系爭細部計畫書就系爭商業區「未來發展需要」乙節，全然 未予審酌，已違反都市計畫定期通盤檢討實施辦法第4條第1 項規定：系爭細部計畫雖於第五章列有「發展預測分析」章 節，惟其中僅曾於「壹、土地使用發展預測分析」中提及商 業區部分，並僅有「二、依商業區總面積占都市發展用地總 面積之比例檢討」，顯與都市計畫定期通盤檢討實施辦法第 4條第1項規定之「考慮未來發展需要」無關。此外，僅於「 第八章檢討後實質計畫」第陸節載稱：「陸、土地使用分區 管制計畫土地使用分區管制係規定土地及建築物使用的種類 及強度，使其不致妨礙公眾之衛生、安全、便利、經濟與舒 適，目的在於促使都市土地作合理之利用，誘導都市有秩序 之發展；因此，土地使用分區管制為實施都市計畫達到計畫 目標之重要工具。為有效控制土地使用強度，確保公共設施 服務水準，創造優美都市景觀，維護良好生活環境，特訂定 土地使用分區管制要點如下：一、本要點依都市計畫法第22 條及同法臺南市施行細則第12條規定訂定之。二、商業區之 建蔽率不得大於60%，容積率不得大於350%。三、……（以下 完全重覆列載第七章「實質計畫檢討貳、變更内容」表7-3 之内容）」等語，同樣與都市計畫定期通盤檢討實施辦法第 4條第1項之「考慮未來發展需要」無關。足見各該所涉土地 於系爭細部計畫實施後之「未來發展需要」，根本未予評估 及審酌，遑論開發單元C區之小地主極可能因整合困難，致 該範圍內土地淪為廢地；於公共利益方面，上開土地可能成 為臺南地區之都市、社會、環境，甚至治安上之重大問題，
足證系爭細部計畫確已違反都市計畫定期通盤檢討實施辦法 第4條第1項規定無疑。
⒐系爭細部計畫未於法律依據敘明有何必須辦理通盤檢討之法 定事由，顯已違反都市計畫定期通盤檢討實施辦法第14條規 定：依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第14條，都市計畫於 經依法發布實施後，應有上述法令所規定之事由，方得辦理 通盤檢討。惟被告公告發布實施系爭細部計畫時，該公告依 據欄載稱：「都市計畫法第23條」，而系爭細部計畫書「臺 南市變更都市計畫審核摘要表」之「變更都市計畫法律依據 」欄記載：「都市計畫法第26條」，則系爭細部計畫依據為 何而有變更原都市計畫之必要，已非無疑。又系爭細部計畫 書第一章緒論之「壹、計畫起緣」第三、四段，或得認其中 應有部分理由係符應予通盤檢討之法定事由，惟系爭細部計 畫既未於公告及計畫書内載明其具體法令依據，明顯有違。 ⒑被告所劃分3處開發單元A、B、C區極為不合理，理由如下： (1)開發單元A區面積遠大於開發單元B、C區，且開發單元B、C 區之面積幾與系爭細部計畫規定之最小開發單元相同，顯有 便利開發單元A區地主，而放任其他地主難以開發之事實。 被告以地籍界線及土地所有權劃分開發單元為理由，過於草 率牽強，土地所有權人除法令另有規定不得分割之情形外， 本得自由為之，設若開發單元A區地主另行分割該地，則被 告據此決定之計畫將毫無益處，顯見被告未具體評估、審酌 整體地主利益，有便宜行事之嫌。
(2)開發單元C區屬狹長基地，依相關建築法規前方須退縮，且 加上後方鄰近開發單元B、C區退縮可建基地，將限制開發單 元C區之建築配置，明顯無法規劃出與開發單元A、B區之商 業空間串聯，無法吸引商業人流，並使其住宅與商業空間無 法比擬開發單元A、B區。故除了開發單元C區小地主整合困 難，造成開發延宕外，其所規劃之產品價值貶低，亦使該區 地主權益明顯受損，違反公平原則。
⒒為符合都市計畫公平公正原則及其基本精神，建議系爭商業 區整體開發單元之劃分應以全區土地面積均分為3處，且應 避免開發單元變更狹長基地造成開發人建築配置之限制及都 市景觀不佳等問題，僅提出建議劃分方案，由此亦可徵被告 未具體考量整體開發利益及公平原則：
(1)依前述原則提出2方案，方案一為面積均分之3處開發單元， 但如此劃分之開發單元B開發條件會明顯比其他2個單元差， 故不建議採納（參附件1）。
(2)建議方案二之3處開發單元面積均相同，臨路退縮、單元方 正、建築規劃等條件大致相同，除了開發單元A區外，打破
大小地主地界藩籬，方案二之劃分僅增加4筆地號，可達到 開發利益共享之目標，排除獨厚大地主之嫌疑，且除面積調 整外，其餘與原先劃分原則不變，更符合都市計畫公平公正 之原則(參附件2)。。
(3)依被告提出之方案分析比較表所示，被告無非以部分土地所 有權人之同意作為理由，顯然欠缺具體評估之合理性。被告 雖稱系爭細部計畫之方案符合最小侵害及最大公益性，惟如 原告歷次書狀及陳述所述，該方案確實具有不利都市整體開 發，甚至治安風險等諸多缺失，且對整體土地所有權人並非 公平，此觀其他土地所有權人亦有對現行計畫提出質疑及建 議，惟被告未對其所主張之方案評估並提出說明，足證被告 未全盤考量，即率爾提出系爭細部計畫，未將全體所有權人 之利益等量重視、衡量，實具有違誤。
(二)聲明︰宣告被告系爭細部計畫關於變更「土地使用分區管制 要點第3點」部分無效。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
⒈兩造及參加人均同意「取消指定大型購物中心用途」： (1)兩造及參加人均同意取消系爭商業區之「指定大型購物中心 用途」，則原本建構在「大型購物中心」規劃下之「整街廓 規劃」，因取消「大型購物中心」規劃後，即需重新辦理檢 討。系爭商業區發展定位經重新檢討後，以朝向「地區型轉 運商業」發展，包括日常通勤消費、觀光旅遊轉運服務及地 區鄰里商業等，其使用規模已無需要「整街廓規劃」。經檢 討後之系爭細部計畫，已透過「最小建築開發規模不得低於 14,000平方公尺，並應經都市設計審議委員會審查」、「指 定各開發單元臨地界處各自留設至少5公尺帶狀開放空間， 並設置1.5公尺以上人行步道、植栽綠化」、「開放空間鋪 面應連續相接」、「鄰接道路之退縮建築規定」、「停車空 間劃設標準」等規定，兼顧土地所有權人之開發權益，及達 到創造優美都市景觀、維護良好生活環境之目的。參照臺南 市其他大型整體開發地區，為維護都市整體景觀公益性，亦 係以納入都市設計審查辦理，並無「整街廓規劃」之規定。 (2)針對商業機能之維持，檢討後之系爭細部計畫規定「應維持 至少作商業使用之比例」、「如有立體及平面住商混合使用 時之規定」、「供商業使用部分應優先申報開工」，兼顧市 場需求，及土地開發彈性。以上規定應已可達避免土地零星 開發、臻進商業活動機能、整體環境形塑之計畫目的。故原 告主張若未採取「整街廓規劃」之規定，將產生開發上之不 利益，顯有誤會。
⒉關於採取開發單元A、B、C區劃分之合理性 (1)「最小建築開發規模不得低於14,000平方公尺」係原告於都 市計畫檢討過程之陳情意見主張，被告考量整體環境形塑（ 最大公益性）、土地所有權人開發權益（原告陳瓊讚所有之 白崙段21-1地號土地係為裡地）及侵害最小等因素，已採納 原告之陳情意見，維持原最小建築開發規模不得低於14,000 平方公尺之規定。
(2)如維持基地最小建築面積14,000平方公尺之規定，若無指定 整體開發單元，原告（2人合計面積8,382.01平方公尺）及 參加人蔣岳宗、蔣丞哲、蔣春生、劉英（4人合計面積1,555 .21平方公尺）之土地所有權人，其個別土地面積及合計土 地面積皆未達最小建築面積14,000平方公尺，將無法單獨開 發、亦無法整合開發，影響渠等開發權益。
(3)參酌原擬訂計畫意旨及重劃後分配地籍情形，「商二-1」街 廓依市地重劃後原地籍(白崙段19、20、21地號)劃分3處開 發單元，每處開發單元皆達最小建築面積14,000平方公尺以 上；且可解決原告陳瓊讚持有之白崙段21-1地號土地為裡地 問題、原告及參加人蔣丞宗等土地面積皆未達最小建築面積 14,000平方公尺，無法單獨開發亦無法整合開發之問題，且 參加人黃玉金於都市計畫審議階段表示願意保留白崙段21-2 地號土地供毗鄰土地所有權人合併建築，故系爭細部計畫之 開發單元劃分方案可保障相關土地所有權人開發之權益，實 為最小侵害之方案。
(4)原告111年2月25日書狀提出之開發單元A、B、C區劃分建議 ，其中方案一，各單元土地所有權人都涉及需全部整合才得 進行開發；至於方案二，原告建議之開發單元B區，與現行 計畫之開發單元C區一樣，皆須整合所有土地所有權人才得 進行開發，而原告建議之開發單元C區，反而較現行計畫開 發單元B區所需整合之土地所有權人數更多，影響統整變數 更大。至於原告提出之建議方案一及建議方案二，所需整合 之土地所有權人數較多，是否造成與之前無法整合情形一樣 而無法落實計畫目的開發，影響地區發展。又如地主確已有 整合開發之意願，且已確認重新調整後之單元劃分，則系爭 細部計畫土地使用管制要點第3點（三）之規定，本就保留 開發彈性，得提送都市設計審議委員會同意合併為一處整體 開發單元、或重新劃分符合最小建築開發規模之開發單元， 尚無執行之疑慮。
(5)又原告所有土地位屬之現行計畫開發單元C區，其街廓深度 達50公尺以上，已符合市場上一般建築基地規模之條件，且 較一般市地重劃分配之建築基地深度大（約25公尺至30公尺
），且通案性規定亦須退縮5公尺建築，扣除退縮後之深度 尚有44公尺以上，應無不能規劃建築之情事。是原告主張應 全街廓整體開發或建議之單元劃分方案之主張，顯無理由， 不足採信。
⒊參加人蔣丞哲等人111年2月25日當庭主張應以1,500平方公 尺為最小開發面積等語，被告亦爭執之，分述理由如下： (1)倘採以1,500平方公尺為最小開發面積之方案，將會造成原 告陳瓊讚持有之白崙段21-1地號為裡地問題，而原告陳瓊讚 曾於都市計畫審議階段陳情該問題，業經臺南市都市計畫委 員會採納在案。
(2)原告陳胡雅香所有之白崙段21、21-3地號土地，其深度為22 公尺，依照系爭細部計畫規定「指定各開發單元臨地界處各 自留設至少5公尺帶狀開放空間，並設置1.5公尺以上人行步 道、植栽綠化」，則每筆土地單獨開發時，除面臨道路部分 應退縮5米外，各開發單元臨地界處各自留設至少5公尺帶狀 開放空間，將造成原告陳胡雅香所有之白崙段21、21-3地號 土地扣除退縮後之深度難以規劃建築之情事。
(3)又若採以1,500平方公尺為最小開發面積之方案，將造成零 星開發，景觀錯亂之情形，亦與維護都市整體景觀公益、創 造優美都市景觀、留設開放及綠地空間、維護良好生活環境 之目的不合。是上述主張，並不可採。
⒋被告將原告主張之方案（基地最小建築面積14,000平方公 尺、無指定整體開發單元）、現行計畫方案（基地最小建築 面積14,000平方公尺、指定3處整體開發單元）、參加人蔣 丞哲等主張之方案（基地最小建築面積1,500平方公尺、無 指定整體開發單元），分別就都市整體公益性、單元劃分合 理性、土地開發彈性、地主權益侵害性、地主整合難易性等 面向分析討論。依照分析討論結果，系爭細部計畫之開發單 元劃分方案對於土地整體規劃可達最大公益性，且留設開放 及綠地空間等規定，對地主影響程度較小，不會造成原告土 地變成袋地無法使用之狀況，也不會影響參加人蔣丞哲家族 土地（面積合計為1,555.21平方公尺）可建築空間之規劃。 兩造及參加人提出之方案，業經臺南市都市計畫委員會決議 採用「基地最小建築面積14,000平方公尺、指定3處整體開 發單元」，兼顧原告與參加人之權益、都市計畫最大公益性 ，並符合都市計畫之「專業判斷」及「計畫形成自由」，原 告再以相同主張提起本訴，並無理由。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、參加人陳慶飛、邱金發、黃玉金、邱振盛(下稱參加人陳慶 飛等4人)陳述要旨︰
(一)依都市計畫法第26條第1項、第27條第1項規定及其立法意旨 ，可知都市計畫具有法規性質（司法院釋字第742號解釋參 照），不宜朝令夕改而應具穩定性，然若情況有所變遷亦須 變更，因此都市計畫法於第26條第1項本文規定，都市計畫 經發布實施後，不得隨時任意變更，惟同時建立了定期性及 隨時性變更之機制。所謂定期性變更之機制，同條項但書規 定擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依 據發展情況，並參考人民建議作必要之變更，而內政部依同 條第2項授權訂定發布之都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2 條規定:「都市計畫通盤檢討時，應視實際情形分期分區就 本法第15條或第22條規定之事項全部或部分辦理。但都市計 畫發布實施已屆滿計畫年限或25年者，應予全面通盤檢討。 」所謂隨時性變更之機制，則係在同法第27條第1項規定遇 有法定各款事由時，主管機關得視實際情況迅行變更，而與 定期通盤檢討之變更脫鉤處理，避免緩不濟急。申言之，都 市計畫雖規定應於3至5年內至少通盤檢討1次，但並不影響 擬定機關於計畫實施屆滿年限或已滿25年即應予全面通盤檢 討之權責，原告妄謂被告逾3至5年期限至106年始徵求意見 辦理細部計畫變更，有違反都市計畫法第26條第1項，自無 足取。
(二)觀諸系爭細部計畫之土地使用分區管制要點第3點之修正內 容及其變更理由，足認系爭商業區經通盤檢討後與原計畫之 主要不同，在於取消「指定供大型購物中心使用」之限制， 但同時保留各單元土地所有權人得同意合併為一處整體開發 單元，或合併後得依第1款最小建築開發規模重新劃分整體 開發單元，更具彈性。
(三)原告稱小地主將因整合困難而開發遙遙無期等語，更屬無稽 。110年主要計畫已公開徵詢包含參加人陳慶飛等4人地主意 見，同意解除指定「供大型購物中心使用」之地主人數佔80 %、土地面積佔84.01%，故大多數地主之意願係同意解除指 定「供大型購物中心使用」限制；原告所有之土地面積合計 8,382.01平方公尺，土地使用分區管制要點第3點縱未變更 ，原告所有土地之面積亦未達最小建築開發規模14,000平方 公尺，無從依原計畫進行開發。足認系爭細部計畫未妨礙原 告之合法權益，且是否開發大型購物商場，仍需經過市場評 估，與原告所有土地之開發時程無關，更無經濟利益一落千 丈之情事，原告主張並無理由。
(四)參加人蔣丞哲固謂系爭細部計畫以14,000平方公尺為最小開 發面積有行政裁量不合理性、違背利益衡量平等原則，應採 1,500平方公尺最小開發面積等語。暫勿論參加人蔣丞哲已
與其在系爭細部計畫變更前之意見相左，且均以其個人主觀 及利益為論述，已有偏頗之情。如採其方案，勢必因各土地 所有人得自行開發，致通行動線及開放空間難以整合規劃， 進而影響都市景觀風貌。更有甚者，各該土地開發於臨地界 兩側均應各自留設至少5公尺帶狀開放空間及1.5公尺以上之 人行步道及植栽綠化，實際可供利用開發之土地面積將大幅 減少；且原告陳瓊讚持有之白崙段21-1地號亦將成為裡地； 參加人蔣岳宗、蔣丞哲、蔣春生、劉英等4人就白崙段24-4 、24-5地號土地亦須整合始得以開發，亦非參加人蔣丞哲即 可單獨開發等缺失，以上並經被告依都市整體公益性、單元 劃分合理性、地主權益侵害性、地主整合難易性等面向詳予 分析及地籍圖在卷可稽，準此應認參加人蔣丞哲之意見，委 無足取。
五、參加人蔣岳宗陳述要旨：
(一)關於「商二-1」街廓依原市地重劃後之分配地籍劃分為3處 指定整體開發單元部分：
⒈被告將「商二-1」街廓劃分為A、B、C之3處開發單元，裁量 顯有瑕疵。「商二-1」街廓劃分為A、B、C之3處開發單元， 係按照原市地重劃後所分配之地籍而來。對照系爭細部計畫 之「本次通盤檢討土地使用分區管制要點修正前後對照表」 記載之變更理由略以：「為具體引導都市合理發展，並避免 『商二-1』土地零星開發不利日後整體規劃，參酌原規劃意旨 及重劃分配地籍情形，指定整體開發單元之範圍。」等語， 未見被告依據「地籍」劃分街廓3處開發單元之具體理由， 亦不明被告非得將系爭街廓劃分為「3處」之理由。「商二- 1」整體基地格局四方，被告劃分之開發單元A、B尚稱格局 方正，卻獨將開發單元C區劃成長條形，依據常情，長條形 之土地較正方形不利於開發使用，顯非理想之土地分配。被 告此一結合地籍而將街廓劃分為3處開發單元之行為，兩者 並無合理關聯，何以按照地籍劃分，可達「具體引導都市合 理發展，並避免『商二-1』土地零星開發不利日後整體規劃」 之目的，未見被告敘明裁量理由，顯有裁量瑕疵之違法，又 行政行為不達目的，亦有違行政行為禁止不當連結原則。 ⒉「商二-1」之土地使用分區管制變更後，尚有「各指定開發 單元於臨地界處兩側應各自留設至少5公尺帶狀式開放空間 ，並設置1.5公尺以上之人行步道及植栽綠化，以供徒步購 物及動線串連。」之規定。上開規定對長條形之開發單元C 之地主權利已屬不利，此尚不論上述建築退縮規定，鄰接㊀- 1號道路（中山路），自計畫道路境界線至少退縮10公尺建 築；鄰接㊁-4號（文忠路）、㊁-5號（文孝路）、㊁-6號（文
心路）號道路，自計畫道路境界線至少退縮5公尺建築，上 開規定均壓縮了開發單元C區長條形土地之開發利用空間， 同時也是對開發單元C區地主不平等箝制。
⒊86年細部計畫原係配合國家建設6年計畫「健全都會區發展」 發展策略，指定範圍內商業區土地供設置大型購物中心使用 ，並於86年1月27日擬定發布實施。惟86年細部計畫自發布 實施迄今已屆辦理期限，爰配合臺南市都市計畫委員會107 年8月27日第73次會決議：「該商業區已閒置多年，為促進 土地有效利用，另考量上述交通衝擊及環境敏感因素，不宜 作為高強度活動使用，且仁德區商業型態仍以住商混合之鄰 里性商業為主，及參考多數地主意願，原則同意解除商二指 定供大型購物中心使用」等語，被告方依都市計畫法第26條 規定，辦理都市計畫通盤檢討。準此，被告既已同意解除「 商二-1」之土地作為大型購物中心使用，則維持最小建築基 地14,000平方公尺之必要性已不存在。縱為「商二-1」之整 體規劃仍有指定最小建築開發規模之必要，亦無須陷於14,0 00平方公尺之面積限制，「商二-1」之整體規劃可因地制宜 多元發展，亦當有優於僅能劃分為三處（正方形、梯形、長 條形）之行政考量。
(二)關於「商二-1」每處單元最小建築開發規模不得低於14,000
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