臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1434號
109年11月25日辯論終結
原 告 蔡中岳
訴訟代理人 郭鴻儀律師
被 告 中央選舉委員會
代 表 人 李進勇（主任委員）
訴訟代理人 陳重言律師
翁英琇律師
上列當事人間公民投票法事件，原告不服中央選舉委員會中華民
國108年6月26日中選法字第1083550251號函，提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形 之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之 請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111 條第1項、第3項第2款分別定有明文。查原告於民國108年8 月23日起訴時聲明：「㈠、原處分撤銷。㈡、被告應依107 年1月3日公布之公民投票法第10條第4項至第8項規定辦理原 告為領銜人提出「您是否同意，在『高放射性核廢料最終處 置場』啟用前，不得提出或執行新建、續建、擴建或延役核 電廠之計畫？」全國性公民投票案。㈢、訴訟費用由被告負 擔。」（本院卷第9頁），嗣於109年2月26日以「行政訴訟 變更訴之聲明暨爭點整理狀」為訴之變更追加，聲明：「【 先位聲明】㈠、原處分撤銷。㈡、被告應依107年1月3日公 布之公民投票法第10條第4項至第8項規定辦理原告為領銜人 提出「您是否同意，應在相關法律中增訂條文，實現以下原 則：『在高放射性核廢料最終處置場啟用前，我國不得提出 或執行新建、續建、擴建或延役核電廠之計畫』？」全國性 公民投票案。㈢、訴訟費用由被告負擔。【備位聲明】㈠、 原處分撤銷。㈡、被告應依107年1月3日公布之公民投票法 第10條第4項至第8項規定辦理原告為領銜人提出「您是否同
意，在『高放射性核廢料最終處置場』啟用前，不得提出或 執行新建、續建、擴建或延役核電廠之計畫？」全國性公民 投票案。㈢、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第69-70頁 ）。經核原告請求之基礎事實不變，是本件訴之變更追加， 本院認為尚屬適當，爰予准許。
㈡、關於被告辯稱原告變更後追加之先位聲明不合法，補正後提 案與系爭提案已非同一請求基礎事實，原告以此迴避應行之 聽證程序逕行提起行政訴訟，於法不合部分
１、查，原告原提案主文為「被告應依107年1月3日公布之公民 投票法第10條第4項至第8項規定辦理原告為領銜人提出「您 是否同意，在『高放射性核廢料最終處置場』啟用前，不得 提出或執行新建、續建、擴建或延役核電廠之計畫？」全國 性公民投票案，主張「核廢負責」，並自行定性為重大政策 之創制，有全國性公民投票案提案函格式、公投理由書可參 （本院卷第436、438頁）。經聽證程序後，原告補正之主文 為「被告應依107年1月3日公布之公民投票法第10條第4項至 第8項規定辦理原告為領銜人提出「您是否同意，應在相關 法律中增訂條文，實現以下原則：『在高放射性核廢料最終 處置場啟用前，我國不得提出或執行新建、續建、擴建或延 役核電廠之計畫』？」全國性公民投票案，並定性為立法原 則之創制，有原告108年6月6日核廢字第1080606號公民投票 案補正函、原告108年6月17日核廢字第1080617號公民投票 案補正之補充意見函可參（本院卷第21-24頁）。２、又查，被告為審議原告所提公投提案而舉辦聽證會，其中一 項爭點為本件雖經原告自行定位為重大政策之創制，但本件 是否為重大政策之創制或複決，被告認為原告原提案似與目 前政策方向一致而非創制案等情，有被告第528次會議紀錄 可參（原處分卷第4-6頁）。聽證會結束後，被告審酌專家 學者意見，認為本案與現行非核家園政策執行內容有否相異 ，請原告作是否符合公投法第2條第2項第3款全國性公民投 票事項之補正。有被告第529次會議紀錄可參（原處分卷第2 1頁）。在原告補正之後，被告認為放射性核廢料之處理、 貯存或最終處置設施之興建，係由放射性物料法予以規範， 核能電廠之興建、續建、擴建或延役，係依核子反應器設施 管制法之規定為之。二者自然的社會事實非屬同一，難謂可 為立法原則之基本架構，不符公投法第2條第2項第2款規定 ；另主文所稱相關法律，因未明確係制定或修正何特定法律 ，亦有違同法第9條第6項一案一事項之規定等，有被告第53 0次會議紀錄可參（原處分卷第27-28頁）。被告復以原處分 載明上開理由而駁回原告之公投提案，有原處分可參（本院
卷第25-26頁）。由駁回之理由是以「難謂可為立法原則之 基本架構」、「相關法律」等語，可知被告是以原告系爭補 正提案立法原則之創制作為最後審議之標的而予以駁回，而 不是以原告系爭提案之「重大政策之創制」予以論駁。３、被告如果認為原告補正後的提案不符合命補正之要求，則被 告顯然不應該就補正後的提案作實質審查，而僅應就原提案 主文、理由書予以審議。惟被告卻是以補正後的主文、補充 理由書予以審議並以實質理由予以駁回，可證被告認為原告 僅主張補正後定性為立法原則之創制，故被告僅就該部分予 以審議。也就是說，原告雖然在提案之初定性為重大政策之 創制，但是經過命補正與聽證程序之後，原告補正後的主文 、理由書已經將提案型態從重大政策之創制變更為立法原則 之創制，被告就補正後的提案主文、理由書予以審議，才符 合命補正與舉行聽證程序之意義與效果。被告並沒有以原告 的補正屬於公投型態之變更為由，一方面只審議原告原來的 系爭提案，另一方面將原告系爭補正提案視為新的提案而另 行舉行聽證程序。被告仍只是依原告將系爭提案轉變為系爭 補正提案，而只審議系爭補正提案。由此亦可知系爭提案與 系爭補正提案實屬植基於「核廢負責」之同一基礎事實，只 是必須依據公投法關於公投類型之區分，作不同的類型主張 而已，無須視為新的公投提案。從而，被告在本院主張系爭 補正提案並未經過聽證程序，不得以此迴避應行之聽證程序 ，主張追加之訴不合法等語，並無可採。
二、事實概要：
緣原告於108年4月2日依107年1月3日修正公布之公民投票法 （下稱107年版公投法）領銜提案「您是否同意，在『高放 射性核廢料最終處置場』啟用前，不得提出或執行新建、續 建、擴建或延役核電廠之計畫？」全國性公民投票案（下稱 系爭提案）。被告認該公民投票案尚有疑義，經舉行聽證後 ，被告108年5月21日第529次委員會議決議：「一、依據公 民投票法第10條第2項規定，本案應敘明理由函知提案領銜 人為補正。二、補正要旨如下：㈠本案與現行『非核家園』 政策執行內容有否相異，請提案領銜人作是否符合公投法第 2條第2項第3款全國性公民投票事項之補正。㈡本案主文為 條件及結果之複合問句，並非單一事項；另結果子句句首敘 述為『不得』，則所謂『同意』、『不同意』究及於單一子 句或複合問句，而投票人之圈投，亦會因圈投『同意』產生 不允核電廠之新、續、擴建及延役，反之亦然，則圈投者能 否明瞭，有請提案領銜人作符合公投法『一案一事項』及提 案內容應得以了解其真意之補正。」並以108年5月28日中選
法字第1083550207號函請原告補正。原告嗣以108年6月6日 核廢字第1080606號函、108年6月17日核廢字第1080617號函 予以補正（下稱系爭補正提案）。被告收受上開補正後，仍 認原告之補正不符合107年版公投法第2條第2項第2款、第9 條第6項及第10條第2項第4款等規定，於108年6月26日以中 選法字第1083550251號函（下稱原處分）駁回原告領銜之提 案。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、本件訴訟應適用107年版公投法
１、按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質 應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之 法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法 規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規 標準法第18條定有明文。給付判決（包括課予義務訴訟及一 般給付訴訟）原則上雖應以行政法院事實審言詞辯論終結時 之法律為準，惟如適用新法不利於原申請人，或系爭申請案 依據中央法規標準法第18條但書應適用107年版公投法，應 以原告申請時之法律狀態為準。
２、本件係針對原告依據107年版公投法第9條提出申請之全國性 公民投票案，經原處分駁回後提起撤銷訴訟並為一般給付訴 訟之請求，觀諸修正前、後公投法之最主要差異，乃在新法 第9條第3項及第4項之增訂。依據新法第9條第3項及第4項之 規定：「（第3項）第一項主文應簡明、清楚、客觀中立； 理由書之闡明及其立場應與主文一致。（第4項）主文與理 由書之文字用詞、字數計算、語法及其他相關事項之辦法， 由主管機關定之。」上揭規定之增訂，無論其法規之形式或 實質內容之影響均有不利於原告之情形，被告於公投法修正 公布實施後，於108年訂定「全國性公民投票案主文與理由 書文字用詞字數計算語法即其他相關事項辦法」（下稱「用 詞辦法」），該辦法有不當限制公民投票提案，妨礙人民行 使憲法第17條創制、複決之權利，更未積極促進人權實現， 自有侵害人民基本權利、違反司法院大法官釋字第645號解 釋理由書意旨以及兩公約施行法宗旨之嫌。為落實原告憲法 所保障之創制、複決權利，應認本件訴訟仍應適用107年版 公投法之規定。
㈡、系爭提案或系爭補正提案之內容均無以現有政策推行或立法 制定相關內容。其屬全國性公民投票事項，業經聽證會議釐 清，原處分係以系爭補正提案不符合「立法原則創制之基本 架構」，並無指摘提案內容有與既有政策或立法重複。被告 於臨訟時一再執經濟部於聽證會之片面說詞，主張系爭提案
或系爭補正提案與既有政策重複，而非屬全國性公民投票事 項，自有未洽。
㈢、系爭補正提案係「立法原則之創制」之全國性公民投票事項１、被告指摘系爭補正提案有關放射性核廢料之處理、貯存或最 終處置設施之興建，涉及放射性物料管理法、核子反應器設 施管制法兩項法律之規定，二者自然的社會事實非屬同一云 云，惟此要件非法所明文，且自然社會事實同一並無任何明 確之定義及判斷標準，原處分增加法所無之要件限制人民行 使創制之權利。參酌我國既有法律體系如環境影響評估法第 14條第1項之規定，可知，我國既有法律體系，就同一規制 對象，多有因管（規）制事務之複雜性以及不同之管（規） 制目的，而分別以不同法規予以規範，又依管（規）制事務 之關聯性，在不同法規間，多有要求符合其他法規作為前提 條件之立法內容。又我國立法例上採用一事多法之立法方式 ，影響法之明確性者仍多，例如關於「土地」之法規錯綜複 雜；關於「公務員」的概念，公務員服務法、公務人員任用 法等的規定不一；關於「水源水質水量」的保護，在自來水 法、飲用水管理條例、水污染防治法等均有不同的規定，故 立法原則之創制，往往須考量既有之不同法律體系，對於同 一事務，於不同法律之相關條文予以調整修正之情形。是以 ，實不能徒以管制事務涉及不同法律規範之形式上切割，即 認為不能作為立法原則之基本架構。
２、系爭補正提案，考量核能電廠之相關開發行為勢必增加高放 射性核廢料之數量，在我國尚無法有效處理高放射性核廢料 之情形下，限制核能電廠相關開發行為，二者間具有實質之 關聯性。參酌放射性物料管理法立法紀錄，陳委員朝龍之發 言內容即指明「任何會產生放射污染源的工廠，設立之前都 應該先找到放射性廢棄物的最終處置場」為可行之立法原則 。原處分逕以系爭補正提案涉及放射性物料管理法及核子反 應器設施管制法之規定，即認系爭補正提案無法作為立法原 則之基本架構，尚嫌速斷，自難採憑。至於其他立法或修法 細節，則應由立法委員於立法時裁量決定。有關立法原則之 創制，公民投票之結果仍有賴立法者積極實現，被告自不應 以公投主文涉及不同法規範且持毫無具體內涵之二者自然的 社會事實非屬同一為由，駁回原告之系爭補正提案。㈣、系爭提案係「重大政策之創制」之全國性公民投票事項 參酌聽證紀錄學者專家之發言意見即：劉繼蔚律師表示：「 我們不希望主管機關作深入的實質審查。既然不作實質審查 ，在結果上又沒有區分的實益，我們為什麼要來辨識它到底 是創制案，還是複決案？或者是說，我們辨識成功之後，到
底對本案有什麼任何實質的影響？」、淡江大學公共行政學 系涂予尹助理教授指出：「能源政策跟核能政策或核廢政策 其實是屬於可以切割的各個部分，縱使政策上要走向「非核 家園」，也就是目前政府的一個政策，但是「非核家園」這 樣一個政策對於核廢料應該要怎麼樣來作處理，並沒有辦法 完全涵蓋到核廢料處理的部分。也就是說，有關於核廢料應 該如何處理，還是需要有非常具體的一個政策規劃，我們不 會因為政策上要走向非核，核廢自己就可以找到終局解決的 一個方案。」、「今天提案人至少在我目前看到提案主文以 及提案理由書裡面針對的是屬於核廢政策的部分。應該是說 ，站在如果不挑戰目前政府能源－－包括核能－－政策這樣 的一個前提之下，對於核廢政策該如何處理，希望能夠提出 重大政策的創制。」、臺北大學法律學系高仁川助理教授表 示：「……本人贊同本案屬於重大政策之創制，理由確實如 中選會來函的說明，重大政策有無的劃分，未必涇渭分明， 與法律案的有無，能清楚劃分是有區別的，不應該執著於創 制或複決的劃分，作為駁回本件公投提案的理由。」、清華 大學科技法律研究所高銘志副教授表示：「假如領銜人堅持 是在重大政策的創制之下的話，其實也可以有某種解釋的空 間，因為目前主要政府的所有施政作為跟提案人所訴求的方 向是一致的，唯一的不同就是在下面這個紅色框框裡面寫的 ，政府是在沒有任何條件下就不去執行後續的動作，難道領 銜人是想要把這個條件限縮到只有高放最終處置場啟用前的 這個條件嗎？假如是這個觀點的話，其實是適合把他列為政 策創制的部分。」，可知依學者專家之意見，系爭提案屬於 重大政策之創制。
㈤、系爭提案或系爭補正提案均無違反公民投票法第9條第6項一 案一事項之規定
系爭提案經原告定性為重大決策之創制，依公投法第30條第 1項第3款之規定，後續乃由總統或權責機關為實現該公民投 票內容之必要處置，相關權責機關即有於相關政策落實公投 內容之義務，提案人自無於提案主文表明制定或修正何特定 法律之必要。且補正後修正主文內容為「您是否同意，應在 相關法律中增訂條文，實現以下原則：『在高放射性核廢料 最終處置場啟用前，我國不得提出或執行新建、續建、擴建 或延役核電廠之計畫』？」並於補正理由書明確表示建議應 制定或修正之相關法律為放射性物料管理法，自無原處分所 指摘之情事，原處分據此駁回領銜人之提案，於法無據。㈥、系爭提案或系爭補正提案無公民投票法第10條第2項第4款不 能瞭解其真意之情事。
１、被告數次強調系爭提案主文非單一事項，且其條件子句為正 面表述、主要子句為負面表述為由，認定提案內容不能瞭解 其真意。條件及結果之複合句乃法律條文常見之形式。例如 獸醫師法第9條規定：「獸醫師非加入所在地獸醫師公會， 不得執業。」，其條文均屬「條件子句（…），結果子句（ 不得…。）」之形式，是可知，條件及結果之複合問句，在 法律條文形式係屬常見之形式，要難僅以此形式，即認為提 案內容有不能瞭解其真意之情形。在條件及結果之複合問句 中，條件子句為正面表述，主要子句為負面表述，亦為法律 條文之常態語句，無混淆致不能瞭解提案內容真意之情形。 例如土地稅法第51條第1項規定：「欠繳土地稅之土地，在 欠稅未繳清前，不得辦理移轉登記或設定典權。」其條件子 句均為正面表述，主要子句為負面表述，然均無礙對於條文 內容之理解。原處分卻以此為由駁回系爭提案，自難認其理 由於法有據。
２、系爭提案主文明確係以「在高放射性核廢料最終處置場啟用 前」作為條件，限制核電廠之新建、續建、擴建或延役等相 關開發行為，即明確表明係「有條件限制核電廠開發行為」 。投票人就是否同意以條件限制核電廠開發表示意見，並無 語意混淆不明之處。被告所稱投票人圈選「不同意」之各種 解讀，純屬投票人不同意系爭提案之各種心理動機，與系爭 提案是否不能暸解其真意無涉。被告認為系爭提案內容不能 瞭解其真意，顯屬無稽，自不足採。
㈦、並聲明：【先位聲明】㈠、原處分撤銷。㈡、被告應依107 年1月3日公布之公民投票法第10條第4項至第8項規定辦理原 告為領銜人提出「您是否同意，應在相關法律中增訂條文， 實現以下原則：『在高放射性核廢料最終處置場啟用前，我 國不得提出或執行新建、續建、擴建或延役核電廠之計畫』 ？」全國性公民投票案。㈢、訴訟費用由被告負擔。【備位 聲明】㈠、原處分撤銷。㈡、被告應依107年1月3日公布之 公民投票法第10條第4項至第8項規定辦理原告為領銜人提出 「您是否同意，在『高放射性核廢料最終處置場』啟用前， 不得提出或執行新建、續建、擴建或延役核電廠之計畫？」 全國性公民投票案。㈢、訴訟費用由被告負擔。四、被告則以：
㈠、本件屬一般給付訴訟，原則上應適用言詞辯論時之法律，經 比較108年6月17日公民投票法修正前、後條文，並參酌公民 投票法第9條第3、4項之修正理由：「為使投票人得清楚了 解公民投票案之主要意旨，避免主文具有誘導贊成或反對公 民投票之意旨，並使提案人之領銜人於提案時之文字用語及
語法有所參據，爰參考2006年12月16日召開之威尼斯委員會 第19次委員會決議，增訂第3項及第4項規定」可知，修正後 之公民投票法僅係將被告機關審核公投提案之要件予以具體 明確化，俾使人民有所參據，並未增加修法前之限制，故適 用新法並無較不利於原告之情事。可知公投法及107年版公 投法對於公民投票提案之審核要件並無不同，並未增加修法 前所無之限制，故無例外適用107年版公投法之必要。㈡、系爭補正提案非如原告所稱係立法原則之創制，系爭提案亦 非如原告所稱係重大政策之創制
１、按「所謂立法原則、重大政策之『創制』，乃公民藉由投票 方式，就公民提議之該等事項表示意志，督促政府採取積極 作為使其實現，概念上係從無到有之制度；而所謂法律、重 大政策、憲法修正案之『複決』，則係公民藉由投票就其代 表機關所通過之法案或進行中之政策行使最終決定權，乃就 既存之法案或政策決定是否繼續存續（廢止或否決）之制度 ，是就法律上重大政策提案複決者，必然是反對行將通過或 已然通過之法律或重大政策。」此有本院103年度訴字第155 9號判決及最高行政法院105年度判字第127號判決意旨可稽 。
２、查經濟部主任胡文中在聽證會中表示：「從環境基本法的角 度來看，不管有沒有明定時間，就是在環境基本法明定了『 非核家園』，『非核家園』就是一個非常具體的政策目標， 也是一個法定的政策目標，不管是經濟部或所有的政府機關 ，只要這個法沒有修正之前，他就是一個既定的政策，是必 須要去執行的」、「行政院現在也成立了『永續發展委員會 』，把非核家園非常獨特的、國際上都沒有的『SDGs』定在 永續發展目標當中，也提出了很多核心的具體目標，基本上 就是要推動核電廠的除役、處理核廢料，推動高放射性廢棄 物最終處置的法制作業，加強一些核安，所以在SDGs定為國 家目標的狀況下，執行非核家園這個政策也是目前非常確定 的。」、「就是從既有的狀況看起來，也不會去推動核三的 延役。所以整個看起來，不管今天提到的新建或者是延役等 等，在現行政策上都是沒有任何違背的，我們認為既然完全 都是按照現行的政策在提，他就不應該是一個重大政策的創 制，當然也不是複決」，有108年5月10日聽證會紀錄可參（ 本院卷第216頁）。
３、準此，原告系爭提案內容在現行法律與政策中業已存在，無 論是原告一開始將系爭提案定性為「重大政策」或將系爭補 正提案定性為「立法原則」，均非從無到有的創制政策或立 法原則，且系爭提案亦與現在非核家園政策一致，不是要求
廢止或否決現有政策，亦不是要求存續現有政策，故並非政 策之複決，非屬公民投票法第2條第2項第2、3款公民投票適 用事項。被告依107年版公投法第10條第2項第1款之規定駁 回系爭提案，洵屬有據。
㈢、系爭提案或系爭補正提案均未特定應制定或修正之法律，有 違公民投票法第9條第6項「一案一事項」之規定，被告命原 告補正後，原告仍未就此部分為補正，被告始予以駁回，實 屬合法
１、原告雖主張（補正後之）公投主文僅是希望可以作核廢處理 ，落實「核廢負責原則」。惟主文卻涵蓋「不得提出或執行 核能電廠新建、續建、擴建或延役」與「啟用高放射性核廢 料最終處置場」等事項。因有關高放射性核廢料最終處置場 之興建與運轉，規範在放射性物料管理法，至核能電廠（依 原告之意旨似指目前法律已有相關規範之核子反應器及其設 施）之興建、運轉、停役、除役管制等事項，則規範在反應 器設施管制法及其相關規定。是核電廠與高放射性核廢料雖 有相關，但各自有不同法律規範，此二事項於同一案由投票 人進行圈投，已違反公民投票法第9條第6項「一案一事項」 之規定。
２、次查，系爭提案公投理由書內容包括「高放射核廢料危害環 境萬年且無法解決」、「核廢料無法送到國外永久貯存也無 法再處理」、「台灣核電廠已爆量貯存高放射性核廢料」、 「核電有諸多問題，反對核電廠之設置及運作」、「高放射 性核廢料最終處置場之選址、興建及啟用至少需耗費數十年 的時間及鉅資」、「不應增加更多核廢」等，無法知悉原告 提案之訴求，究竟係「反對使用核電製造核廢料」、「反對 設置高放射性核廢料最終處置場選址及運作」抑或「應設置 高放射性核廢料最終處置場」等，倘任令此一意旨不明確之 提案納入公投議題，投票人又應如何針對何種訴求表達同意 或不同意？就此足證原告之提案已違反一案一事項原則。㈣、系爭提案或系爭補正提案有公投法第10條第2項第4款不能了 解其真意之情事：
１、公民投票之議題設定，與既存之法律規定有本質上之不同， 無法相提並論。蓋既存之法律規定或有使用類似之條件句式 ，但仍可透過立法歷程之觀察、法律體系解釋等方式確認規 範目的及效果。但公投提案並無立法討論之過程，而係直接 逕將主文交由公民投票表決，故圈投「同意」或「不同意」 之投票人，不應對於提問內容產生不同或甚至相反之解讀。 然原告所提出之公投主文使用如此條件句式，顯將無法讓投 票人了解提案之真意，在此情形下所產生之投票結果，亦無
法真正反映民意。例如，在投票人圈投「同意時」，究竟係 同意「有條件地新建核電廠」或同意「不得新建核電廠」？ 更有甚者，在投票人圈投「不同意」時，會產生「無論高放 最終處置場是否啟用，均得新建核電廠」、「無論高放最終 處置場是否啟用，均不得新建核電廠」、「反對啟用高放最 終處置場」等不同甚至相反的解讀結論。
２、原告固主張此提案乃係基於「核廢料負責原則」，並無令人 難以理解真意問題云云。惟查，理由書亦陳明目前國內核電 運作所產生之高放射性核廢料已爆量貯存，但主文並非針對 現已產生之核廢料要求政府負責，恐將使投票人無法理解原 告提案所謂「核廢料負責原則」之目的與範圍。且公投理由 書載稱「高放射性核廢料最終處置場，相關立法尚未完備， 連選址都未開始，以國外經驗預計選址到興建完成最少都要 超過數十年，再加上目前仍有許多技術上的不確定性，導致 處理金額每年不斷增高」等高放射性核廢料最終處置場啟用 有困難之情節，恐將使投票人無法理解此提案究係贊成或反 對目前相關法律對於高放射性核廢料最終處置場之選址、設 置啟用等規範與執行。實有無法令人了解其提案真意之疑義 。
３、再查，原告固於108年5月10日聽證會上稱：「我們這個公投 ，其實坦白說，要處理的不是單純的擁核、反核，因為我們 認為擁核、反核都應該要來處理核廢料。現況下，40年的使 用基本上已經有很多核廢料，在簽署的過程當中，有蠻多比 如說是支持核能發電的，他也都認同這樣的說明，所以確實 我們想要處理的就是有關於核廢這件事情的問題。」等語。 原告提案主文雖未表達反對核能之意思，惟公投理由書卻又 提及「台灣地質條件不適合發展核電」、「老舊核電多事故 、風險高，不應延役」、「核四工程品質低劣、狀況連連， 不應續建」、「若回頭擁抱核電，不利於其他能源選項，延 誤能源轉型」、「核電成本只高不低，各國紛紛提高對核電 廠的安全要求，許多核電廠都因改善成本過高，無法與替代 能源競爭而提前除役」等反對使用核能之理由，將使投票人 恐無法了解，倘若圈投同意系爭提案，是否包含反對核能使 用之意思？亦顯有未洽。
４、準此，原告之公投提案經補正後仍有諸多真意不明之瑕疵， 恐將導致投票人無法了解其真意之情事。是被告依公投法第 10條第2項第4款駁回其提案，洵屬有據。
㈤、觀諸監察院109年7月21日109內調0093號調查意見可知，公 投提案權固屬於人民（提案人）之權利，惟公投案之辦理所 耗費之國家資源甚鉅，故應藉由聽證程序，使提案具備「資
訊客觀正確」、「解讀上並無歧異」、「未牴觸強制規定且 現實上可執行」，進而讓投票權人據以審慎行使其公民投票 權利，政府機關始能落實提案內容以實現民主政治。今原告 提出之系爭提案及補正後提案，倘訴求為反對使用核電，則 因目前政策上並無核電廠新建、續建、擴建或延役之規劃， 故原告之主張與現行政策方向一致，並非重大政策之創制。 倘系爭提案或補正後提案之訴求係「有條件使用核能」，則 原告公投理由書已自承高放射性核廢料最終處置場難以設置 啟用，且核廢料無法透過科技消除，則縱使系爭提案或補正 後提案通過，現實上亦難以執行。又既然系爭提案及補正後 提案存有上開二種不同之解讀方式，作為公民投票提案，從 明確性原則之角度觀之，自有不當之處，是被告駁回原告之 申請，應屬合法且適當。
㈥、並聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。五、本院之判斷：
事實概要欄所述之事實，業據提出原告108年4月2日全國性 公民投票案受理提案收據（本院卷第97頁）、原告全國性公 民投票案提案函格式（本院卷第99頁）、被告第528次會議 紀錄（原處分卷第1-7頁）、被告108年5月10日聽證會紀錄 （原處分卷第29-47頁）、被告第529次會議紀錄（原處分卷 第8-21頁）、被告108年5月28日中選法字第1083550207號函 （本院卷第19-20頁）、原告108年6月6日核廢字第1080606 號公民投票案補正函暨公投理由書（原處分卷第50-53頁） 、原告108年6月17日核廢字第1080617號公民投票案補正之 補充意見函（原處分卷第54-65頁）、被告第530次會議紀錄 （原處分卷第22-28頁）、原處分（本院卷第25-26頁）為證 ，堪信為真。本件主要爭點在於：⑴、本件應適用裁判時之 公投法或提案時之107年版公投法？⑵、原告之訴有無理由 ？①、補正後提案是否屬於公民投票法第2條第2項第2款公 民投票適用事項？系爭提案是否屬於公民投票法第2條第2項 第3款重大政策之創制公民投票適用事項？②、系爭提案或 補正後提案是否違反公民投票法第9條第6項「一案一事項」 之規定？③、系爭提案或補正後提案是否有公民投票法第10 條第2項第4款不能瞭解其真意之情事？
㈠、本件應適用裁判時而非提案時法律
１、按關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原 告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，依 法作成判斷。其判斷基準時點，與行政法院對行政機關所作 行政處分違法性審查之撤銷訴訟不同，除法律另有規定外， 不得僅以作成處分時之事實及法律狀態為準，事實審法院言
詞辯論程序終結時之事實狀態的變更，以及法律審法院裁判 時之法律狀態的變更，均應綜合加以考量，以為判斷。裁判 基準時決定後，將在此基準時點以前所發生之事實及法律狀 態的變化納入考慮範圍，解釋個案應適用之實體法規定及法 律適用原則以為法律適用作成裁判（參照最高行政法院108 年度判字第467號、第492號判決及109年度大字第3號裁定意 旨）。
２、關於課予義務之訴及一般給付之訴，分別規定於行政訴訟法 第5條第2項：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件 ，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依 訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或 應為特定內容之行政處分之訴訟。」及同法第8條第1項規定 ：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之 給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提 起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」一般給付 之訴在人民向中央或地方機關請求作成給付方面，與課予義 務之訴在人民向中央或地方機關對其申請案件請求作成行政 處分方面，兩者之性質相似，都是請求行政機關做成行政行 為，主要區別僅在於課予義務之訴是請求行政機關作成行政 處分，但一般給付之訴則是請求行政機關做成行政處分以外 之其他非財產上之給付。故前述有關於課予義務訴訟之判斷 基準時點，也同樣適用於一般給付之訴。
３、查原告於108年4月2日向被告提出系爭提案，並於108年6月6 日、17日補正。被告就原告補正事項，於108年6月18日舉行 第530次委員會會議。嗣於108年6月26日以原處分認定原告 之補正仍不符規定，駁回原告之提案。原告提起本件行政訴 訟，訴之聲明：「【先位聲明】㈠、原處分撤銷。㈡、被告 應依107年1月3日公布之公民投票法第10條第4項至第8項規 定辦理原告為領銜人提出「您是否同意，應在相關法律中增 訂條文，實現以下原則：『在高放射性核廢料最終處置場啟 用前，我國不得提出或執行新建、續建、擴建或延役核電廠 之計畫』？」全國性公民投票案。㈢、訴訟費用由被告負擔 。【備位聲明】㈠、原處分撤銷。㈡、被告應依107年1月3 日公布之公民投票法第10條第4項至第8項規定辦理原告為領 銜人提出「您是否同意，在『高放射性核廢料最終處置場』 啟用前，不得提出或執行新建、續建、擴建或延役核電廠之 計畫？」全國性公民投票案。㈢、訴訟費用由被告負擔。」 ，其訴訟類型為一般給付之訴（詳後述），揆諸前開最高行 政法院裁判意旨，原告請求是否成立，其個案事實基礎自應 以行政法院事實審言詞辯論終結時即本件言詞辯論終結時，
為裁判基準時點。
４、本件訴訟類型為一般給付之訴
按公投法第10條第5至9項分別規定：「（第5項）公民投票 案經主管機關認定合於規定者，應函請戶政機關於十五日內 查對提案人。（第6項）戶政機關應依據戶籍登記資料查對 提案人名冊，有下列情事之一者，應予刪除：一、提案人不 合第八條第一項規定資格。二、提案人姓名、國民身分證統 一編號或戶籍地址書寫錯誤或不明。三、提案人名冊未經提 案人簽名或蓋章。四、提案人提案，有偽造情事。（第7項 ）提案人名冊經查對後，其提案人數不足本條第一項規定時 ，主管機關應通知提案人之領銜人於三十日內補提，補提以 一次為限，補提後仍不足規定人數或屆期不補提者，該提案 應予駁回。（第8項）提案合於本法規定者，主管機關應依 該提案性質分別函請相關立法機關及行政機關於收受該函文 後四十五日內提出意見書，內容並應敘明通過或不通過之法 律效果；屆期未提出者，視為放棄。意見書以二千字為限， 超過字數者，其超過部分，不予公告及刊登公報。（第9項 ）前項提案經審核完成符合規定者，主管機關應通知提案人 之領銜人於十日內向主管機關領取連署人名冊格式或電子連 署系統認證碼，徵求連署；屆期未領取者，視為放棄連署。