最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第59號
上 訴 人 普雄工業股份有限公司
代 表 人 蕭王玉玲
訴訟代理人 陳聰能 律師
被 上訴 人 行政院環境保護署
代 表 人 張子敬
訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師
上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國108年3月
21日臺北高等行政法院107年度訴字第722號判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件事實經過：
(一)上訴人從事電鍍業，其廠址位於彰化縣○○鄉○○路0段00 號，領有彰化縣政府核發之水污染防治許可證（文件）（證 號：彰縣環水許字第02502-00號；許可種類：廢（污）水排 放地面水體許可證），主要產生之污染類型為重金屬鎳、鉻 。彰化縣政府前於民國102年、104○○○○○○縣○○鄉○ ○○○○鄉○○○段000○號等17筆約3.08公頃農地（下稱 二重段農地）土壤遭受重金屬鎳及鉻污染，並公告為土壤污 染控制場址。被上訴人為執行污染源溯源工作，於二重段農 地上游灌溉渠道沿岸進行事業調查，認該農地遭受污染物種 與上游數百公尺處上訴人廠址產生之廢水污染物（含重金屬 鎳及鉻）具有高度關連性，自104年12月至翌年4月長期監控 ，數度於上訴人營業處所大門左側雨水排出口採集排出廢水 進行檢測，其重金屬鎳含量最高超過放流水標準48.5倍（採 樣檢測時間及結果詳如原判決附件1所示），因認上訴人長 期（自101年11月26日起至105年4月20日止）未妥善管理廢 水輸送及貯存設備，致產出之電鍍原廢水經牆體、地面裂縫 滲流至廠內左側雨水道，再由雨水道經孔洞進入其下方10吋 雨水管，沿雨水管至大門左側雨水排出口排入廠外水體，違 反水污染防治法（下稱水污法）第7條第1項及第28條第1項 規定，且廢水排至灌溉渠道使下游農田引灌後遭受污染，經
移送臺灣彰化地方法院檢察署（現更名為臺灣彰化地方檢察 署，下稱彰化地檢署）檢察官偵查，以上訴人代表人蕭王玉 玲、實際負責人蕭恆福及電鍍廢水處理專責人員蕭能仁涉犯 刑法第190條之1第4項、第1項，水污法第34條第1項及第28 條第1項罪嫌，上訴人應依水污法第39條第1項、第34條第1 項科以罰金刑，惟經上訴人等坦承犯行，並同意向公庫支付 一定金額，作成該署105年度偵字第11425號緩起訴處分書（ 下稱系爭緩起訴處分），命上訴人向公庫支付新臺幣（下同 ）100,000元，緩起訴期間1年。
(二)被上訴人於系爭緩起訴處分確定後，以上訴人違反水污法第 7條第1項及第28條第1項規定，分別應依同法第40條第1項、 第51條第2項科以罰鍰，乃從一重依水污法第40條第1項裁處 ，依104年10月19日修正之違反水污染防治法罰鍰額度裁罰 準則（下稱行為時裁罰準則）所示上訴人廢水處理規模、影 響水體等違反義務應受責難程度，先計算其基礎罰鍰為4,74 6,000元，併加計上訴人違反水污法所得利益（包括未妥善 處理廢水量之用電費用、藥品費用、污泥清除處理費用及所 生孳息等）共為2,519,684元，再扣除上訴人已向公庫支付 之100,000元，而以106年11月21日環署督字第1060092165號 函附同號裁處書（下稱原處分）處上訴人罰鍰7,165,684元 （4,746,000元＋2,519,684元－100,000元＝7,165,684元） ，暨依106年11月29日修正前環境教育法第23條第2款及99年 12月22日訂定之環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基 準（下稱行為時環教法裁量基準）規定處環境講習4小時。 上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，並聲 明：訴願決定及原處分均撤銷。亦遭臺北高等行政法院（下 稱原審）判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原 判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)違反水污法第7條第1項者，依同法第40條第1項規定處以罰 鍰，違反水污法第28條第1項者，依同法第51條第2項處以罰 鍰。上開規定之違反，並不以故意犯為限，過失犯亦罰之， 凡一行為同時違反上開二行政法上義務者，依行政罰法第24 條第1項，應於水污法第40條第1項法定罰鍰最高額度內裁處 之。
(二)水污法第66條之1第2項授權訂定裁罰準則，而101年10月8日 修正發布之行為時裁罰準則附表所示，乃分就違章之污染源 規模或類型、不符合放流水標準排放或其他污染行為、違規 紀錄，承受水體或環境類型等裁量因素為點數制設計，加計
點數總額後，與各條款對應處分基數相乘為基本罰鍰；再加 計因違章行為所得之利益而為罰鍰。衡所設立之標準合理且 正當，合於授權目的，應予援用。至於上開評價因素並未選 擇以故意、過失等責任條件類型，作為一般性裁量基準，本 屬法律授權行政機關於罰鍰額度範圍內有權選擇或判斷之自 由。當然，具體個案中，如行為人該當責任條件之情節有其 特殊之處，則不排除例外裁量。
(三)經查，上訴人從事電鍍業，主要產生之污染類型為重金屬鎳 、鉻；而其廠址位於受公告為土壤污染控制場址之二重段農 地上游數百公尺。經被上訴人於105年4月1日、7日及21日3 度於上訴人營業處所大門左側雨水排出口採集排出廢水進行 檢測，其重金屬鎳含量詳如原判決附件1所示，均遠遠超過 放流水標準。因此，彰化縣政府106年10月11日府授環水字 第1060338715號函修正公告二重段農地新增污染行為人為上 訴人。又因廢水排入「柳仔溝左岸五分線」灌溉溝渠地面水 體，涉有刑法公共危險罪嫌，經移送彰化地檢署，因上訴人 代表人蕭王玉玲、實際負責人蕭恆福及電鍍廢水處理專責人 員蕭能仁認罪，並表示願意配合被上訴人之改善命令，同意 向公庫支付一定金額，該署乃命上訴人向公庫支付100,000 元，作成期間1年之緩起訴處分。足認上訴人廠區滲漏廢水 鎳含量確實超過放流水標準，一行為同時違反水污法第7條 第1項、第28條第1項規定，分依同法第40條第1項、第51條 第2項而有其應處罰鍰額度，依行政罰法第24條第1項，應於 水污法第40條第1項法定最高罰鍰額度之內裁處之。(四)因此：
1.原處分先依行為時裁罰準則附表所示上訴人廢水處理規模、 影響水體等違反義務應受責難程度，計算其點數為79.1點， 處分基數為60,000元，其罰鍰為4,746,000元，其計算式詳 如原判決附件3。
2.依行為時裁罰準則第5條，罰鍰應併加計上訴人違反水污法 所得利益，而此計算涉及上訴人違章行為時間之認定以及所 得利益如何核算及推估：
(1)被上訴人於105年1月27日於上訴人廠區前方左側雨水管上 游20公尺處、下游10公尺處及下游30公尺處為底泥採樣， 其檢測結果下游10公尺處底泥重金屬鎳含量遠高於上游20 公尺處達約7倍，且越接近上訴人廠址底泥鎳含量越高，足 徵上訴人廠址下游農地受污染與上訴人排放廢水具有關連 性。又鑑於廢水中重金屬於圳道底泥具蓄積性，以上訴人 工廠所在地之上、下游灌溉渠道採驗底泥之檢測結果，其 鎳含量濃度之高，顯係長期連續性排放廢水所造成。再參
酌除監控期間及查緝時之廢水疏漏行為外，依上訴人現場 營運記錄以觀，上訴人之申報污泥處理量遠不及於其許可 證範圍，且細繹比對上訴人101年11月26日至105年4月20日 之申報資料，上訴人廠區不同時期之申報污泥量/申報廢水 量比值有極大差異，101年11月26日至103年12月31日平均 值為1.78，而104年1月1日至105年4月20日為9.73，依質量 守恆定律，足以顯示上訴人101年11月26日至103年底有大 量廢水未經妥善處理，始未產生應有之污泥量，上訴人長 期未妥善處理廢水，至為明確。
(2)又上訴人並未依104年11月24日修正前（同年月26日施行） 水污染防治措施及檢測申報管理辦法（下稱行為時管理辦 法）第16條第1項及第2項規定，完整記錄、保存累計用電 度數、操作參數值、廢水處理設施使用之藥品量及污泥之 產生、貯存、清運等記錄。是被上訴人以上訴人最後經查 獲日前一日（105年4月20日）為行為終止日，而自行為時 管理辦法施行期日回溯3年，為其未妥善處理廢水起算日（ 即101年11月26日），核與上訴人101年11月26日至103年12 月31日申報污泥量／申報廢水量比值過低，足見當時即有 未依規定處理廢水情事之推論相符，有其合理性。惟水污 法於104年2月4日修正增訂第66條之2（同年月6日施行）， 規定追繳違反該法之不法利得，是自是日起違章行為所得 之不法利益應依上開規定追繳，而非加計於罰鍰中裁量處 罰。
是以，被上訴人以本件違章行為罰鍰中應裁量不法利得之 期間自101年11月26日起至104年2月5日止，容無違誤。 (3)再因上訴人未保存相關單據，其不法利益無法以直接證據 計算。原處分遂以上訴人處理廢水原應支出而未支出之成 本為其違章行為之消極利益，以及因該消極利益所應生之 孳息加計為其不法利益，核此推估方式有其必要性及合理 性。基此，原處分比對上訴人101年11月26日至103年12月 31日申報污泥量／申報廢水量平均值為1.78，而104年1月1 日至105年4月20日為9.73；另上訴人水污染防治措施計畫 及許可文件登載內容，申報污泥量/申報廢水量比值8.46－ 9.88。是以上訴人104年1月1日至105年4月20日之申報資料 作為基準值，據以計算上訴人消極利益，包括未妥善處理 廢水量而節省之用電費用、藥品費用、污泥清除處理費用 等支出及所生孳息等。則101年11月26日至105年4月20日不 法利得共計2,533,624元，扣除被上訴人另以106年11月21 日環署督字第1060092165A號函依新修正水污法第66條之2 追繳104年2月6日至105年4月20日之不法利得13,940元，等
於2,519,684元，即為本件不法利得。是而，總計本件罰鍰 之總額本為7,265,684元（4,746,000元＋2,519,684元）， 經扣除上訴人因緩起訴處分已向公庫支付之100,000元，原 處分作成7,165,684元罰鍰，核無違誤。(五)第按，被上訴人以上訴人違反水污法第7條第1項，為違反環 境保護法律，經裁處上開罰鍰，乃據行為時環境教育法第23 條第2款規定，依行為時環教法裁量基準，處上訴人環境講 習4小時，亦屬有據。
(六)上訴人雖仍以被上訴人採樣過程未全程錄影或與未與當事人 協同，而質疑檢驗結果是否真實；復以被上訴人未審酌上訴 人其主觀上應受責難程度與故意排放迥然有別為詞，指被上 訴人裁量怠惰，並有違平等原則、比例原則云云。然則： 1.被上訴人採樣過程雖未全程錄影，也未與當事人協同為之， 然此因廢（污）水之排放有其時間性，為明瞭水污染及污染 物之處理情況，性質上通常非必須通知當事人，期以藉由臨 時性、機動性之稽查作為，以達成採樣之時效性及正確性； 至於採樣之公正性，則已藉由被上訴人會同彰化地檢署指揮 內政部警政署保安警察第七總隊第三大隊、彰化縣環境保護 局等多機關互相擔保補正之，並無上訴人所稱採樣過程不公 影響檢驗結果之疑慮。
2.上訴人長期污泥處理量遠低於與許可證範圍，當應注意並能 注意其少量污泥處理量顯示其應有廢水未經正常處理即排出 ，然未能注意並防堵之，仍任由廢水滲漏超過放流水標準， 乃有過失，至為明確。惟此等過失，於水污法違章情節中， 非屬特殊情節，主管機關也無須列為一般性裁量基準。因此 ，被上訴人未另斟酌其責任條件究竟為故意或過失，要無裁 量怠惰、有失比例原則、平等原則之裁量瑕疵之可言。(七)綜上，本件上訴人之訴為無理由，爰將訴願決定及原處分均 予維持，判決駁回上訴人之訴。
四、上訴意旨略謂：
(一)本案所為之檢測程序均已符合規定乙節，應由被上訴人負舉 證責任。本件於採樣過程中，除未有上訴人所屬人員在場陪 同或由上訴人所屬人員在採樣容器上簽名以資確認該採集之 電鍍原廢水確係由上訴人大門左側雨水排出口排入廠外水體 外，更未見有相關證據或影片足以證明被上訴人所屬人員有 依規定於採集後立即添加濃硝酸使水樣之pH值小於2，或有 攜帶恆溫冰箱、冰桶而讓加酸後之水樣貯藏於4±2°C下等 情形，是被上訴人就本案之檢測程序是否符合「水中銀、鎘 、鉻、銅、鐵、錳、鎳、鉛及鋅檢測方法—火焰式原子吸收 光譜法」規定，即非無疑，此已由上訴人於訴願程序申請調
查，惟訴願決定並未說明未予調查之理由，已有違誤，應予 撤銷。上訴人提起訴訟後，復聲請原審命被上訴人提出佐證 資料以證明本件檢測程序已符合檢測方法規定及檢測結果之 正確性，然被上訴人仍未舉證證明，顯見本件檢測程序即有 瑕疵。詎原判決認上訴人爭執檢驗結果之真實性並無可採， 核已將本案刑事案件之偵查結果與本件行政訴訟程序中上訴 人所爭執檢測程序應符合規定等二事混為一談，顯有違證據 法則，並有判決不適用法則及適用不當之違背法令。(二)本件被上訴人認定上訴人係因未妥善管理廢水輸送及貯存設 備，致產出之電鍍原廢水疏漏廠外水體情事，縱認上訴人核 有違反水污法第7條第1項及第28條第1項規定之情事，亦係 因上訴人之過失致有本件之違章行為，此已由原判決認定在 案。是依行政院環境保護署108年1月14日環署水字第108000 3765號函釋（下稱環保署108年1月14日函釋）見解，則上訴 人既係因設備破損、破裂而有疏漏廠外水體之情事，其屬過 失性性質，可責性較低，故於裁罰上與一般排放廢（污）水 超過管制標準之處分程度，應有所區別，且本案既非水污法 第28條主管機關認定情節嚴重，或同法第73條第1項第5款至 第7款所稱情節重大，而得依行政院環境保護署105年12月6 日環署水字第1050099946號函釋（下稱環保署105年12月6日 函釋）內容進行裁處之情形，考量其基礎事實有別，自得由 被上訴人以違反水污法第28條規定裁處之，而不依環保署10 5年12月6日函釋意旨從重依違反水污法第7條規定裁處。詎 原判決未審酌上情，未考量上訴人之違章行為屬過失性質， 可責性較低，竟與故意之責任類型為相同之裁罰，核已違反 行政罰法第18條規定，並有裁量怠惰及不符比例原則或違反 平等原則之違法，顯有判決不適用法則及適用不當之違背法 令。況上訴人疏漏之電鍍原廢水並未經廢水處理設施予以處 理，其污染程度相較於經廢水處理設施予以處理之廢水自為 嚴重，然此並不能與由法定放流口產出經廢水處理設施予以 處理之許可廢水產生量或污染情形同視，則被上訴人逕依上 訴人所設置廢水處理設施予以處理之許可廢水產生量及由上 訴人廠址大門左側雨水排出口所採集該疏漏電鍍原廢水之污 染倍數，作為計算裁量之基本點數、裁罰金額，於法自有未 合。原判決未察上情，顯違反行政罰法第18條第1項規定， 並有裁量怠惰及不符比例原則或違反平等原則之違法，而有 判決不適用法則及適用不當之違背法令。
(三)上訴人雖有液體廢棄物之疏漏致污染水體，惟應不構成水污 法第7條第1項之要件，而僅得依違反水污法第28條規定處分 ，且既屬疏漏，自無有所得利益者可言，並不該當水污法第
66條之2第1項追繳所得利益、水污染防治法義務所得利益核 算及推估辦法（下稱所得利益推估辦法）第3條第1項規定之 要件，且上訴人之疏漏行為亦核非所得利益推估辦法第3條 第2項所列8款行為中之任一，依法自不得追繳不法利得。詎 原判決認上訴人有應處理而未處理之消極利益，已違反上開 法令，顯有判決不適用法則及適用不當之違背法令。(四)縱認被上訴人得向上訴人追繳不法利得，惟本件檢測日期為 105年1月27日、105年4月1日、105年4月21日，且105年1月 27日所為樣品檢測並無重金屬鎳含量超過放流水標準之情事 ，則被上訴人就本件溯及自101年11月26日為起算日，而計 算上訴人之不法利得，自無所據。且被上訴人何以係以104 年1月1日至105年4月20日期間平均值9.73污泥(公斤)/廢水( 噸)作為計算不法利得之基準，而不是以101年11月26日至10 5年4月20日之平均值作為計算基準？況水污染防治措施計畫 及許可證中的比值，是以最大生產量產生的最高濃度進行申 請計算，故上訴人於101年至103年期間之使用原物料產生的 廢水濃度及特性，廢水處理及產生的污泥量也應與104年1月 1日至105年4月20日期間有所不同，如何能以此方式作為切 點，被上訴人應以該前後所有期間之比值而計算平均值，詎 原判決仍採信被上訴人之計算方法，於法自有未合，顯有判 決不適用法則及適用不當之違背法令等語。
五、本院經核原判決除誤引用101年10月8日修正發布之裁罰準則 條文(詳後述)外尚無違誤，茲就上訴意旨論斷如下：(一)按行政罰法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者 ，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之 法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之 規定。」第18條規定：「（第1項）裁處罰鍰，應審酌違反 行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法 上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。（第2項） 前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範 圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」第24條第1 項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者 ，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於 各該規定之罰鍰最低額。」第27條規定：「（第1項）行政 罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間 ，自違反行政法上義務之行為終了時起算。……」(二)本件違反行政法上義務之行為終了時為105年4月20日，最初 裁處時為106年11月21日，此為原判決確認之事實，在此期 間前後，水污法及其相關子法多有修正，為正確適用上開行 政罰法之規定，茲先確認本件應適用之水污法相關法令：
1.104年2月4日修正公布之水污法第7條規定：「（第1項）事 業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污） 水於地面水體者，應符合放流水標準。（第2項）前項放流 水標準，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之， 其內容應包括適用範圍、管制方式、項目、濃度或總量限值 、研訂基準及其他應遵行之事項。……」第28條第1項規定 ：「事業或污水下水道系統設置之輸送或貯存設備，有疏漏 污染物或廢（污）水至水體之虞者，應採取維護及防範措施 ；其有疏漏致污染水體者，應立即採取緊急應變措施，並於 事故發生後3小時內，通知當地主管機關。主管機關應命其 採取必要之防治措施，情節嚴重者，並令其停業或部分或全 部停工。」第40條第1項規定：「事業或污水下水道系統排 放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6 萬元以上2千萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完 成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必 要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。 」第51條第2項規定：「違反第28條第1項規定者，處新臺幣 1萬元以上6百萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期 仍未補正或完成改善者，按次處罰；必要時，並得廢止其水 污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」第66條之1規定： 「（第1項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規 情節裁處。（第2項）前項裁罰準則由中央主管機關定之。 」第66條之2規定：「（第1項）違反本法義務行為而有所得 利益者，除應依本法規定裁處一定金額之罰鍰外，並得於所 得利益之範圍內，予以追繳。……（第3項）前3項追繳，由 為裁處之主管機關以行政處分為之；所稱利益得包括積極利 益及應支出而未支出或減少支出之消極利益，其核算及推估 辦法，由中央主管機關定之。」以上規定均為現行規定。 2.次按行為時即裁處時放流水標準（105年1月6日修正發布、 106年12月25日修正發布前）第1條規定：「本標準依水污染 防治法（以下簡稱本法）第7條第2項規定訂定之。」第2條 第1項規定：「事業、污水下水道系統及建築物污水處理設 施之放流水標準，其水質項目及限值如附表一。」附表一「 鎳最大限值：1.0mg/L」。
3.104年10月19日修正發布之行為時裁罰準則第1條規定：「本 準則依水污染防治法（以下簡稱本法）第66條之1規定訂定 之。」第2條規定：「違反本法規定者，罰鍰額度除依下列 規定附表1至附表8所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1 項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響 ，並得考量受處罰者之資力。……三、前二款以外之事業或
污水下水道系統適用附表3。……八、違反本法各條款對應 之處分基數，適用附表8。」第3條規定：「（第1項）前條 附表1至附表5罰鍰額度計算公式規定如下：罰鍰額度＝處分 點數×處分基數（第2項）前項處分點數為違規態樣點數加 計加重點數扣除減輕點數；處分基數係指依附表八所列處分 依據與違規者分類對應之處分基數。」第4條規定：「（第1 項）一行為違反本法數個規定，應依法定罰鍰額度最高之規 定裁處之，於法定罰鍰額度最高額相同時，則以其法定罰鍰 額度最低額最高者裁處之。（第2項）主管機關應依前項確 定違規行為據以裁處之條文後，再擇第2條規定附表所列情 事裁處之。」第7條規定：「行為人因違反本法義務行為而 有所得利益，其所得利益產生於中華民國104年2月6日本法 修正施行前者，主管機關依行政罰法第18條第1項規定應審 酌違反本法義務所得之利益，並依同條第2項規定酌量加重 裁處。」
4.104年10月7日制定發布之所得利益推估辦法第1條規定：「 本辦法依水污染防治法（以下簡稱本法）第66條之2第4項規 定訂定之。」第3條規定：「（第1項）排放廢（污）水中含 有害健康物質、大量污染物等致污染水體、危害公眾健康、 農漁業生產、飲用水水源或嚴重影響水體品質之虞等違反本 法義務行為，且有所得利益者，主管機關得依本法第66條之 2規定追繳。（第2項）主管機關發現下列行為，應注意該違 反本法義務行為有所得利益者，予以追繳：一、違反本法第 7條第1項放流水標準，且有下列情形之一：（一）排放廢（ 污）水中污染物濃度超過放流水標準值5倍以上。……」第7 條規定：「消極利益分為下列三類：……三、經常性支出成 本，指符合本法義務所需相關設備（施）操作維護及管理費 用之支出，如維持廢（污）水處理設施正常操作、監（檢） 測及申報、污泥處理等工作之相關支出，如電費、燃料費、 藥品費、材料費、污泥清除處理費、污水下水道使用費、設 備更新或改善費、設置廢（污）水處理專責單位或人員費、 人事費、差旅費、檢測申報費、水質（量）自動監測（視） 及連線傳輸設施操作維護費，或其他經主管機關認定之相關 經常性支出成本費用。」第16條規定：「因違反本法義務行 為而有所得利益，其所得利益產生於中華民國104年2月6日 本法修正施行前者，主管機關依行政罰法第18條第1項、第2 項……規定加重裁處……。」
5.依以上相關規定可知，水污法於104年2月4日增訂公布、並 於同年月6日施行第66條之2，關於違反該法義務之行為而有 不法利得者，除罰鍰外得於所得利益之範圍內另予追繳之規
定，不適用於修正施行前之不法利得，主管機關就該等不法 利得仍應以修正施行前裁處罰鍰之方式處理，即應依行政罰 法第18條第1項規定審酌不法利得，並依同條第2項規定酌量 加重裁處。
(三)查本件上訴人從事電鍍業，主要產生之污染類型為重金屬鎳 、鉻，而其廠址位於受公告為土壤污染控制場址之二重段農 地上游數百公尺，其廠區長期滲漏廢水鎳排入「柳仔溝左岸 五分線」灌溉溝渠地面水體，且鎳含量遠遠超過放流水標準 ，此為原審所依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，與 證據法則、經驗法則及論理法則均無違背，自應為本院判決 之基礎。上訴意旨仍就本件所為之檢測程序予以爭執，並指 摘原判決有違證據法則，並有判決不適用法則及適用不當之 違背法令云云，惟查，原審業已敘明被上訴人採樣過程雖未 全程錄影，也未與當事人協同為之，然此因廢水之排放有其 時間性，水污染源極易遭稀釋或滅失，為明瞭水污染及污染 物之處理情況，性質上通常非必須通知當事人，期以藉由臨 時性、機動性之稽查採樣作為，以達成採樣之時效性及正確 性﹔至於採樣之公正性，則已藉由被上訴人會同檢警及彰化 縣環境保護局等多機關互相擔保補正之，並無上訴人所稱採 樣過程不公影響檢驗結果之疑慮。況且，採樣之結果是否符 合水污法之放流水標準，本須藉由儀器以客觀檢驗之數據呈 現，上訴人於偵查程序中，從未質疑檢驗技術之公正客觀， 對於檢驗結果亦無任何爭執，因此經該署為緩起訴處分。直 至採樣檢驗後2年有餘，始因行政處罰而爭執同一檢驗結果 之真實性，實無可採；且該等滲漏未經處理之廢水，比照其 所檢測出之含鎳量、廠區所在地之上下游灌溉渠道採驗底泥 之含鎳檢測結果，可合理說明上訴人排放廢水與下游農地受 污染關連性﹔再參照上訴人營運記錄，其污泥處理量遠低於 與許可證範圍，而依質量守恆定律，顯然有大量廢水未經妥 善處理，始未產生應有之污泥量，乃認上訴人為長期滲漏鎳 含量超過放流水標準等語；而上開上訴意旨無非係就原判決 業已論駁之理由，以及原審證據之取捨、認定事實之職權行 使事項，執其歧異之見解，予以爭執，而指摘原判決認定事 實違背法令，核不足採。
(四)依上開上訴人之輸送及貯存設備，有疏漏不符合放流水標準 之廢水，致污染水體之情事，被上訴人以上訴人違反水污法 第7條第1項之規定，應依同法第40條第1項規定，處6萬元以 上2千萬元以下罰鍰；又同一行為違反同法第28條第1項規定 ，應依同法第51條第2項規定，處新臺幣1萬元以上6百萬元 以下罰鍰；按行政罰法第24條第1項及行為時裁罰準則第4條
之規定，應依同法第40條第1項處6萬元以上2千萬元以下罰 鍰之規定裁處，於法有據。上訴人於上訴時執環保署108年1 月14日函釋，主張基於水污法第28條疏漏情形，屬過失性性 質，可責性較低，於裁罰上與一般排放廢水超過管制標準之 處分程度，應有所區別，得以違反水污法第28條規定裁處一 節，查該函釋之上開見解與行政罰法第24條第1項及行為時 裁罰準則第4條之規定均尚有未合，況查被上訴人於該函釋 作成之2日後修正發布其裁罰準則，亦僅將原第6條規範有水 污法第73條各款規定情節重大情形之一者，得以各該條最高 罰鍰額度裁處之規定，擴張及於有該法第27條第4項、第28 條第1項所稱情節嚴重之情形，並界定何謂情節嚴重，至於 裁罰準則第4條從一重裁處之規定並未變動，是尚不得執此 主張原判決違背法令。
(五)又查行為時裁罰準則係依水污法第66條之1授權訂定，依該 條第1項規定，罰鍰額度應依污染特性及違規情節裁處；該 裁罰準則第2條則就罰鍰額度之裁處，列舉附表1至附表8各 種情事，並規定應依行政罰法第18條第1項規定，審酌違反 義務行為應受責難程度、所生影響，並得考量受處罰者之資 力。就本件應適用之該裁罰準則相關規定以觀，核與母法及 行政罰法均無牴觸，亦與比例原則無違，被上訴人予以適用 ，於法並無不合。至於上訴人主張未審酌上訴人係出於過失 ，不能與由法定放流口產出經廢水處理設施予以處理之許可 廢水產生量或污染情形同視云云，查該二重段農地土壤因遭 受重金屬鎳及鉻嚴重污染，業經主管機關公告為土壤污染控 制場址，本件乃被上訴人為執行污染源溯源工作，於二重段 農地上游灌溉渠道沿岸進行事業調查，認該農地遭受污染物 種與上游數百公尺處上訴人廠址產生之廢水污染物（含重金 屬鎳及鉻）具有高度關連性，經長期監控，查獲上訴人營業 處所大門左側雨水排出口採集排出廢水進行檢測，其重金屬 鎳含量最高超過放流水標準48.5倍，此均為原審依法認定之 事實，已如前述，上訴人縱非出於故意，惟其造成嚴重環境 污染，應受責難程度非輕，被上訴人綜合考量其違法情事予 以裁處罰鍰，自無裁量怠惰之可言，亦尚不能認與行政罰法 第18條第1項規定、比例原則或平等原則有所違背。原判決 雖誤引用101年10月8日修正發布之裁罰準則條文，惟其於附 件3所為之核算，係正確適用行為時裁罰準則之附表，結論 並無違誤。
(六)再查，關於上訴人違章行為時間之認定以及所得利益之核算 及推估，亦業據原審詳予敘明：被上訴人查明上訴人廠址下 游農地受污染與上訴人排放廢水具有關連性；鑑於廢水中重
金屬於圳道底泥具蓄積性，以上訴人工廠所在地之上、下游 灌溉渠道採驗底泥之檢測結果，其鎳含量濃度之高，顯係長 期連續性排放廢水所造成；再參酌除監控期間及查緝時之廢 水疏漏行為外，依上訴人現場營運記錄以觀，其申報污泥處 理量遠不及於其所申請許可證範圍，且細繹比對101年11月 26日至105年4月20日之申報資料，上訴人廠區不同時期之申 報污泥量/申報廢水量比值有極大差異，101年11月26日至10 3年12月31日平均值為1.78，而104年1月1日至105年4月20日 為9.73，依質量守恆定律，足以顯示上訴人101年11月26日 至103年底有大量廢水未經妥善處理，始未產生應有之污泥 量，上訴人長期未妥善處理廢水，至為明確；上訴人未依行 為時管理辦法第16條第1項及第2項規定，保存廢水（前）處 理設施使用之藥品量，及污泥之產生、貯存、清運量，並按 次記錄，每月統計，被上訴人以上訴人最後經查獲日前一日 （105年4月20日）為行為終止日，而自上開管理辦法施行期 日回溯3年，為其未妥善處理廢水起算日（即101年11月26日 ），核與前述上訴人101年11月26日至103年12月31日申報污 泥量/申報廢水量比值過低，足見當時即有未依規定處理廢 水情事之推論相符，有其合理性等語。而本件上訴人違反水 污法第7條第1項放流水標準，且排放廢水中污染物濃度最高 超過放流水標準值48.5倍，已如前述，則被上訴人自應依所 得利益推估辦法第3條第2項之規定推估，並依第16條之規定 ，就104年2月6日水污法修正施行前之不法利得予以加重裁 處。
(七)末查，上訴人固未因其違章行為取得積極利益，惟其因長期 疏漏廢水，乃得以減少經常性成本之支出，取得消極利益。 而原判決亦據敘明，被上訴人以上訴人未依法保存相關單據 ，其因違章行為所取得之上開不法利得，無法以直接證據計 算之，遂以上訴人處理廢水原應支出而未支出之成本（「廢 水藥品費」、「污泥處理費」及「電費」）為其違章行為之 消極利益，以及因該消極利益所應生之孳息加計為其不法利 益，核此推估方式有其必要性及合理性；基此，被上訴人比 對上訴人101年11月26日至103年12月31日申報污泥量/申報 廢水量平均值為1.78，而104年1月1日至105年4月20日為9.7 3；另上訴人水污染防治措施計畫及許可文件登載內容，申 報污泥量／申報廢水量比值8.46－9.88；乃據以為上訴人10 4年1月1日至105年4月20日之申報資料作為基準值，從而計 算上訴人101年11月26日起至104年2月5日期間排放至「柳仔 溝左岸五分線」之應處理而未處理之消極利益，包括未妥善 處理廢水量而節省之用電費用、藥品費用、污泥清除處理費
用等支出及所生孳息等，計2,519,684元。上訴意旨猶對顯 然偏低之上訴人101年11月26日至103年12月31日申報污泥量 ／申報廢水量之平均值1.78，主張應與104年1月1日至105年 4月20日的9.73，一併計算平均值，自無可採。六、綜上所述，原判決駁回上訴人之訴，除有前述不影響判決結 果之誤引用條文外，於法並無不合。上訴論旨，求予廢棄， 為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 2 月 6 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 陳 國 成
法官 蘇 嫊 娟
法官 鍾 啟 煌
法官 王 碧 芳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 2 月 6 日 書記官 蘇 婉 婷
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