臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1351號
109年5月14日辯論終結
原 告 陳仕勇
被 告 法務部調查局
代 表 人 呂文忠（局長）住同上
訴訟代理人 翟海平
蘇靚宜
上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服
公務人員保障暨培訓委員會中華民國108年7 月23日108公審決字
第246 號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
復審決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告陳仕勇係被告法務部調查局轄屬○○○○○ ○○○○。其於民國108年2月14日填具「法務部調查局人員 非因公務進入大陸地區申請表」，申請自同年4 月3日至7日 （或自核准日後2個月內擇連續5天）赴大陸地區觀光、探親 ，經被告主任秘書依權責劃分於同年2 月21日批示「本局人 員出國應遵『本局人員申請出國案件審核要點』規定辦理， 本案請依桃園處、人事室、督察處審核簽註意見，不予同意 。」原告不服，向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會 ）提起復審，經保訓會以108年7月23日108公審決字第246號 復審決定書為復審不受理之決定。原告仍不服，於108年8月 13日提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠原告申請赴大陸地區適用臺灣地區與大陸地區人民關係條例 （下稱兩岸人民關係條例），並不適用入出國及移民法（下 稱移民法）第5條第1項後段但書之規定：依兩岸人民關係條 例第1條及同法第9條各項規範臺灣地區人民進入大陸地區之 規定，可知兩岸人民關係條例係處理兩岸間往來之基本法或 有關入出境事項之特別法，大陸地區為國內地區，不屬於國 外地區。另按移民法第1 條及同法第5條第1項後段但書，移 民法係處理人民出入國外地區或移民等事項之法律，大陸地 區係國內地區，自不適用。故本件原告申請赴大陸地區，應 適用兩岸人民關係條例相關規定辦理。
㈡原告並非兩岸人民關係條例第9 條第4項第2款「於國防、外 交、科技、情治、大陸事務或其他相關機關從事涉及國家安 全、利益或機密業務之人員：
⒈依兩岸人民關係條例第9 條第11項授權內政部訂定之臺灣 地區公務員及特定身分人員進入大陸地區許可辦法（下稱 公務員入陸許可辦法）第5條第1項規定，各機關應將本條 例第9 條第4項第1款至第3款及第5款人員，列冊函送內政 部移民署（下稱移民署），並副知當事人；另被告依兩岸 人民關係條例、國家機密保護法，訂有法務部調查局辦理 國家機密事項業務人員提列要點（下稱提列要點），依該 要點第2 點規定，被告於所屬涉密人員新增或異動時，應 即製作管制出境人員名冊，函知被管制之涉密人員，被管 制之涉密人員收受該名冊及相關函文時，應簽立收據交由 專責人員存卷備查。又提列要點第4 點規定，調查局應提 列之涉密人員為下列人員：⑴辦理前點所列國家機密事項 業務之單位主管、業管副主管、業管幹部及內勤承辦人員 ；外勤據點依實際接觸國家機密業務程度，由所屬單位主 管認定是否個案提列。⑵國家情報工作法第3 條所定視同 情報機關所屬從事相關安全情報工作之人員。⑶涉及國家 安全或重大利益公務人員特殊查核辦法（下稱涉及國安人 員查核辦法）第2 條附表所列職務之人員。但其所辦理之 事項不涉及國家安全或兩岸機敏業務，經陳報法務部核定 者，不在此限。⑷其他因辦理業務涉國家安全、重要國家 利益或兩岸機敏因素，赴大陸地區有管制必要之人員。⑸ 辦理業務涉及國家安全之尖端、敏感科技或學術研究，赴 大陸地區有管制必要之人員。
⒉另大陸委員會（下稱陸委會）108年8月14日陸法字第1080 400567號函（下稱陸委會108年8月14日函）曾就兩岸人民 關係條例第9條第4項第2款及第3款涉及國家安全、利益或 機密業務之人員範圍及列管期間事宜，函示各機關辦理檢 討核列，並要求於文到二週內將提列名冊函送移民署及副 知當事人，並再次詳列以往函示之提列範圍：⑴國家機密 保護法第26條所定出境應經核准之人員。⑵國家情報工作 法第3 條所定視同情報機關所屬從事相關安全情報工作之 人員。⑶涉及國安人員查核辦法第2 條附表所列職務之人 員。但其所辦理之事項不涉及國家安全或兩岸機敏業務， 經陳報法務部核定者，不在此限。⑷其他因辦理業務涉國 家安全、重要國家利益或兩岸機敏因素，赴大陸地區有管 制必要之人員。⑸辦理業務涉及國家安全之尖端、敏感科 技或學術研究，赴大陸地區有管制必要之人員。⑹受政府 委託從事涉及國家安全、利益或機密業務公務之個人或法 人、團體、機構之相關人員。除第6 點外，與提列要點之 提列範圍相同。
⒊原告自90年進入調查局迄今，被告從未將原告列為調查局 辦理機密業務人員提列要點第4點規定之涉及國家安全、 利益或機密業務之人員，且陸委會108年8月14日函示各機 關檢討核列兩岸人民關係條例第9條第4項第2款及第3款涉 及國家安全、利益或機密業務之人員範圍及列管期間事宜 ，被告重新檢視後，依舊未將原告核列為涉及國家安全、 利益或機密業務之人員，亦從無依許可辦法第5條第1項等 相關規定將被告列冊送內政部移民署及副知原告。故程序 上，原告並非涉及國家安全、利益或機密業務之人員，實 質上亦不是。
⒋原告係從事經濟犯罪或貪瀆案件等犯罪調查工作，與警察 或檢察機關之一般犯罪偵查工作屬性相同，沒有涉及國家 安全、利益或機密，與調查局負責國家安全、情報工作或 機密有關之國內安全調查處、保防處、國家安全維護處、 兩岸情勢研析處等可能與國家安全、利益或機密有關之單 位，沒有業務往來，也從未支援該等單位有關涉及國家安 全、利益或機密之特定專案。故實質上，原告亦非涉及國 家安全、利益或機密業務之人員。甚至在被告請假系統內 可得知，原告係非涉密人員。
㈢原告係兩岸人民關係條例第9條第3項後段但書之簡任第十職 等以下未涉及國家安全、利益或機密之公務員： ⒈按兩岸人民關係條例規定，臺灣地區公務員及特定身分人 員進入大陸地區，依其有無涉密或政務人員，約略可分為 「審查制」（第9條第4項）及「非審查制」（第9條第3項 ）。「審查制」適用於涉密人員、政務人員、直轄市長、 縣（市）長等，此類人員須經內政部會同國家安全局、法 務部及陸委會組成之審查會審查許可後，始能進入大陸地 區；「非審查制」又可分為「許可制」（第9條第3項前段 ）、「報備制」（第9條第3項後段但書），「許可制」適 用於簡任第十一職等以上公務員或警監三階以上警察人員 ，與國家安全局、國防部、法務部調查局及其所屬各級機 關未具公務員身分之未涉及國家安全、利益或機密人員， 此類人員進入大陸地區應依兩岸人民關係條例第9條第3項 前段及其子法即公務員入陸許可辦法第8 條，向內政部申 請許可；「報備制」適用於簡任第十職等以下公務員或警 監四階以下警察人員之未涉及國家安全、利益或機密者， 此類人員進入大陸地區毋須經過許可，惟仍應依兩岸人民 關係條例授權內政部訂定之簡任第十職等及警監四階以下 未涉及國家安全利益或機密之公務員及警察人員赴大陸地 區作業要點（下稱赴陸作業要點）第4 點規定，向所屬機
關事先提出申請表，完備行政管理事宜。
⒉原告目前為薦任八職等調查官，並非兩岸人民關係條例第 9 條第4項第2款之涉及國家安全、利益或機密業務之人員 ，已如前述，故原告係同法第9條第3項後段之簡任第十職 等以下未涉及國家安全、利益或機密之公務員，毋須經過 許可即可進入大陸地區，僅須依赴陸作業要點第4 點所定 ，向所屬機關事先提出申請表以完成報備程序。 ㈣原告並非移民法第5條第1項但書「涉及國家安全之人員」， 被告亦不得以該但書通案禁止所屬人員出國：
⒈按移民法第5條第1項規定，涉及國家安全之人員於出國時 ，應先經所屬機關核准始能出國，至於哪些機關內有涉及 國家安全之人員，依同條第3 項規定，包含國家安全局、 內政部、國防部、法務部、行政院海岸巡防署等機關，該 條款並授權各該機關就人員之範圍、核准條件、程序及其 他應遵行事項訂定辦法，予以管理。
⒉法務部原本從未依移民法第5條第3項之授權，訂定任何涉 及國家安全人員出國之相關辦法，迄109年3月17日法務部 始發布「法務部調查局涉及國家安全人員申請出國辦法」 （下稱涉及國安人員出國辦法），其原因或許是被告於原 告提出本件訴訟後，自知無法律依據限制原告赴大陸地區 ，而擬藉此事後將原告歸類為涉及國家安全人員，以移民 法第5條第1項為由，不予核准原告赴大陸地區。惟公務人 員保障法第6條第1項規定，各機關不得因公務人員依本法 提起救濟而予不利之行政處分、不合理之管理措施或有關 工作條件之處置，倘若被告欲藉此限制原告赴大陸地區， 則被告所為將會觸犯保障法第6 條規定，所為對原告之不 利處分、措施或處置，因違法而自始無效。
⒊依涉及國安人員出國辦法第3 條規定，被告涉及國家安全 之人員包含2 個要件，一是「需具公務人員、聘用、約僱 人員、駐衛警察、駕駛、技工、工友或借調人員之身分」 ；二是「於其職掌、業管範圍或參與之業務涉及國家機密 、國家安全之事項者」。前述第一個要件，囊括所有調查 局人員；第二個要件中，涉及國家機密之人員應指國家機 密保護法第26條第1 項所定之人員，而有關涉及國家安全 之人員，該辦法雖未明確定義，惟可參照涉及國安人員查 核辦法第2條附表所列之人員，被告所屬人員約有3,000人 ，依該附表，被告被列入之人員僅171 人，原告所任職之 桃園市調查處僅有處長1人、副處長1人、主任4人、科長1 人被列為涉及國家安全或重大利益之人員，原告在職等及 業務機敏程度上，均遠不夠資格被列入其中，自不屬於涉
及國家安全之人員。
⒋移民法第5條第3項增訂理由載稱：「涉及國家安全人員之 居住與遷徙自由，亦為憲法保障之基本人權，雖因國家安 全之理由而得加以限制，惟仍不應逾越必要之程度，且須 符合比例原則」。依司法院釋字第443 號解釋（下稱釋字 第443 號解釋）之層級化法律保留原則及前述揭示之比例 原則，移民法授權法務部訂定之調查局涉及國安人員出國 辦法，若要限制所屬人員出國，應具體明確於該辦法內規 範核准出國與否之標準，其標準並應符合比例原則，始能 作為限制所屬人員出國之法源依據，然該辦法對核准出國 與否之標準，並無規定，被告自無法源禁止所屬人員出國 ，更遑論通案禁止。
㈤被告否准原告赴陸申請，無論是否屬內部管理措施，均是行 政處分：
⒈參諸釋字第443 號解釋，限制出境係對人民居住遷徙自由 之重大侵害。被告否准原告赴大陸地區，侵害原告受憲法 第10條保障之居住及遷徙自由，按被告以往懲處所屬人員 未經核准到香港之案例，原告未經被告准許前往大陸地區 ，至少將遭到記一大過以上之懲處。故被告所為之否准， 符合行政程序法第92條第1 項之行政處分要件，屬於行政 處分無誤。
⒉又參照司法院釋字第755 解釋意旨，認為受刑人就監獄之 內部管理措施，逾越達成監獄行刑目的所必要之範圍，而 不法侵害其憲法所保障之基本權利且非顯屬輕微時，得向 法院請求救濟。相較於監獄之內部管理措施，公務員因其 居住遷徙自由遭到所屬機關不法侵害，焉有不能將該侵害 視為行政處分而向法院請求救濟之理。
㈥聲明：
⒈復審決定及原處分（按：即被告於108年2月21日於申請表 上所為之批示決定）均撤銷。
⒉被告對於原告108年2月14日提出赴大陸地區探親、觀光之 申請，作成准予同意之行政處分。
三、被告答辯及聲明：
㈠否准原告赴陸探親旅遊之申請，應屬機關管理措施，非屬行 政處分：
⒈按公務人員保障法第4 條第1項及第25條第1項前段規定， 復審之提起，係以行政處分為標的，所稱行政處分，參照 行政程序法第92條第1 項規定，係指行政機關就公法上具 體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律 效果之單方行政行為。而依司法院歷次相關解釋意旨，服
務機關或人事主管機關對於公務人員所為行政處分，尚以 「改變公務人員身分關係」，或「於公務人員權利有重大 影響」，或「基於公務人員身分所生之公法上財產請求權 遭受損害」等事項，始為得提起復審之範圍。
⒉被告基於兩岸情勢現況及職掌國家安全業務考量，對赴大 陸地區觀光、旅遊加以規範，並未改變公務人員身分關係 ，對基於公務人員身分所生之公法上財產請求權亦無損害 ，對服公職權利亦難認有重大影響，依前揭規定及說明， 即非屬行政處分得以復審、行政訴訟救濟事項之範圍。綜 上，被告否准原告赴陸申請，乃係基於機關安全考量所為 之必要管理措施，應非屬行政處分。
㈡原告申請赴陸適用法規除兩岸人民關係條例外，移民法第5 條第1 項但書亦應適用：
⒈被告職司維護國家安全與偵辦重大犯罪，各項業務職掌均 明定於組織法規或由行政院令頒之，如45年4 月20日總統 令公布之法務部調查局組織條例第2條第1項規定：「法務 部調查局（以下簡稱本局）掌理有關危害國家安全與違反 國家利益之調查、保防事項。」至有關危害國家安全與違 反國家利益之調查、保防事項，依45年8 月27日行政院臺 45內字第4711號令頒9 項職掌：「依法務部調查局組織條 例第二條所定掌理有關危害國家安全與違反國家利益之調 查、保防事項，訂定如下：『內亂防制事項。外患防 制事項。洩漏國家機密防制事項。貪瀆防制及賄選查 察事項。毒品防制事項。組織犯罪防制之協同辦理事 項。重大經濟犯罪及洗錢防制事項。國內安全調查事 項。上級機關特交有關國家安全及國家利益之調查、保 防事項。』」相關職掌業務因應時空環境變異、工作任務 需要，迭經多次修正，惟均屬被告掌理危害國家安全與違 反國家利益之調查、保防事項範疇。復配合組織法制化， 96年12月19日總統令修正公布被告原組織條例為「法務部 調查局組織法」及全文16條，有關掌理事項依組織法第2 條規定，含括前揭行政院令頒事項，被告職司有關危害國 家安全與違反國家利益之調查、保防事項，始終如一。 ⒉按法務部調查局省（市）及航業調查處組織規程第2 條規 定：「法務部調查局各省（市）及航業調查處（以下簡稱 調查處）掌理轄區內下列事項：國家安全維護事項。 貪瀆防制及賄選查察事項。重大經濟犯罪、洗錢及毒品 防制事項。國內安全調查事項。國內安全及犯罪調查 、防制之諮詢規劃、管理事項。機關保防及全國保防、 國民保防教育事項。通訊監察及科技支援事項。上級
機關特交之各類調查、保防事項。」第6 條規定：「直轄 市調查處得依行政區或業務性質設調查站，另為專責辦理 各類犯罪調查業務，得設工作站，均得分組辦事。」復按 法務部調查局桃園市調查處辦事細則第10條規定：「各工 作站掌理事項如下：執行轄區內重大貪瀆犯罪及賄選案 件之偵處。執行轄區內重大經濟犯罪、電腦犯罪之偵處 。執行轄區內重大毒品犯罪之偵處。執行轄區內重大 洗錢犯罪之偵處。執行轄區內重大組織犯罪之偵處。 上級機關特交其他有關國家安全與國家利益等犯罪案件之 偵處。」顯示原告所任職之服務單位「桃園市調查處」亦 職司有關危害國家安全與違反國家利益之調查保防事項。 ⒊為執行被告各項有關國家安全及國家利益之調查、保防事 項，被告以請辦公務人員特種考試法務部調查局調查人員 考試為被告調查人員進用之唯一管道，本項考試錄取人員 須接受為期1 年專業養成訓練，成績合格始完成本項考試 ，取得考試及格證書，依法取得安全職組、安全保防職系 之任用資格，分發被告內外勤各單位服務。依考試院108 年1月16日考臺組貳一字第10600096801號令（109年1月16 日施行）之職系說明書，其中「安全保防職系」指：「本 職系之職務，係基於安全保防之知能，對維護國家安全與 利益之調查、保防、資料蒐集彙整研析與防制、執行貪瀆 、賄選、重大經濟犯罪、毒品、洗錢等犯罪之調查防制及 調查人員培訓等，從事計畫、研究、擬議、審核、督導及 執行等工作。」可知被告人員係涉及國家安全之人員。 ⒋再者，被告辦案單位具有查詢全國戶役政、前科、通緝等 資料權限，屬於國防以外應秘密之訊息資料，其中偵辦之 重大經濟犯罪包含股市犯罪、金融貪瀆、掏空資產及侵害 營業秘密等類型，近來，屬我國核心科技之營業秘密頻遭 竊至中國大陸，如穩懋公司人員等涉嫌違反營業秘密法案 ，嚴重影響我國經濟安全及產業競爭力，而被告偵辦經濟 犯罪人員，在偵辦侵害營業秘密案件過程，即可從旁知悉 該等足以影響國家安全或利益之資訊。立法院於109年1月 15日將「為外國勢力或境外敵對勢力以刺探、收集、竊取 、洩漏、交付或其他不正當方法取得之營業秘密資訊」， 納入「國家情報工作法」第7 條第1項第4款規定之情蒐範 疇，即將保護我國營業秘密提升為國家安全問題。加諸被 告調查人員除工作指派、輪調外，亦需依實際需要支援犯 罪調查或國家安全維護等各項專、要案任務，故被告調查 人員從事重大犯罪調查工作，亦可能涉及國家安全與利益 ，難謂非國家機密保護法或涉及國安人員查核辦法所列人
員，即與國家安全無涉。
⒌綜上，被告職司危害國家安全與違反國家利益之調查、保 防事項，辦理國家安全維護與重大犯罪調查等業務，所屬 調查人員負責國家安全程度或有不同，惟均屬涉及國家安 全與國家利益之人員。鑑於被告業務之特殊機敏性，為強 化被告涉及國家安全人員出國之管理，確保國家安全及利 益，落實國家機密維護，相關辦法業已研議多年，其目的 在規範同仁出國應經申請許可，並非禁止所屬人員出國。 法務部嗣依移民法第5條第3項規定訂定涉及國安人員出國 辦法，並於109年3月17日發布，故被告同仁申請出國自應 有移民法第5條第1項但書之適用。
㈢兩岸人民關係條例第9條第3項之立法意旨及被告否准原告赴 陸申請之依據：
⒈陸委會109年4月24日陸法字第1099903634號函就兩岸人民 關係條例第9條第3項立法意旨一事說明為：「查『臺灣 地區與大陸地區人民關係條例』（下稱兩岸條例）第9 條 於81年原規定臺灣地區人民進入大陸地區，應向主管機關 申請許可。其立法理由略以：『…為避免中共統戰，維護 國家安全，爰明訂臺灣地區人民進入大陸地區，應向主管 機關申請許可。』92年該條文依立法院黨團協商條文增列 第3 項：『臺灣地區公務員，國家安全局、國防部、法務 部調查局及其所屬各級機關未具公務員身分之人員，應向 內政部申請許可，始得進入大陸地區。』其立法理由略以 ：『…為維護臺灣地區安全，建立兩岸交流秩序，對於一 般公務員、情治機關未具公務員身分之人員，及涉及國家 機密之特殊身分人員，仍應採行許可機制之規範，爰增訂 該項規定…』。嗣94年10月間立法委員張顯耀等人，提 出鬆綁簡任第9 職等及警正一階未涉及國家安全之公務員 、警察人員赴陸須向內政部申請許可規定之兩岸條例第9 條修正草案，其提案理由說明略以：『…基層公務員、警 察人員平日工作辛勞，所負職務與國家安全機密關係不大 …擬修正臺灣地區與大陸地區人民關係條例第九條條文， 鬆綁基層公務員、警察人員赴大陸參訪之限制』。該提案 並於95年6月間經立法院黨團協商後通過，於兩岸條例第9 條第3 項增列：『但簡任第十職等及警監四階以下未涉及 國家安全機密之公務員及警察人員赴大陸地區，不在此限 ；其作業要點，於本法修正後三個月內，由內政部會同相 關機關擬訂，報請行政院核定之。』之規定。內政部依上 述授權，前業訂定『簡任第十職等及警監四階以下未涉及 國家安全機密之公務員及警察人員赴大陸地區作業要點』
實施在案。為強化現、退離職公務員及軍職人員赴中國 大陸之管理規範，立法院於108年7月3日通過兩岸條例第9 條等修正案，並將第9條第4項原有關於從事涉及『國家機 密』業務之文字，修正為從事涉及『國家安全、利益或機 密』業務，本會並於108年8月14日通函各機關重新檢視上 開從事涉及國家安全、利益或機密業務之人員，列入需經 申請許可始得赴中國大陸在案（本會108年8月14日陸法字 第1080400567號函諒達）。鑒於貴局業務特殊，且中國 大陸對臺情蒐、滲透從未間歇，近年來並大舉擴張國安法 網，強化社會管控，我現、退離職公務員及國人赴陸旅遊 或交流參訪，迭有遭吸收或限制人身自由之情事，依兩岸 條例第9條第3項前段規定，貴局未具公務員身分人員赴陸 應經許可，復以貴局刻正推動所屬人員依入出國及移民法 第5 條規定核列為出境應經核准之涉及國家安全人員，為 確保機關安全與維護公務員赴陸人身安全，爰建請貴局持 續審慎嚴密強化對所屬人員赴陸列管之檢討與安全管控， 以確保機關人員安全，併請參考。」
⒉依前揭說明，兩岸人民關係條例第9 條原規範臺灣地區人 民進入大陸地區，應向主管機關申請許可。92年10月9 日 公布修正第9條第3項之條文為「臺灣地區公務員，國家安 全局、國防部、法務部調查局及其所屬各級機關未具公務 員身分之人員，應向內政部申請許可，始得進入大陸地區 。」95年6 月30日公布修正第9條第3項之條文始修正加入 但書規定為「臺灣地區公務員，國家安全局、國防部、法 務部調查局及其所屬各級機關未具公務員身分之人員，應 向內政部申請許可，始得進入大陸地區。但簡任第十職等 及警監四階以下未涉及國家安全機密之公務員及警察人員 赴大陸地區，不在此限；其作業要點，於本法修正後三個 月內，由內政部會同相關機關擬訂，報請行政院核定之。 」亦即在95年修法加入但書前，臺灣地區公務員及國家安 全局、國防部、被告及其所屬各級機關未具公務員身分之 人員赴大陸地區應向內政部申請許可，惟自95年6 月30日 修正加入但書規定之後，對於簡任第十職等及警監四階以 下未涉及國家安全機密之公務員及警察人員，應依內政部 擬訂報請行政院核定之作業要點辦理。
⒊為因應95年修法放寬公務員赴陸之但書規定，主管機關陸 委會曾多次邀集相關機關研議各機關公務員赴陸應有之管 理作為，如法務部96年3 月16日法人字第0960010357號函 係依陸委會96年3月8日陸法字第0960003843-1號函辦理， 所附涉密人員相關法規關聯圖其附註3 圖示說明：⑵「…
兩岸條例第9 條第4項第2款所定『於國防、外交、科技、 情治、大陸事務或其他經核定與國家安全相關機關從事涉 及國家機密業務之人員』，所謂涉及，係指牽涉、關聯到 （教育部辭典），為概括性用語，因此，舉凡與從事國家 機密業務有所牽涉或相關聯者，亦在此範圍內，並不以實 際辦理或核定國家機密業務者為限，故所從事業務可能知 悉、接觸、保管或與國家機密事項之維護相關人員，是否 納入本規定適用範圍，應由機關從機密維護及實際業務角 度面具體判斷之。另國家機密之範疇雖不必然與大陸事務 相關，惟此等機密皆為國家安全或利益事項，以大陸對我 無論在國際間或軍事、政治經濟各面向均予打壓的兩岸情 勢，皆應對大陸予以防範，故應認辦理或核定國家機密業 務人員均應在兩岸條例第9條第4項之適用範疇。」 ⒋兩岸人民關係條例嗣於108年7月3日修正，其中第9條修正 理由二記載「原第三項至第六項所使用涉及『國家機密』 之文字，實務上常被誤解為與國家機密保護法所稱『國家 機密』相同，而產生混淆，考量本條有關維護國家安全及 利益之立法意旨，爰將相關涉及『國家機密』之文字，修 正為涉及『國家安全、利益或機密』，…。」相關法規並 配合修正，如內政部修正赴陸作業要點部分規定，並將名 稱修正為「簡任第十職等及警監四階以下未涉及國家安全 利益或機密之公務員及警察人員赴大陸地區作業要點」， 並自109年2月20日生效。且依陸委會網站「公務員赴中國 大陸相關訊息專區」網頁Ｑ＆Ａ解釋認為「基於機關對所 屬人員之管理權責，申請表應屬報准性質」，「依作業要 點赴陸之公務員，原則已無事由之限制，公務員應將赴陸 事由真實陳報，機關基於管理權責，審酌是否適宜赴陸」 ，又「公務員依作業要點申請赴大陸地區，應填具申請表 （格式如附件）向服務機關（構）申請，經服務機關（構 ）審核後，得赴大陸地區，無須報經內政部許可；…」亦 即服務機關對於公務員提出之赴陸申請，應審酌相關情事 後據為申請准駁之依據，方屬適當。
⒌另陸委會奉行政院秘書長95年10月17日院臺陸字第095004 6979D 號函指示，有關機關辦理簡任第十職等及警監四階 以下未涉及國家安全機密之公務員及警察人員赴大陸地區 ，建立事前瞭解、事中聯繫、事後反映之內部管理機制， 並由該會與內政部等機關會商，訂定規範範本後分行各機 關參考運用。陸委會嗣擬具「機關辦理簡任第十職等及警 監四階以下未涉及國家安全機密之公務員及警察人員赴大 陸地區參考意見」，以96年4月2日陸法字第09600053653
號函檢送該參考意見供各機關參酌運用，並於說明記載「 四、基於公務員與國家間公法上職務關係，如非構成公務 員基本權利限制之重要事項，為維持公務有效運作，在目 的合理之範圍內，行政機關得訂定特別規則管理。」在該 參考意見所列參考範本「（機關名稱）辦理簡任第十職等 及警監四階以下未涉及國家安全機密之公務員及警察人員 赴大陸地區作業規範」中，已將「國防、情治等特定機關 人員，赴大陸地區有安全顧慮之虞」列為機關辦理公務員 申請赴大陸地區應審酌情事之一。
⒍法務部於96年7月5日依赴陸作業要點及參考陸委會上揭函 示，訂定「法務部及所屬各機關辦理簡任第十職等以下未 涉及國家安全機密之公務員赴大陸地區作業規範」（下稱 法務部赴陸作業規範），法務部及所屬機關符合申請赴大 陸地區之公務員提出赴陸申請，依該作業規範第6 點規定 ，亦須就各款情事加以審酌，如第2 款：「依兩岸當時交 流情狀，有無本部或相關機關指示暫緩赴大陸地區交流」 、第5 款：「現正辦理之業務，有無涉及政府重大工程採 購、一般公務機密、特殊業務，其赴大陸地區時機不宜或 同行人員不適當者」、第9 款：「有無其他特殊情形足以 危害申請人人身安全及國家安全之虞。」
⒎法務部104年6月23日修正前揭作業規範第2點第3項規定， 明定被告不適用該作業規範，由被告另依機關特性自行建 立相關內部管理機制，以為適用。縱因被告所屬人員之身 分較為特殊，被告簡任第十職等及警監四階以下未涉及國 家安全、利益或機密之公務人員，欲赴大陸地區，雖不須 經內政部許可，仍須向被告申請，被告仍得參酌法務部赴 陸作業規範審查事宜及被告業務性質針對赴陸申請案件逐 案進行審查，此項申請係前揭內部管理機制之一環，且併 同請假程序辦理。公務人員未經申請或未經機關核准逕赴 大陸地區，將因違反申請義務及內部管理規定，負相關懲 戒（處）之行政責任。
⒏綜上，被告依移民法第5條第1項但書、兩岸人民關係條例 第9條第3項但書及赴陸作業要點第8 點，並參考法務部赴 陸作業規範第6 點，及主管機關陸委會就公務員赴陸相關 解釋，作為被告內部管理機制及訂定「法務部調查局人員 申請出國案件審核要點」（下稱申請出國審核要點），依 法准駁被告所屬同仁申請赴陸案件。又舉輕以明重，被告 未具公務員身分之人員，依兩岸人民關係條例第9條第3項 規定，尚須向內政部申請許可，始得進入大陸地區；被告 對於所屬公務人員自應較未具公務員身分之人員，有更為
審慎之赴大陸地區管制措施。原告為被告○○○○○○○ ○○○○○○○○O○○○○○，申請本件赴陸案件時， 係負責被告經濟犯罪調查工作，承辦國內重大經濟犯罪案 件，包含股市犯罪、金融貪瀆、掏空資產及侵害營業秘密 等類型，而被告偵辦經濟犯罪人員，在偵辦侵害營業秘密 案件過程，亦可從旁知悉該等足以影響國家安全或利益之 資訊，自應受被告訂定之相關赴陸申請規範所約束，且揆 諸原告行程為「觀光、探親」，考量被告業務涉及國家安 全及情報工作，為免造成國家安全維護的破口，現階段仍 不宜赴陸探親觀光，爰不同意原告赴陸申請，應屬適當。 ㈣聲明：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
㈠如事實概要欄所載之事實，均為兩造所不爭執，並有108年2 月14日「法務部調查局人員非因公務進入大陸地區申請表」 （本院卷第59頁）、復審決定書（本院卷第33頁至第36頁） 在卷可稽，此部分之事實應可認定。兩造爭執所在，首要在 於被告所為否准原告申請赴大陸地區觀光、探親之決定，是 否屬於行政處分？若屬行政處分，被告否准原告之申請，是 否於法有據？
㈡本件復審決定固以依公務人員保障法第4條第1項、第25條第 1項規定，復審之提起，係以行政處分為標的，而按司法院 歷次相關解釋意旨，服務機關或人事主管機關對於公務人員 所為行政處分，尚以改變公務人員身分關係，或於公務人員 權利有重大影響，或基於公務人員身分所生之公法上財產請 求權遭受損害等事項，始為得提起復審之範圍。服務機關否 准公務人員出國觀光、探親，既未改變其公務人員身分關係 ，對其基於公務人員身分所生之公法上財產請求權又無損害 ，對其服公職權利亦難認有重大影響，即非屬得提起復審救 濟事項之範圍等語為由，認原告提起復審之事項非屬復審救 濟範圍，其程序於法不合，而為復審不受理之決定。然： ⒈按人民之訴願權及訴訟權為憲法第16條所保障，人民於其 權利遭受公權力侵害時，得循法定程序提起行政爭訟，俾 其權利獲得適當之救濟，而此項救濟權利，不得僅因身分 或職業之不同而予以剝奪，迭經司法院大法官解釋在案（ 參見釋字第430、684、736、755、784、785號等解釋）。 其中就公務員（包括廣義公務員之軍人）部分，於司法院 釋字第785 號解釋前，大法官即多次闡釋公務員與國家間 雖具有公法上之職務關係，然就足以改變其身分關係（釋 字第243、430號等解釋），或於其服公職權利有重大影響 之處分（釋字第298、323、338、483號等解釋），或基於
其身分所產生之公法上財產上請求權（釋字第187、201、 266、312號等解釋），本諸有權利即有救濟之原則，自得 循行政爭訟程序予以救濟。而司法院釋字第785 號解釋理 由書，則進一步闡明：「公務人員與國家間雖具有公法上 職務關係，但其作為基本權主體之身分與一般人民並無不 同，本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，人民因其公 務人員身分，與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭 議，認其權利遭受違法侵害，或有主張權利之必要，自得 按相關措施與爭議之性質，依法提起相應之行政訴訟，並 不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之 保障。」「（公務人員保障法）第77條第1 項所稱認為不 當之管理措施或有關工作條件之處置，不包括得依復審程 序救濟之事項，且不具行政處分性質之措施或處置是否不 當，不涉及違法性判斷，自無於申訴、再申訴決定後，續 向法院提起行政訴訟之問題。況上開規定並不排除公務人 員認其權利受違法侵害或有主張其權利之必要時，原即得 按相關措施之性質，依法提起相應之行政訴訟，請求救濟 。」「至是否違法侵害公務人員之權利，則仍須根據行政 訴訟法或其他相關法律之規定，依個案具體判斷，尤應整 體考量行政機關所採取措施之目的、性質以及干預之程度