臺北高等行政法院裁定
109年度停字第106號
聲 請 人 張隼
相 對 人 桃園市選舉委員會
代 表 人 李憲明（主任委員）
上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止相對人民國
109年10月13日桃選一字第1090001119號函之執行，本院裁定如
下：
主 文
聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「（第2 項）原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政 處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為 維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機 關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執 行。（第3 項）前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行 。」訴願法第93條第2項、第3項分別定有明文。次按「（第 1 項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起 行政訴訟而停止。…。（第3 項）於行政訴訟起訴前，如原 處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者 ，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行 。但於公益有重大影響者，不在此限。」亦分別為行政訴訟 法第116條第1項、第3項所明定。前揭訴願法第93條第2項既 規定受處分人得申請受理訴願機關或原處分機關停止執行， 自得由上開機關獲得救濟，殊無逕向行政法院聲請之必要。 且行政訴訟係審查行政處分違法之最終機關，若一有行政處 分，不待訴願程序即聲請行政法院停止原處分之執行，無異 規避訴願程序，而請求行政法院為行政處分之審查，故必其 情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則 尚難認有以行政法院之裁定予以救濟之必要，應認欠缺保護 之必要，而駁回其聲請（最高行政法院91年度裁字第906 號 、109年度裁字第910號裁定意旨，均同此見解）。又按所謂 行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所之決定 或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為 （訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1 項參照）。行 政機關於作成完全及終局之決定前，為推動行政程序之進行
，所為之指示或要求，學理上稱之為「準備行為」，準備行 為未設定有拘束力之法律效果者，因欠缺規制之性質，並非 行政處分；如具有規制之性質，亦因其並非完全、終局之規 制，為程序經濟計，不得對其單獨進行行政爭訟，而應與其 後之終局決定，一併聲明不服。行政程序法第174 條前段規 定：「當事人或利害關係人不服行政機關之行政程序中所為 之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。 」即是本於此意旨而訂定（最高行政法院94年度裁字第150 號裁定意旨，亦同此見解）。
二、本件聲請意旨略以：
㈠民國106年12月6日公布施行之政黨法規定，政黨4 年內必須 推薦候選人參選，否則即應廢止備案（110年12月5 日即滿4 年）。因此，小黨如非屈膝攀附國、民兩黨，得到實質上為 多黨個別推薦之禮讓，在中央選舉中，根本不可能當選，地 方選舉也非常不容易，小黨又不可能耗費龐大資源，去參加 場極度不公，甚至毫無勝算的選舉。是相對人桃園市選舉委 員會109 年10月13日桃選一字第1090001119號函（下稱系爭 函文）顯有違法疑義，若將之執行，將嚴重貶低聲請人之參 選條件，與中國青年黨等38個政黨之推薦參選機會，致使30 多個政黨遭解散之命運，而造成難以回復之損害，且109 年 11月7 日即將投票，明顯有急迫情事。又因地方制度法規定 首長出缺任期不滿兩年，由上級機關指派代理，而再無任何 補選，所以目前僅剩之選舉幾乎沒有，即使臨時有村、里長 等之補選，遷移戶口亦來不及，欲在當地選區臨時找候選人 ，更是非常不容易。加上高額之選舉保證金，與甚難當選之 不公選舉制度，對所有政黨而言，都是一種沉重負擔，唯有 多黨個別推薦可以暫度此違憲法律之難關。
㈡相對人雖隸屬於中央選舉委員會（下稱中選會），然依公職 人員選舉罷免法（下稱選罷法）第7條第3項、第8條第2項規 定，相對人為里長選舉之主管機關，不受任何機關之監督， 自當依法行政。相對人既已受理聲請人之里長參選登記，即 表示業已初步審核通過，現有法令既無限制多黨「個別推薦 」，相對人卻以中選會一紙僅具諮詢性質且不負任何刑事、 民事賠償責任之公文，否決聲請人受38個政黨「個別推薦」 參選的權利，令人匪夷所思；更何況，各政黨乃分別各自提 出一份政黨推薦書來「個別推薦」聲請人，並未有兩個以上 政黨「共同推薦」聲請人的情況，相對人如何能限制聲請人 之自由與權利？
㈢相對人雖以台灣團結聯盟黨團於96年提案修正選罷法第28條 ，增訂2 個以上政黨共同推薦候選人之條文，惟經表決不通
過，而主張現行法並無2 個政黨得共同推薦公職人員選舉候 選人之依據等語，然現行選罷法從未明文限制或禁止過這項 人民權利，上開理由法理不足，且中選會第317 次委員會議 也已附帶決議要求修改選罷法，以解決民選首長聯合推薦的 問題，內政部也在109年6月11日公布所通過的選罷法部分條 文修正草案，解決多年來未明文規定不得多黨個別推薦1 人 之問題，憲法上之人民權利既未經法律明文禁止，就表示人 民自由權利不可被違法排除，相對人自不可在修法前專斷違 法。
㈣人民有集會結社的自由，除非政黨本身有所限制，否則可以 隨意參加任何政黨，於參選時，亦有接受多黨個別推薦的權 利，在現行單一選區兩票制之選制下，對選舉作業並無任何 妨害，於公益亦幾無任何危害，自無限制之理由。是在選罷 法無明文禁止前，應可準用總統副總統選舉罷免法之規定。三、經查：
㈠本件聲請人所提「桃園市選委會嚴重違法濫權緊急訴願狀與 申請停止執行狀更正」狀，除向本院遞狀外，同時亦狀請相 對人轉送中選會受理（本院卷第18頁）；嗣其所提「桃園市 選委會嚴重違法濫權緊急訴願狀與申請停止執行狀再更正」 狀，其遞狀對象亦然（本院卷第150 頁）。而聲請人所提上 開書狀，意在向本院及中央選委會同時提出停止執行之申（ 聲）請，且中央選委會確已受理聲請人就系爭函文所提之訴 願及停止執行之申請等情，業經本院分別電詢聲請人、中央 選委會確認無誤，製有電話紀錄在卷可查（本院卷第335 頁 、第337 頁），且上開聲請人、中央選委會之答覆內容，亦 核與聲請人上開書狀形式上所載之內容相符。是聲請人既已 就系爭函文提起訴願，並向訴願機關申請停止執行，目前由 訴願機關受理中，其同時另以書狀向本院聲請停止執行，復 未釋明有何非即時由本院予以處理，否則難以救濟之情況緊 急情事，依前揭說明意旨，應認欠缺保護必要，不應准許。 ㈡又依選罷法第47條第1項第2款、第5項及第7項規定，於地方 公職人員選舉（含里長選舉），選舉委員會應彙集候選人於 申請登記時所一併繳送之資料（含推薦之政黨）及選舉投票 等有關規定，編印選舉公報；候選人個人及政黨資料，由候 選人及政黨自行負責。推薦之政黨欄，經政黨推薦之候選人 ，應刊登其推薦政黨名稱；非經政黨推薦之候選人，刊登無 。本件聲請人於109年9月30日向相對人（所屬龜山區選務作 業中心）申請登記為桃園市龜山區陸光里第2 屆里長缺額補 選候選人，並檢附中國青年黨等38個政黨推薦書，相對人乃 以系爭函文通知聲請人擇一「推薦之政黨」，並請於同年10
月16日下班前函復相對人，如未依限函復或未擇一政黨，相 對人將以非經政黨推薦處理，並依選罷法第47條第7 項「非 經政黨推薦之候選人，刊登無」之規定辦理等情，此有系爭 函文附卷可憑（本院卷第65頁），足見系爭函文係相對人為 編印選舉公報，通知聲請人協力完成補正資料，屬於相對人 編印選舉公報有關推薦之政黨欄將如何刊載之準備行為，尚 未對外直接發生法律效果，非屬行政處分，聲請人主張系爭 函文為行政處分，尚非有據。從而，聲請人聲請停止執行系 爭函文，核與停止執行應以行政處分為標的之要件不合，應 予駁回。至聲請人關於違法、違憲之實體主張，因聲請人之 聲明於法未合，此部分之主張自無需予以論究，附此敘明。四、依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定 如主文。
中 華 民 國 109 年 12 月 7 日 臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 蘇 嫊 娟
法 官 李 明 益
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 109 年 12 月 7 日 書記官 劉 育 伶