臺灣臺北地方法院行政訴訟判決
110年度簡字第229號
110年11月30日辯論終結
原 告 黃柏碩
被 告 內政部
代 表 人 徐國勇
訴訟代理人 謝家健律師
上列當事人間因優惠購屋專案貸款事件，原告不服行政院中華民
國110年7月5日院臺訴字第1100177904號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
原告於民國98年9月間，以臺中市○○區○○路0段000巷0○0號房 屋（下稱系爭房屋），向遠東國際商業銀行股份有限公司（ 下稱遠東銀行）申辦政府優惠購屋專案貸款（4,000億優惠 房貸）新臺幣（下同）140萬元（下稱系爭貸款），接受政 府購屋貸款補貼利息（固定補貼年利率0.7％），借款期間自 98年9月14日起至118年9月14日止。嗣原告於99年6月8日將 系爭房屋所有權移轉登記予配偶、子女、父母以外之人，經 被告審認原告違反政府優惠購屋專案貸款查核作業要點（下 稱系爭查核作業要點）第8點第1項第1款規定，遂於110年3 月18日以內授營宅字第1100803898號函（下稱原處分），通 知原告應自其所有權移轉登記與第三人之99年6月8日事實發 生日起，停止補貼，並請原告返還自99年6月8日至107年7月 31日停止補貼之利息62,562元。原告不服提起訴願，經行政 院於110年7月5日以院臺訴字第1100177904號訴願決定書（ 下稱訴願決定）駁回，並於110年7月8日送達原告，原告仍 表不服，於110年9月6日提起行政訴訟。 二、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
⒈原告因工作需求，為申請職務宿舍，蓋於申請職務宿舍資格 以「借用人於宿舍同一直轄市或縣（市）已有住宅者不得申 請借用」為限，爰出於訂定借名登記契約之合意，與胞兄黃 俊智於99年6月8日口頭約定借名登記契約，由黃俊智出名將 系爭房屋登記予其名下，並仍由原告為管理、使用、處分。 而證明系爭契約存在並不以直接證據為限，倘綜合其他情狀
證明某事實，再由某事實推理證明應證事實，該證明某事實 之間接證據，亦包括在内前開借名登記契約。該契約雖未以 書面方式約定，惟系爭房屋移轉登記予黃俊智後，仍由原告 以所有人之地位持續繳納房屋貸款及火災險保險費迄107年7 月時，難謂原告係以移轉所有權之意思將系爭房屋之登記移 轉予黃俊智，應肯認該契約存在。是以，系爭房屋所有權仍 為原告。原告基於前開借名登記契約，僅係為辦理職務宿舍 所為之登記，並無出讓及移轉所有權之意思，原告仍為所有 權人，與系爭查核作業要點第8點第1項第1款前段所稱「所 有權全部移轉」之規定不符，被告以系爭查核作業要點請求 原告返還溢領補貼利息顯然違法，原處分應予撤銷。 ⒉受被告委託之金融機構所為准否利息補貼之決定，既係為提 振國内景氣，減輕國民購置住宅貸款利息負擔之公益目的， 受國家委託決定是否補貼貸款人利息，且於貸款人僅具授益 性，而不具任何不利益，亦未附有任何附款，該決定即係就 公法上具體事件所為公權力措施，且對個別貸款人即原告生 規制效果，應屬未附附款之授益行政處分無誤。另按月撥款 予遠東銀行（承貸金融機構）之行為，僅係履行該授益處分 之行政行為。是以，本件原告既業經審核合於系爭專案貸款 資格，並作成准予核撥補貼利息之行政處分，且撥款予遠東 銀行補貼之貸款利息，縱被告認「原告與訴外人之借名登記 」屬移轉系爭房屋所有權之行為，亦不因而使原核准之行政 處分違法，被告自不得爰依行政程序法第117條規定撤銷該 處分。
⒊退步言之，縱認被告得行使撤銷權，原告移轉登記日期為99 年6月8日，按系爭查核作業要點第4點至第8點所示，被告及 遠東銀行應定期為査核作為，惟被告遲於110年3月18日始請 求返還前開溢領補貼利息，已逾2年除斥期間。 ㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈政府優惠購屋專案貸款係為提振國内景氣，減輕國民住宅貸 款利息負擔，基此，本件貸款借款人即原告於借款期間内如 將購買之住宅所有權移轉予他人，即悖離補貼之原意，自事 實發生之日起停止補貼並返還補貼之利息，係基於有效運用 住宅補貼貢源之必要行為。如撤銷行政院訴願決定及被告原 處分，與政府補貼無自用住宅購屋者、振興景氣之政策目的 有違。故無論依政策之目的性及論理解釋，或係被告單方高 權之行政行為，依系爭查核作業要點及「金融機構辦理優惠 購屋專案貸款作業規定」（下稱系爭作業規定）之規定，被
告停止補貼並命原告應返還其所受補貼之利息之處分，自為 法之所許。
⒉内政部98年4月17日台内營字第0980803016號令修正「金融機 構辦理優惠購屋專案貸款作業簡則」為系爭作業規定，並自 98年4月14日生效。系爭作業規定第4點規定：「承辦金融機 構辦理本專案貸款期限：自97年9月22日至99年9月21日，或 額度用罄為止。」，第5點規定：「本專案貸款規定如下：… …(三)政府補貼利率:固定為年率0.7％，由内政部逐年編列預 算支應。（四)借款人實際支付利率:按金融機構貸放利率減 政府補貼利率。……(七)貸放對象:中華民國國民年滿20歲， 每人限購1戶……。」及第12點規定：「承辦金融機構應將本 專案貸款列為内部稽核重點；金融檢查單位將視情形辦理專 案檢查，一般業務檢查並列為查核重點。」另「内政部主辦 優惠購屋專案貸款」問與答（下稱系爭問與答）第14點「問 ：民眾辦理本專案貸款時，可否以非本人所有之房屋向金融 機構申請？答：為防止人頭戶問題及利於金融機構授信審核 作業，民眾申辦本項專案貸款時，購置房屋住宅之所有權人 與借款人應為同一人。」因此，接受該項補貼利息之借款戶 即原告，如將申貸之住宅所有權移轉登記予他人時，即應停 止補貼利息。
⒊原告於98年9月以系爭房屋向遠東銀行申辦系爭貸款，接受政 府優惠購屋貸款補貼利息（固定補貼年率0.7％)。惟原告於9 9年6月8日將原申貸抵押之住宅所有權移轉登記予配偶、子 女、父母以外之人黃俊智，然卻未清償該筆貸款，持續由原 告自99年6月8日至107年7月31日止已獲政府補貼之利息，不 符「購置房屋住宅之所有權人與借款人應為同一人」之規定 。
⒋為有效運用住宅補貼資源，案經遠東銀行依被告109年10月26 日台内營字第1090816745號令頒布系爭查核作業要點第7點 第2款：「承貸金融機構自主查核：承貸金融機構發現借款 人有第八點應停止補貼之情形者，應主動停止利息補貼，並 計算該借款人自停止補貼之日起迄今應繳回溢領補貼利息明 細資料函送被告，以供辦理後續追繳溢領補貼利息及將收回 溢領補貼利息解繳住宅基金等相關作業」，同要點第8點經 查核不符規定者，處理方式如下：「經查核借款人有下列情 形之一，由本部發函通知借款人自事實發生之日起停止補貼 (並副知承貸金融機構），借款人應自事實發生之日起返還 溢領補貼利息：㈠住宅所有權全部移轉登記予配偶、子女、 父母以外之人。……」規定，辦理自主查核作業時，經查核原 告於99年6月8日將該住宅所有權移轉登記予配偶、子女、父
母以外之人黃俊智後，以遠東銀行109年8月27日（109）遠 銀個字第108號函及遠東銀行110年1月18日（110）遠銀個字 第8號函送原告移轉住宅所有權之建物登記謄本、往來明細 及應繳回補貼息明細表等資料予被告續處，並以遠東銀行11 0年4月27日（110）遠銀個字第81號函送本案貸款相關資料 影本1份予被告。
⒌另查原告與遠東銀行所簽之增補條款契約書第4條約定：「借 款人於借款期間内如將原設定抵押之房屋或土地轉讓予他人 時，應主動告知貴行，並自轉讓之日起終止政府之利息補貼 ，不再適用優惠貸款利率計息....如因怠於告知而得之政府 補貼利息願繳交貴行返還國庫」，故原告應早知本件貸款之 相關規定，並應遵守辦理。
⒍有關原告主張因原告為申請國防部之職務宿舍，故與胞兄合 意借名登記系爭房屋予黃俊智，仍由原告自己管理、使用、 處分乙節與土地登記薄謄本記載其移轉原因為買賣已有不符 事實之矛盾，況系爭查核作業要點第8點第1項規定：「經查 核借款人有下列情形之一，由本部發函通知借款人自事實發 生之日起停止補貼（並副知承貸金融機構），借款人應自事 實發生之日起返還溢領補貼利息：㈠住宅所有權全部移轉登 記予配偶、子女、父母以外之人。但因依公職人員財產申報 法規定辦理信託登記，或以權利變換方式參加都市更新而辦 理信託登記，於辦理建物所有權第一次登記前，不在此限。 ……」，並未允許以「借名登記」方式移轉其抵押擔保品所有 權；且原告與遠東銀行於98年8月間所簽增補條款契約書第4 條亦約定：「借款人於借款期間内如將原設定抵押之房屋或 土地轉讓予他人時，應主動告知貴行，並自轉讓之日起終止 政府之利息補貼，不再適用優惠貸款利率計息...如因怠於 告知而得之政府補貼利息願繳交貴行返還國庫」，其中之「 轉讓」，自亦包括本案之抵押擔保品以「買賣」方式移轉予 配偶、子女、父母以外之人。
⒎按行政程序法第127條規定：「授予利益之行政處分，其内容 係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止 或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該 處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項 返還範圍準用民法有關不當得利之規定。行政機關依前二項 規定請求返還時，應以書面行政處分確認返還範圍，並限期 命受益人返還之。……」，同法第131條第1項規定「公法上之 請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因 五年間不行使而消滅....。」查本貸款被告審查原告原申貸 抵押住宅移轉資料屬實後，以110年3月18日内授營宅字第11
00803898號函通知原告停止補貼，經核算作成停止補貼行政 處分日起迄今未逾公法上請求權之時效，無逾期未行使權利 之事。
⒏政府優惠購屋專案貸款係為提振國内景氣，減輕國民住宅貸 款利息負擔，基此，本貸款借款人於借款期間内如將購買之 住宅所有權移轉予他人，即悖離補助之原意，自事實發生之 日起停止補貼並返還溢領款利息，係基於有效運用住宅補貼 資源之必要行為。
⒐末按原告受政府按固定利率補貼利息，惟此利息之補貼，性 質上係政府之補貼款而非利息，本件政府補貼利息之行為， 究其性質應認為係政府為減輕民眾購置住宅利息負擔，由被 告以提供利息補貼之給付方法，以達成國家任務之給付行政 措施，依「層級化法律保留原則」之理由，原則上無須有法 律或法律授權之命令為依據，故嗣後政府基於同一法理，如 因貸款人違背核貸時之系爭作業規定、系爭查核作業要點等 法規命令，或甚至政府單方不再繼續提供利息之補貼，均應 無須有法律或法律授權之命令為依據，且由被告已110年3月 18日内授營宅字第1100803898號函通知原告不符補貼資格， 應自住宅所有權移轉登記日（事實發生日）99年6月8日起停 止補貼，並請返還自99年6月8日至107年7月31日止已獲政府 補貼之利息，合計62,562元，揆諸該函之意旨，因溯及既往 自移轉所有權之事實發日起即應停止補貼，其性質，自應認 為係本於給付行政措施，而依政府行政裁量權訂定之系爭作 業規定、系爭查核作業要點等命令之規定，於原告發生有違 反前揭系爭作業規定、系爭查核作業要點等命令所規範之行 為時，所為停止補貼之處分，應認為係被告依系爭作業規定 、系爭查核作業要點等命令之規範所為之行政處分。而原告 於該段停止補貼期間所獲被告補貼之利息，即係因被告之處 分而失其原受領之法律上原因，被告自亦係自該函通知日起 ，得請求原告返還該段期間所獲得之利息補貼款，自無罹於 時效之問題。原告主張本件優惠利息補貼之授益行政處分未 附加任何附款，故不因原告事後移轉所有權，致使原核准之 補貼利息之處分變為不合法乙節，顯與依前陳「層級化法律 保留原則」之理由相背，蓋本件係由被告以提供利息補貼之 給付方法，以達成國家任務之給付行政措施，原則上無須有 法律或法律授權之命令為依據，故嗣後政府基於同一法理， 如因貸款人違背核貸時之簡則、要點等法規命令，或甚至政 府單方不再繼續提供利息之補貼，均應無須有法律或法律授 權之命令為依據，原告此部分主張之理由自無足取。 ㈡聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
㈠按違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職 權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之，但有下列 各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者 。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信 賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護 之公益者；授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一 者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規 准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三 、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處 分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公 益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者 ，行政程序法第117條、第123條分別定有明文。 ㈡經查：
⒈被告依據97年9月11日行政院第3109次院會會議通過「因應景 氣振興經濟方案」及行政院98年4月14日院臺建字第0980001 6944號函核定辦理，為提振國內景氣，減輕國民購置住宅貸 款利息負擔，辦理優惠購屋專案貸款（下稱系爭專案貸款） ，於98年4月17日修正系爭作業規定，依系爭作業規定第5條 ：「本專案貸款規定如下：㈠總額度：4千億元（97年9月22 日開辦2千億元，98年4月14日續辦增撥2千億元。㈡金融機構 貸放利率：按中華郵政股份有限公司2年期定期儲金機動利 率，加百分之零點9計算機動調整。㈢政府補貼利率：固定為 年率百分之零點7，由內政部逐年編列預算支應。㈣借款人實 際支付利率：按金融機構貸放利率減政府補貼利率。㈤每戶 貸款額度：⒈臺北市每戶最高350萬元。⒉其他地區每戶最高3 00萬元。㈥貸款期限及償還方式：最長20年，含寬限期3年（ 只付息不還本金），償還方式由借款人與承辦金融機構議定 之。㈦貸放對象：中華民國國民年滿20歲，每人限購1戶，不 能重複申貸；已申貸政府優惠購屋貸款者（指88年起陸續開 辦之1兆9千5百億元政府優惠房貸）亦不得重複申貸。㈧適用 建物：限於97年10月14日（含）以後完成建物所有權移轉登 記之中古屋及新屋，且其建物所有權狀之用途應登記含有『 住宅』或『住』字樣者」，第6條：「借款人未繳納貸款本息達 6個月以上，列入逾期催收者，不再予以補貼利息。各承辦 金融機構於處分擔保品清償貸款剩餘金額後，國庫應追索未 繳納本息起始日至轉催日止（180日）所申請之補貼利息； 如處分擔保品之所得，不足清償借款人積欠之貸款餘額者， 國庫不追索補貼利息。前項催收戶轉回正常戶者，自轉為正 常戶起始日續予補貼利息」，第10條：「承辦金融機構應將
第5點及第6點規定，列入其與借款人之貸款合約，並約定下 列事項：㈠借款人如有重複申貸本專案貸款之情事，應依約 取消貸款資格；其因本專案貸款借得之所有款項追溯自貸款 日起，改按承辦金融機構一般購屋貸款利率計息；㈡雙方就 貸款合約之履行如有爭執，同意以承辦金融機構所在地之地 方法院或其他普通法院為管轄法院」（見原處分卷第55至56 頁），可見被告係委託承貸銀行依上開規定審核貸款人是否 符合系爭專案貸款資格，進而決定付撥付國庫補貼之貸款利 息予承貸銀行，此補貼貸款利息之經濟輔助行為，僅有在借 款人未繳納貸款本息達6個月以上，列入逾期催收，或者借 款人有重複申貸系爭專案貸款之情形，始停止並追回所補貼 之貸款利息。至貸款銀行審核認貸款人符合資格而決定准予 補貼利息後，按月撥款予承貸銀行之支付行為，僅係履行准 予補貼利息行政處分之不具有高權性之行政行為，並未另外 作成行政處分，另承貸銀行准予貸款人貸款，並借款予貸款 人之行為，則係承貸銀行與貸款人間之私法上契約，未涉及 任何公權力之行使，自無行政處分存在。
⒉本件原告於98年8月22日向遠東銀行申辦系爭貸款，期間自98 年9月14日起至118年9月14日等情，有房屋抵押貸款契約書 、增補條款契約書及切結書在卷可稽（見原處分卷第94至10 5頁），足認原告當時向遠東銀行申辦系爭貸款，符合前揭 系爭作業第5條規定「年滿20歲」、「每人限購1戶，不得重 複申貸」及「於97年10月14日（含）以後完成建物所有權移 轉登記之中古屋及新屋，且其建物所有權狀之用途應登記含 有『住宅』或『住』字樣者」之資格，並經遠東銀行審核決定准 予補貼利息，該授益行政處分即屬合法。至上開增補條款契 約書雖記載「四、債務人於借款期間內如將原設定之房屋或 土地轉讓予他人時，應主動告知貴行，並自轉讓之日起終止 政府之利息補貼，不再適用優惠借款利率計息，並改按本增 補條款契約書一㈡約定之利率計算方式計付，如因怠於告知 而得之政府補貼利息願繳交貴行返還國庫」，惟前揭系爭作 業規定未將「房屋或土地轉讓予他人」列入停止並追回補貼 貸款利息之情形，故遠東銀行在增補條款契約書將此情形列 入契約之一部分，自不構成本件核撥補貼系爭貸款利息之授 益行政處分附款。從而事後原告縱將系爭房屋所有權移轉予 他人，不因此使原行政處分違法，被告自不得依行政程序法 第117條規定撤銷原核准之行政處分。復因原核准之行政處 分未附有「將房屋或土地轉讓予他人，即停止並追回補貼貸 款利息」之附款，且當時所依據之系爭作業規定並未變更， 原核准之行政處分亦未對公益有任何危害，故原告亦不得依
行政程序法第123條規定廢止該授益之合法行政處分。 ⒊另系爭查核作業要點第8點第1款第1目固規定：「八、經查核 借款人有下列情形之一，由本部發函通知借款人自事實發生 之日起停止補貼（並副知承貸金融機構），借款人應自事實 發生之日起返還溢領補貼利息：住宅所有權全部移轉登記予 配偶、子女、父母以外之人。但因依公職人員財產申報法規 定辦理信託登記，或以權利變換方式參加都市更新而辦理信 託登記，於辦理建物所有權第一次登記前，不在此限」，惟 系爭查核作業要點第1點載明被告為有效運用住宅補貼資源 ，辦理政府優惠購屋專案貸款利息補貼業務查核作業，特訂 定系爭查核作業要點，第2點第1款則記載政府優惠購屋專案 貸款包含系爭專案貸款，顯見系爭查核作業要點僅供被告內 部事後查核之用，並非承貸銀行受被告委託審核貸款人資料 是否符合系爭專案貸款資格之法源依據，則關於貸款人是否 符合系爭貸款專案資格，仍應適用系爭作業規定。至系爭問 與答（見原處分卷第57至64頁）係記載：「十四：民眾辦法 本專案貸款時，可否以非本人所有之房屋向金融機構申請？ 答：為防止人頭戶問題及利於金融機構授信審核作業，民眾 申辦本專案貸款購置房屋住宅所有權人與借款人應為同一人 」，亦僅說明申辦系爭貸款專案時之房屋所有權人與借款人 應為同一人，未限制借款人事後移轉房屋所有權，況系爭問 與答並非主管機關為執行系爭專案貸款所發布之行政命令或 職權命令，自不具有法律上效力，被告自不得以該不具有法 律上效力之系爭問與答，作為原告是否符合系爭專案貸款資 格之依據。申言之，系爭查核作業要點及系爭問與答均非原 授益行政處分之法源依據，是被告認原告違反系爭查核作業 要點及系爭問與答，並以原處分撤銷原授益行政處分，於法 無據。
㈢被告辯稱依「層級化法律保留原則」，原則上給付行政無須 有法律或法律授權之命令為依據，故嗣後政府基於同一法理 ，如因貸款人違背系爭查核作業要點，或甚至政府單方不再 繼續提供利息之補貼，均應無須有法律或法律授權之命令為 依據等語，固非無見。惟按司法院釋字第443號解釋理由所 揭櫫之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應 屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種 事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其 行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收 支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授 權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自 由形成空間（最高行政法院106年度判字第733號判決意旨參
照）。揆諸前開說明，關於給付行政措施，固無須有法律或 法律授權之命令為依據之必要，然並非政府為給付措施之後 ，無須有法律或法律授權之命令，亦得任意停止給付甚至要 求人民返還已提供之給付，此不僅讓人民無所適從，更有侵 害人民財產權之虞。是被告前揭所辯，亦難採信。 ㈣綜上，本件遠東銀行審核原告符合系爭專案貸款資格，並作 成准予核撥系爭貸款補貼利息之行政處分，嗣後原告雖移轉 系爭房屋所有權予配偶、子女、父母以外之人，惟因系爭專 案貸款僅須符合「年滿20歲」、「每人限購1戶，不得重複 申貸」及「於97年10月14日（含）以後完成建物所有權移轉 登記之中古屋及新屋，且其建物所有權狀之用途應登記含有 『住宅』或『住』字樣者」之條件即可申辦，且准予系爭貸款補 貼利息之授益行政處分，並未附加「將房屋或土地轉讓予他 人，即停止並追回補貼貸款利息」之附款，業如前述，則原 告既符合上開條件，經遠東銀行審核決定准予補貼利息，該 行政處分即屬合法，事後原告移轉系爭房屋所有權予他人， 不因此使原行政處分違法，原告自不得依行政程序法第117 條規定撤銷原核准之行政處分。復因原核准之行政處分未附 有「將房屋或土地轉讓予他人，即停止並追回補貼貸款利息 」之附款，且當時所依據之系爭作業規定並未變更，原核准 之行政處分亦未對公益有任何危害，故原告亦不得依行政程 序法第123條規定廢止該授益之合法行政處分。 ㈤本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及訴訟資 料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必 要，併此敘明。
五、結論：
原處分認事用法有違誤，訴願決定予以維持，尚有未洽，原 告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予撤銷。又第 一審訴訟費用應由敗訴之被告負擔，爰宣示如主文第2項所 示。
中 華 民 國 110 年 12 月 21 日 行政訴訟庭 法 官 邱士賓上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀(含上訴理由，應表明原裁判所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原裁判有違背法令之具體事實)，並繳納上訴裁判費3,000元；其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書，逾期未提出者，毋庸命補正，即得逕以裁定駁回之。中 華 民 國 110 年 12 月 21 日 書記官 李 欣