臺灣臺北地方法院民事判決
111年度國字第1號
原 告 盧郭細
訴訟代理人 盧紀鐃
被 告 內政部營建署城鄉發展分署
法定代理人 陳興隆
被 告 林正揚
訴訟代理人 王雅芳律師
上列當事人間請求國家賠償等事件，本院於民國111年4月12日言
詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機 關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾 30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時 ，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項 及第11條第1項前段分別定有明文。原告本件國家賠償請求 ，前經原告於民國110年11月16日以書面向被告内政部營建 署城鄉發展分署(下稱被告分署)請求國家賠償，經被告分署 於同月19日發函拒絕等情，有協議通知書、被告分署110年1 1月19日城規字第1100009144號函等在卷可憑（院卷一第33 至41頁），足證原告已依國家賠償法所規定踐行與賠償義務 機關之協議先行程序，從而，原告對被告分署提起本件國家 賠償之訴，符合法定程式，先此敘明。
二、按不變更訴訟標的，而補充或更正事實上或法律上之陳述者 ，非為訴之變更或追加，民事訴訟法第256條亦有明文。查 本件原告起訴聲明原為:「請判決被告林正揚及被告分署於9 6年編訂台灣省都市計畫述要，關於板橋都市計畫發布日期 有登載不實情事，違法侵害原告自由權利，被告應賠償原告 新臺幣(下同)1,500,001元」，嗣於111年2月9日具狀更正聲 明為「請判決被告等應賠償原告1,500,001元」(院卷二第55 、221頁)，依前揭說明，核屬更正之陳述，併予敘明。貳、實體方面
一、原告主張：
㈠台灣省都市計畫審核分為2階段，第1階段由内政部於43年11
月26日，依28年6月8日公布施行之都市計畫法第6條規定， 會同國防部、交通部、經濟部、教育部、專家2人、建設廳 及内政部等官員，組成台灣省都市計畫審核小組臨時任務編 組，自43年12月1日起至44年3月30日止，每週一、三、五在 臺北市南陽街建設廳招待所開會討論都市計畫審核會議，期 間內共召開87次會議。自台灣省都市計畫審核小組第1至87 次會議記錄所示，於43年12月15日第10次會議中論及板橋都 市計畫圖及說明書，該次會議記錄並未登載板橋都市計畫送 審通過，且其餘會議記錄亦未登載板橋都市計畫核准通過。 ㈡惟新北市工務局於109年5月14日以新北工建字第1090825652 號函，檢附被告分署96年編訂之台灣省都市計畫述要，以板 橋都市計畫於44年4月26日（或2月26日）發布實施，提出與 原告間行政訴訟，經臺北高等行政法院108年度訴更一字第5 5號訴訟採認為證。原告於110年11月2日備妥43年11月至44 年3月30日，台灣省都市計畫審核小組全部87次會議紀錄， 請求被告分署說明板橋都市計畫經核准發布於44年4月26日 之會議記錄或公文書，經被告分署於110年11月4日以城規字 第1100007665號函回覆，參考前臺北縣政府發布之資料登錄 ，其無旨案相關資料。然被告分署係板橋都市計畫之審核主 管機關，其編載台灣省都市計畫述要應依核准記錄，而非以 前臺北縣政府提供資料為據，且其知情無旨案相關資料仍錯 誤登載，拒絕修改台灣省都市計畫述要，造成原告就門牌號 碼新北市○○區○○街00巷0弄0號房屋（下稱系爭房屋）之法定 空地，即新北市○○區○○段0000000000000000000地號等5筆土 地所有權及使用權喪失。又系爭房屋為61板建字第766號建 照執照之建築物，應享有建築線之通行自由權，惟前臺北縣 政府核發61板建字第766號建造執照時，就非建築法適用地 區之建築基地核發建造執照，且未遵守60年12月22日所公布 建築法審核建築基地，包括：建築基地所取之土地所有權人 使用同意書之範圍未符合一宗土地之規定、無建築法第48條 所定建築線指界、違反當時適用都市計畫法第29條土地使用 分區管制，對未編定土地使用分區之土地設定使用分區。究 其原因，係為61板建字第766號建造執照因在未實施都市計 畫地區，故未依60年12月22日所公布實施建築法為審核，而 依33年9月21日所公布實施建築法審核。
㈢綜上，原告61板建字第766號建照執照之建築物，其土地使用 分區標示為未編定使用分區即不分區，且台灣省都市計畫審 核小組全部87次會議記錄亦證實原告61板建字第766號建造 執照之建築基地為60年12月22日所公布實施之建築法第3條 所定未實施都市計畫地區，即非建築法適用地區。故被告違
法將板橋都市計畫於44年4月26日公布實施，經原告於110年 11月16日請求國家賠償，為被告分署所拒，是原告因被告分 署違背職務登載不實，侵害其法定空地所有權、使用權及建 築線之通行自由權。又系爭房屋為61板建字第766號建造執 照之建築物，其法定空地範圍包括上開新北市○○區○○段0000 000000000000000號等5筆土地，依該等土地公告現值及面積 計算價值，合計為224,145,000元，原告參酌該土地街景繁 榮、交通及生活機能便利，認應依該土地公告現值年息5%， 計算使用權損失為每年11,207,250元，故原告請求侵權行為 損害賠償為1,500,001元，即為合理。 ㈣被告林正揚負責建築管理職務，明知建築法第11條未規定建 築基地僅限土地所有權人同意建築使用之土地，又前臺北縣 政府於同意核發61板建字第766號建照執照時，應即取得符 合建築法所定一宗土地範圍之建築基地之土地所有權人使用 同意書，被告林正揚竟故意謊稱該建築基地係經土地所有權 人同意建築使用。再者，被告林正揚明知板橋都市計畫發布 日，係依前臺北縣政府之公布資料，仍以被告分署96年編訂 之台灣省都市計畫述要為據，係故意以不實資料違法侵害原 告權利。
㈤爰依國家賠償法第2條及民法第184條、第197條等規定，提起 本件訴訟，並聲明：被告等應賠償原告1,500,001元。二、被告分署答辯：板橋都市計畫案之審核主管機關並非被告分 署，而係各級都市計畫委員會，是被告分署自無登載都市計 畫核定内容之權限。又被告分署為都市計畫規劃及研究機關 ，因作業需要，參考前臺北縣政府發布資料，於96年編訂台 灣省都市計畫述要，是台灣省都市計畫述要，係彙整各地方 政府提供之都市計畫資訊，僅作為都市計畫規劃參考。 再 者，板橋都市計畫依82年發布實施之「變更板橋都市計畫( 第1次通盤檢討)計畫書」，載以板橋市各現行都市計畫公布 實施時期先後不一，最早者為板橋修訂都市計畫，於27年11 月26日公告實施，業於原告申請建造執照時已有板橋都市計 畫存在。又據76年4月2日發布實施之「變更板橋都市計畫( 第1次公共設施通盤檢討)計畫書，載明板橋修訂都市計畫( 市中心地區）於27年11月26日日據時代公佈之舊都市計畫， 經國民政府於44年2月26日追認，於62年12月3日修訂，是板 橋都市計畫經追認後，於何時發布實施，應洽新北市政府等 語，爰聲明:⒈原告之訴駁回。⒉如受不利判決，願供擔保， 請准宣告免為假執行。
三、被告林正揚答辯：
㈠原告自104年間起屢向其任職之新北市政府工務局函詢，非其
所有之新北市○○區○○段0000000000000000000地號等5筆土地 ，是否為其所有系爭房屋之法定空地，經新北市政府工務局 認定該5筆土地均非屬系爭房屋之法定空地，原告即提起行 政訴訟請求補登該5筆土地為法定空地，經臺北高等行政法 院以108年度訴更一字第55號審理，其擔任訴訟代理人，經 查閱台灣都市計畫述要第一冊，其上載明系爭房屋座落之新 北市○○區○○段000地號土地，於44年4月26日已發布都市計畫 ，為訴訟答辯事宜，爰簽辦109年5月14日新北工建字第1090 825652號函，檢送答辯狀及台灣都市計畫述要第一冊，經機 關首長核可後發文，於109年8月27日經臺北高等行政法院判 決駁回原告之訴確定。
㈡原告主張其享有建築法應有權利、建築基地不在建築法適用 地區之自由權，及建築基地依建築法應有建築線之通行自由 權，惟該等權利內涵並不明確，且法令之適用應非屬自由權 可得涵攝範圍。又觀諸原告之損害計算，其主張之權利似為 新北市○○區○○段0000000000000000000號等土地之使用權及 建築線通行權等，惟原告曲解法定空地之意涵，又新北市○○ 區○○段0000000000000000000號等5筆土地並非61板建字第76 6號建造執照之法定空地，原告更非該5筆土地之所有權人， 原告當無使用該土地之權利，亦無請求將該5筆土地列為法 定空地之公法上請求權，故原告所指5筆土地之使用權及建 築線通行權並不存在，況經臺北高等行政法院108年度訴更 一字第55號判決否認在案。況訴外人倪正沁、倪祐沁、倪祚 沁、倪又安、倪易安始為該5筆土地之所有權人，其發現該5 筆土地遭原告占用，提起拆屋還地及返還不當得利訴訟，經 臺灣新北地方法院106年度訴字第1376號判決原告敗訴，復 經臺灣高等法院107年度上易字第1265號駁回上訴確定，益 證原告所指權利，除權利內涵不明確外，該等權利更不存在 。再退萬步言，系爭房屋61板建字第766號建造執照無論是 否適用建築法規，該5筆他人所有土地，既非為土地所有權 人同意供申請建築使用，自非屬建築執照申請範圍之建築基 地，遑論為建築法第11條所定之法定空地。
㈢新北市政府工務局前已多次回覆原告，該5筆土地非屬系爭房 屋61板建字第766號建造執照之法定空地，且其受任新北市 政府工務局之訴訟代理人，於臺北高等行政法院108年度訴 更一字第55號案件答辯重申新北市工務局所為認定，係屬合 法舉措。又新北市政府工務局109年5月14日新北工建字第10 90825652號函，係其簽報機關首長核准後，檢送答辯狀及台 灣都市計畫述要第一冊，為被告分署網頁公告資料，是其引 用該公開資料作為訴訟上答辯，並無不法性，故其無故意或
過失之不法侵害行為，亦未違反法令加損害於原告。 ㈣被告所任職之新北市政府工務局為建築法執行單位，而涉及 都市計畫法者則為新北市政府城鄉發展局所職掌，是以，板 橋都市計畫發布實施日期，既非其任職之新北市政府工務局 之職掌業務，其自中央或地方主管機關公布之資料查知並陳 報法院，自無違法之處。又系爭房屋61板建字第766號建造 執照及62板使字第286號使用執照，係前臺北縣政府建設局 依建築法規定所核發，已屬適用已發布都市計畫適用建築法 之地區，而其所屬機關因行政訴訟所需，使用被告分署網頁 所發佈「台灣都市計畫述要第一冊」電子檔案查詢，據以陳 報法院，並無以不實資料欺瞞法院之情。
㈤爰聲明:⒈原告之訴駁回。⒉如受不利判決，願供擔保，請准宣 告免為假執行。
四、兩造間不爭執事項（院卷二第223頁）： ㈠原告於110年11月16日以書面向被告分署請求國家賠償(起訴 狀原證2之協議通知書），經被告分署於同月19日發函拒絕 （起訴狀原證3函文）。
㈡被告分署（改制前內政部營建署市鄉規劃局）編訂「台灣都 市計畫述要（96年11月版）」（起訴狀原證4為第一冊節本) 。
㈢原告為系爭房屋之所有權人，系爭房屋為61板建字第766號建 造執照之建築物，原告於104年間申請將亞東段865號應有法 定空地，對新北市政府工務局回函不服，雙方於臺北高等行 政法院108年度訴更一字第55號建築法事件審理中，新北市 政府工務局於109年5月14日發函提出如起訴狀原證1之行政 訴訟答辯狀二。
㈣被告林正揚為新北市政府工務局所屬之公務員，於上開行政 爭訟中為新北市政府工務局之訴訟代理人之一(乙被證1)。 ㈤原告於110年11月2日函請被告分署提供「44年4月26日發布之 板橋都市計畫經台灣省都委會審核小組審核通過之會議紀錄 」，被告分署於110年11月4日函覆並無相關資料如「起訴狀 原證5函」。
五、得心證理由：
㈠原告依國家賠償法第2條規定，請求被告分署負損害賠償責任 ，並無理由：
⒈按因公務員執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害 人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執 行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第 2條第2項定有明文。是以，國家賠償責任之成立，必以公務 員（同條第1項定義性規定）於執行職務行使公權力時，有
故意或過失侵害人民權利之行為，或怠於執行職務之不作為 ，致人民之自由權利受有損害，且該故意過失之行為或怠於 執行職務之不作為，與人民受損害之結果間，有相當之因果 關係，方合於國家賠償請求之要件。
⒉再按被告分署之組織設置，乃內政部營建署為辦理城鄉規劃 及發展業務所特設。其掌理下列事項：一、區域發展策略與 相關計畫之研究、分析、協調及擬訂。二、海岸、濕地復育 策略與保育計畫之研擬、管理及工程執行。三、內政部訂定 都市計畫之發展規劃及景觀設計。四、都市更新與城鄉開發 之評估、協調及推動。五、城鄉發展之資訊整合應用及書圖 之數位管理。六、其他有關城鄉發展事項，內政部營建署城 鄉發展分署組織規程第1條、第2條定有明文。又本法之主管 機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市 ）為縣（市）政府。都市計畫之擬定、變更，依本法所定之 程序為之。都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所 依第13條之規定擬定之。主要計畫擬定後，應先送由該管政 府或鄉、鎮、縣轄市都市計畫委員會審議。主要計畫應依第 20條之規定分別層報行政院或內政部核定之。都市計畫定期 通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦 法，由內政部定之。都市計畫經發布實施後，遇有第27條第 1項各款所列情事之一時，當地直轄市、縣（市）政府或鄉 、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更，都市計畫法第 4條、第8條、第13條本文、第18條前段、第20條第1項、第2 6條、第27條等規定參照。是以，被告分署之行政職掌為「 內政部訂定都市計畫之發展規劃及景觀設計」，並非都市計 畫之擬定、變更、發布及實施機關至明，則都市計畫法規範 之目的，並未賦予被告分署有主管機關地位及推行都市計畫 之權限，是該管機關之公務員提供人民資訊非其機關法定職 掌範圍，更難認所為與原告主張所謂權利遭受損害間有直接 關連，是原告依大法官釋字第469號解釋，主張被告分署編 訂台灣都市計畫述要之公文書，經新北市工務局於行政爭訟 中援為證據，被告分署嗣未依職權查核資料，故意怠於行使 職務，造成侵害原告自由權利云云，並無所據，自無成立國 家賠償之餘地。
⒊再者，國家賠償法第2條第2項所謂「行使公權力」，係指公 務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之公法行為而言 ，包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為， 以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會 成員之利益，以達成國家任務之行為。惟查，被告分署本件 單純提供資訊之行為，不具任何形成或確認特定效果之法效
性，未對外發生法律效力，且未直接涉及決定人民權利義務 之事項，亦無強制力，不屬公權力之行使，核與國家賠償法 第2條第2項之構成要件不合，原告請求國家賠償，自不應允 許。
㈡原告依民法第184條、第197條，請求被告林正揚損害賠償部 分：
⒈按因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任 ，故意以背於善良風俗之方法，加損害於他人者，亦同。違 反保護他人法律，致生損害於他人者，負賠償責任，但能證 明其行為無過失者，不在此限，民法第184條有明文規定。 ⒉是以，侵權行為所發生之損害賠償請求權，係以行為人故意 或過失不法侵害他人之權利為成立要件，然查被告林正揚為 新北市政府工務局所屬之公務員，於機關與原告之行政爭訟 中擔任新北市政府工務局之訴訟代理人之一等情，既為兩造 所不爭執，則被告林正揚基於機關授命，於行政爭訟事件中 代理機關為訴訟行為，或為事實及法律上之陳述、證據資料 之提出，係基於訴訟審理必要提出防禦方法，主觀上自非基 於侵害原告權利的故意所為，其訴訟行為效力均直接歸屬本 人即新北市政府工務局，況當事人間行政爭訟結果有賴行政 法院法官斟酌全辯論意旨及調查證據心證判斷，並非僅因被 告林正揚片面陳詞及舉證即率予認定，自難以因原告獲得敗 訴判決，即謂其權利受有侵害，是原告提起本訴主張被告林 正揚對其應負侵權行為損害賠償責任云云，同無理由。 ㈢綜上所述，原告依國家賠償法第2條第2項及民法第184條、第 197條等規定，提起本件訴訟，請求被告應賠償1,500,001元 ，均為無理由，應予駁回
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提證據方法，經 本院斟酌後認均不足以影響本判決結果，自無逐一詳予論駁 之必要。至原告聲請調閱資料（院卷二第49頁、第225頁） 屬都市計畫法行政訴訟事件的爭執內容，原告主張事實既與 國家賠償或侵權要件不符，上開證據資料與本件無直接關連 性，自無調查必要。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 111 年 4 月 29 日 民事第三庭 法 官 林瑋桓
以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後二十日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。中 華 民 國 111 年 4 月 29 日 書記官 江慧君