臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第111號
103年9月11日辯論終結
原 告 鍾彬翊即臺中市私立健安老人養護中心
被 告 臺中市政府
代 表 人 胡志強
訴訟代理人 高翠霞
上列當事人間就業服務法事件，原告不服勞動部中華民國103年6
月11日勞動法訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴 訟法第236條、第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情 形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決。 ㈡原告於起訴狀雖記載鍾志浚為訴訟代理人，惟迄未提出鍾志 浚具有律師資格之證明文件，核與行政訴訟法第49條第2項 之規定不符，本院自難准許鍾志浚為原告之訴訟代理人。二、事實概要：緣原告申請聘僱印尼籍外國人DIANA MARTINI（ 護照號碼：MM000000，下稱D君），因D君未滿20歲，經勞動 部（改制前行政院勞工委員會）審查後乃以102年9月16日勞 職許字第0000000000號函通知不予核發聘僱許可，並限令於 函到（102年9月18日）14日內為D君辦理離境手續使其出國 ，惟原告遲至102年10月9日始使其出國，違反就業服務法第 57條第9款暨雇主聘僱外國人許可及管理辦法第46條第2項規 定，案經被告審查屬實，乃依就業服務法第67條第1項規定 ，於103年1月22日以府授勞外字第0000000000號行政裁處書 （下稱原處分），處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元整。原 告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。三、原告主張略以：
㈠聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵訴訟費用由被告負擔 。
㈡陳述：
⒈原告透過仲介公司辦理申請一切手續合法，且未向仲介指 定要哪位外國人，一切均由其安排何況該外傭亦經外交部 審查合格才讓其入境，後來勞動部才發現該外傭之年齡不 符外國人從事就業服務法之規定，而不予許可該外國人之 聘僱並命其遣返，原告當時認為政府機關是一體，（按年
齡不符只是資格問題，並無違法情事）既然外交部核發其 來台工作簽證，而且人也來到台灣忽要其返回，顯然不合 情理亦浪費資源，政府機關不事先把關，到後來才來處罰 人民，顯然有誤。原告在等待勞動部答覆期間，卻已超過 主管機關所限令的14日期限，原告因信賴其一定會答覆， 結果不但未答覆，更因超過限定遣返期限而受罰，顯違反 行政程序。
⒉本案勞動部作成遣返該外傭之處分時，原告立即提出申明 異議，但在等待其答覆時信賴其一定會答覆，因而超過勞 動部所限定之14日遣返規定（按該申明異議應可阻卻時效 ），按正常的行政作業程序，當事人提出申明異議時，政 府機關應該給予答覆，若政府機關認為當事人所提有理由 就應採納其意見，若認無理由亦應扣除該段期間而另定可 以達成之時限，如此方屬符合行政程序，故本件處分顯已 違反行政程序亦違反行政程序法第8條：行政行為應以誠 實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。 ⒊按現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行 政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸 責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失，應無 可非難性及可歸責性。故行政罰法第7條第1項規定：違反 行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。本 件外傭之遲延遣返，原告無故意或過失，故原處分顯然違 反本法。
⒋按行政法之誠信原則要求行政機關行使職權要符合善意的 要求，善意的本意是要求行為實施者作出行為時須顧及他 人權益，秉承"己所不欲，勿施於人"的原則，以對待自身 利益的態度對待他人利益。該種要求運用到行政法領域， 便體現為要求行政機關在管理過程中，要盡量考慮相對人 的利益，以為相對人提供盡可能多的幫助和服務、盡量減 少相對人損失的角度出發，行使權力，履行職責。如在作 出行政處罰時，要考慮相對人有無從輕、減輕以及免除處 罰的情節；在作出強制行為時，要注意所選擇措施的合理 適度，盡量減少或者避免產生不必要的損失。本件系爭外 傭案件，由於政府機關的官僚作法，未依上述誠信原則處 理，且原告向勞動部聲明異議在等待勞動部答覆期間，勞 動部竟然置之不理，回過頭來卻要處罰百姓，類此政府機 關之作為，實有違誠信原則。
⒌按行政罰係屬對於人民之制裁，原則上行為人應有可歸責 之原因，如僅因客觀外傭之出境日期逾期即可作為取消名 額及科處罰鍰之依據，實有違行政罰法第7條：「違反行
政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」之 規定，所以對於行為人違反法律規範行為之制裁，必須行 為人對其行為違反法律規範之事實，明知並有意使其發生 ，或預見違法事實之發生並不違背其本意（即刑法上之「 故意」）；或應注意、能注意而不注意致其發生，或雖預 見違法事實之發生而確信其不發生時（即刑法上之「過失 」），始得加以處罰。所以就法律規範功能之觀點而言， 對行政不法行為之制裁，必須以行為人具有責任能力及故 意過失為要件。如要原告為其主觀上無能力控制，或無任 何意思參與之行為擔負責任，不僅有違憲法平等權且對於 個人自主存在尊嚴之漠視，將使個人自由之保障喪失意義 。蓋，如要個人對其無法預見、無法掌握，以及無法為意 見參與之行為負責則人民將動輒得咎，無法享有在一個合 憲的法律規範下之自由活動空間，則人民如何能在法律之 範圍內預先規劃或自主掌握其法律生活。因此對於行政不 法行為之處罰，必須行為人主觀上有可非難之因素，也就 是必須有責任能力及故意、過失之存在。故本件之處分顯 然違反法律。
⒍按行政執行法第3條規定：「行政執行，應依公平合理之 原則，兼顧公共利益與人民權益之維護，以適當之方法為 之，不得逾越達成執行目的之必要限度。」明文肯認行政 執行應受比例原則之支配。行政法院近年來亦以裁判承認 比例原則，83年10月28日判字第2291號判決亦謂：「行政 機關對違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何種 程度之裁罰處分時，除遵守一般法律原則（如誠信原則、 平等原則、比例原則等是）外，應符合法規之目的，並不 得逾越法定之裁量範圍，此為行政法理所當然。就中所稱 比例原則，係淵於憲法上法治國家思想之一般法律原則之 一種，具憲法層次之效力，故該原則拘束行政、立法及司 法等行為。因而，行政機關於選擇達成行政目的之手段時 ，其作成之行政處分必須符合比例原則，換言之，除該行 政處分須最適合於行政目的之要求，並不得逾越必要之範 圍之外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例， 始足當之，否則，即屬濫用權力之違法。」一般認為比例 原則有廣狹二義，廣義的比例原則包括：⒈適當性原則（ 合目的性原則）適當性是指行為應適合於目的之達成，行 政機關對於行政手段之選擇，須配合所要達成之行政目的 ，否則即屬違法。⒉必要性原則（最小損害原則）必要性 是指行為不能超過實現行政目的之必要程度，假設行政機 關有多種同樣能達成行政目的之方法時，應選擇對於人民
影響最輕微之手段。⒊衡平性原則（狹義比例原則）行政 機關之手段應按目的加以衡判，其所採取之行政手段所造 成之損害，不得與所欲達成之行政目的顯失均衡。換言之 ，所選擇之手段對於人民所要付出之代價與得到之公共利 益價值要相當，始具有合法性（註：吳庚著行政法87年第 4版57至58頁及翁岳生編行政法第三章行政法之法源126至 127頁）故行政罰之認定，當然必須符合比例原則之要求 ，蓋行政上義務之違反，應區分其所違反義務之輕重程度 ，分別課以不同之處罰，始符合比例原則中之合目的性原 則。否則不區分其義務違反之程度（究係故意、過失、抑 或推定過失），而一律處以相同之處罰，豈不使欠缺違法 意識、可歸責性較低之行為人與具有較高可歸責性之故意 行為受到相同之處罰，如此一律各打五十大板之作法，如 何能達成個別行政罰訂定之目的？其次，對於因故逾期遣 返外傭之行為，勞動部應答覆原告之聲明異議，若認為無 理由即應另行擇期讓該外傭返回，如此方符合行政作業之 程序，原處分機關之主管機關捨此行政作為而竟取消該外 傭之名額，並由被告課以6萬元之罰鍰，乃已有較為輕微 之手段而不採行，與必要性原則顯不相符。此舉是否與其 對當事人所造成之損害相當、相衡平，顯有商榷餘地。 ⒎按行政職權的運用須顧及相對人權益這是誠信原則善意真 誠內涵的又一體現。依此而言，在行政法律關係中，對相 對人權益的維護也是公共利益的實現。基於此種認識，可 以認為，按照善意真誠的誠信要求，行政機關在行使行政 職權時要時刻注意維護相對人的利益，顧及到相對人的願 望和要求。在此處強調行政職權的行使須顧及相對人的權 益是基於這樣一種現實：實際生活中，政府權力一般處於 強勢地位。權力本身所具有的命令服從性獲得了更大的發 揮空間。相對而言，從搖籃到墳墓都要同行政機關打交道 的相對人則處於弱者地位，沒有能力與行政權力直接抗衡 。基於此種不平衡的權力--權利格局，英美行政法學者才 一再強調對行政權力的控制，大陸法系行政法學也逐漸步 出形式主義法治的傳統藩籬，注意運用比例原則等一般法 律原則調整日益傾斜的行政法律關係。在行政法領域強調 誠信原則的運用，可以為實現保護公民權益提供一個新工 具。誠信原則要求行政機關行使職權要符合善意的要求， 善意的本意是要求行為實施者作出行為時須顧及他人權益 ，秉承"己所不欲，勿施於人"的原則，以對待自身利益的 態度對待他人利益。該種要求運用到行政法領域，便體現 為要求機關在管理過程中，要盡量考慮相對人的利益，以
為相對人提供盡可能多的幫助和服務、盡量減少相對人損 失的角度出發，行使權力，履行職責。如在作出行政處罰 時，要考慮相對人有無從輕、減輕以及免除處罰的情節； 在作出強制行為時，要注意所選擇措施的合理適度，盡量 減少或者避免產生不必要的損失。本案只因期待勞動部對 原告聲明異議之答覆，導致逾期遣送外傭而遭受嚴重處罰 ，被告顯然違反本比例原則。
⒏行政機關應恪守信用，保護相對人的正當信賴。這是恪守 信用的誠信原則內涵對行政機關提出的一種具體要求。誠 信原則的核心內容是行為主體要對自己的行為負責，對自 己作出的承諾負責，而不能出爾反爾，自食其言。在行政 管理領域，一個說話算數的政府就是一個負責的政府，一 個失信於民的政府則是一個逃避責任的政府。在行政法律 關係中，相對人對政府本身懷有一種善良期待，該種期待 具有多種含義，認為政府是誠實的，說話負責的，恪守信 用的也是其中應有之義。正是此種信任的存在提高了政府 政策推行的合法性含量，減少了行政管理中出現磨擦的機 率，密切了行政機關與相對人之間的關係。保護相對人的 正當期待，本件原告期待勞動部的答覆，卻遭到被勞動部 取消名額及被告的罰款6萬元的嚴重處罰，明顯違法。 ⒐原告認為勞動部固執認為原告有過失硬要處罰，嚴重違反 公平正義原則，且勞動部及被告機關一再表示，訴願不能 停止原處分，然本件系爭論點，乃行政行為之行政作業程 序範疇，與訴願之程序有別，懇請鈞院詳加審核，請求判 決如聲明所示等語。
四、被告答辯略以：
㈠聲明：⑴原告之訴駁回。⑵訴訟費用由原告負擔。 ㈡陳述：
⒈原告申請聘僱D君，經勞動部審查後以D君年齡未滿20歲之 受聘要件不予核發聘僱許可，並因此以102年9月16日勞職 許字第0000000000號函限令原告應於函到14日內為其所申 請聘僱之D君辦理離境手續並使其出國。原告代理人鍾志 浚於103年1月3日接受被告機關行政調查時陳述紀錄「我 知道前揭通知函文，仲介公司約於102年9月18日收到勞委 會102年9月16日勞職許字第0000000000號函當日即將該文 傳真通知本機構。」、「本機構於接獲勞委會102年9月16 日勞職許字第0000000000號函文後，復於102年9月25日以 書面聲明異議…惟等了約一星期的時間未獲答覆，仲介公 司建議應先為D君辦理離境，因此D君於102年10月9日離境 出國。」、「(臺端是否知悉前揭函文說明第五點明示內
容：『不服本會處分者，…依訴願法第93條規定，本行政 處分除經本會同意停止執行外，不因提起訴願而停止執行 』？)我知道，但依行政程序法規定，我信賴政府機關應 就我的異議予以答覆。」綜上，勞動部102年9月16日勞職 許字第0000000000號通知函係經由仲介立群人力資源管理 顧問有限公司（下稱立群公司）於102年9月18日接獲函文 後當日傳真送達予原告，對此處分原告雖另於102年9月25 日向勞動部聲明異議表示不服，然對於勞動部限令應於接 獲函文後14日內即102年10月2日前為D君辦理離境手續並 使其出國之處分，不因提起訴願而停止執行之規定，亦已 知悉，惟仍遲至102年10月9日始為D君辦理離境出國手續 ；按雇主聘僱外國人許可及管理辦法第46條第2項規定， 雇主聘僱外國人若經不予許可聘僱者，雇主應於主管機關 即勞動部限令出國期限前為該外國人辦理手續並使其出國 ，不得逾該出國期限，但若有經入出國主管機關依法限令 所聘僱外國人出國者亦同；是原告違反就業服務法第57條 第9款規定，堪予認定。原告以不逾入出國主管機關限令 出國期限而主張無違反就業服務法則係對法令規定有誤解 。
⒉為保障國民工作權，雇主聘僱外國人工作，不得妨礙本國 人之就業機會，因此雇主聘僱外國人在中華民國境內從事 之工作類型，就業服務法定有限制，其工作資格及審查標 準，亦由中央主管機關會商中央目的事業主管機關訂定： 外國人受聘僱從事看護工作，其年齡須20歲以上，否則中 央主管機關應不予許可雇主之聘僱申請，此於就業服務法 第42條、第46條、「外國人從事就業服務法第46條第1項 第8款至第11款工作資格及審查標準」第7條及雇主聘僱外 國人許可及管理辦法46條分別定有明文。本案原告雖對於 D君既經外交部核發簽證准予入境來臺，又為何就業服務 法主管機關不予核發聘僱許可，甚且限令訴願人應安排D 君於期限內離境出國等節，聲明不服；惟按訴願法第93條 第1項規定：「原行政處分之執行，除法律另有規定外， 不因提起訴願而停止。」，原告坦承已於102年9月18日接 獲勞動部102年9月16日勞職許字第0000000000號函：不予 核發聘僱許可，並應於函文送達後14日內即102年10月2日 前為所申請聘僱印尼籍外國人D君辦理離境手續並使其出 國，亦知悉不因提起訴願而停止執行限期內使D君離境出 國之規定，然原告仍遲至102年10月9日始為D君辦理離境 出國手續，原告未於期限內為所申請聘僱之外國人D君辦 理手續並使其出國，違章事實明確，若無故意違反亦有過
失之責。更何況，外交部主管權責係於外國人申請入國簽 證時應備妥申請書及相關文件並就⑴外國人入境目的(招 募許可、已簽妥之勞動契約、工資費用切結書、外國人切 結知悉本國就業服務法相關工作規定及專長證明)、⑵防 疫(健康檢查合格報告)及⑶治安(行為良好)等需要進行審 查並發給簽證，至於外國人是否具備來臺從事工作之資格 與要件事項，則由勞動部按相關法令規範審核雇主之聘僱 外國人申請案。綜上述，原告申請聘僱外國人經不予許可 ，且按雇主聘僱外國人許可及管理辦法第46條第2項規定 亦負有應於限令出國期限前，為該外國人辦理手續並使其 出國之責任，原告未於限令出國期限前為該外國人辦理手 續並使其出國，已構成就業服務法之違反，是被告認其違 反就業服務法第57條第9款規定事實明確，爰依同法第67 條第1項規定予以處分。揆諸前開相關規定，被告機關所 為處分並無不當。
⒊綜上所述，本件原告之訴為無理由，請依法駁回原告之訴 等語。
五、本件兩造之爭點為：被告認定原告遲至102年10月9日始使D 君出國，違反就業服務法第57條第9款暨雇主聘僱外國人許 可及管理辦法第46條第2項規定，而依就業服務法第67條第1 項規定，以原處分處原告罰鍰6萬元，是否適法？六、本院之判斷：
㈠按就業服務法第57條第9款規定：「雇主聘僱外國人不得有 下列情事：…九、其他違反本法或依本法所發布之命令。」 、第67條第1項規定：、「違反…第57條…第9款…規定，處 新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。」。雇主聘僱外國人許 可及管理辦法第1條規定:「本辦法依就業服務法(以下簡稱 本法)第48條第2項規定訂定之。」、第46條第2項規定：「 聘僱外國人有下列情事之一經令其出國者，雇主應於限令出 國期限前，為該外國人辦理手續並使其出國。但經入出國主 管機關依法限令其出國者，不得逾該出國期限：一、聘僱許 可經廢止者。二、健康檢查結果表有不合格項目者。三、未 依規定辦理聘僱許可或經不予許可者。」外國人從事就業服 務法第46條第1項第8款至第11款工作資格及審查標準第7條 規定：「外國人受聘僱從事第3條第2款之家庭幫傭工作或第 4條第3款及第4款之看護工作，其年齡須20歲以上，…」。 訴願法第93條：「原行政處分之執行，除法律另有規定外， 不因提起訴願而停止。原行政處分之合法性顯有疑義者，或 原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事， 並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政
處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部， 停止執行。前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」 。
㈡經查，原告申請聘僱印尼籍外國人D君，因D君未滿20歲，經 勞動部審查後乃以102年9月16日勞職許字第0000000000號函 通知不予核發聘僱許可，並限令於函到（102年9月18日）14 日內為D君辦理離境手續使其出國，惟原告遲至102年10月9 日始使其出國，經被告認定原告違反就業服務法第57條第9 款暨雇主聘僱外國人許可及管理辦法第46條第2項規定，乃 依就業服務法第67條第1項規定，以原處分處原告罰鍰6萬元 等情，為兩造所不爭執，且有勞動部102年9月16日勞職許字 第0000000000號函、中華航空公司旅客搭機證明書影本、原 處分裁處書等附卷可稽。原告申請聘僱未滿20歲之D君，既 經勞動部審查後以102年9月16日勞職許字第0000000000號函 通知不予核發聘僱許可，並限令於函到（102年9月18日）14 日內為D君辦理離境手續使其出國，乃原告遲至102年10月9 日始使其出國，顯已違反就業服務法第57條第9款暨雇主聘 僱外國人許可及管理辦法第46條第2項之規定，則被告依就 業服務法第67條第1項規定，以原處分處原告罰鍰6萬元，洵 屬有據。
㈢原告雖以前開情詞主張原處分違法，應予撤銷云云。惟查： ⒈原告委託代理人鍾志浚於103年1月3日接受被告行政調查 時陳稱：「我知道前揭通知函文，仲介公司約於102年9月 18日收到勞委會102年9月16日勞職許字第0000000000號函 當日即將該文傳真通知本機構。」、「本機構於接獲勞委 會102年9月16日勞職許字第0000000000號函文後，復於 102年9月25日以書面聲明異議…，惟等了約一星期的時間 未獲答覆，仲介公司建議應先為D君辦理離境，因此D君於 102年10月9日離境出國。」、「（臺端是否知悉前揭函文 說明第五點明示內容：『不服本會處分者，…依訴願法第 93條規定，本行政處分除經本會同意停止執行外，不因提 起訴願而停止執行』？）我知道，但依行政程序法規定， 我信賴政府機關應就我的異議予以答覆。」等語，有被告 所屬勞工局談話紀錄附卷可佐（本院卷第58-59頁），足 認原告已知悉勞動部審查後以102年9月16日勞職許字第 0000000000號函通知不予核發聘僱許可，並限令於函到（ 102年9月18日）14日內為D君辦理離境手續使其出國，而 仍未遵期為D君辦理離境手續使其出國，其縱非故意，亦 顯有過失，至為灼然。原告主張其無故意或過失，不足採 信。
⒉至原告主張：針對勞動部不予核發聘僱許可之處分已提出 異議，並信賴勞動部會答覆乙節。查勞動部102年9月16日 勞職許字第0000000000號函之說明五，業已載明：「不服 本會處分者，得於收受本處分書次日起30日內，檢附訴願 書及本處分書影本，向行政院提起訴願，並副知本會。另 依訴願法第93條規定，本行政處分除經本會同意停止執行 外，不因提起訴願而停止執行。」等語，故原告於收受前 開勞動部102年9月16日勞職許字第0000000000號處分後， 雖依法聲明異議並提起訴願，惟依訴願法第93條規定，關 於行政處分之執行，原則上並不因提起訴願而停止，原告 自應遵期為D君辦理離境手續並使其出國，方符法制，而 原告明知上開規定，卻逾期使D君出境，顯有可歸責性而 難執為免責之依據，其有關信賴原則及被告機關違反誠信 原則之主張，亦不足採。
⒊另外交部雖負責外國人入出境之管理，惟其主管權責主要 是針對外國人入境目的、防疫及治安等事項進行審查並發 給簽證，至於外國人是否具備來臺從事工作之資格與要件 事項，則係由勞動部依相關法令規範審核雇主之聘僱外國 人申請案。故原告主張：D君係經外交部審查合格入境， 勞動部嗣後才發現該外傭之年齡不符外國人從事就業服務 法之規定，而不予許可該外國人之聘僱並命其遣返，係政 府機關不事先把關云云，顯屬誤解政府機關之權責。何況 ，原告既係委託專業人力仲介公司辦理聘僱D君之事宜， 則該人力仲介公司對於受僱外國人年齡須20歲以上，且聘 僱經不予許可者，應於限令出國期限前，為該外國人辦理 手續並使其出國等相關規定，及外國人是否具備來臺從事 工作之資格與要件事項，係歸由勞動部負責審查，自屬知 之甚稔，若係原告委任之人力仲介公司疏未注意D君未滿 20歲，亦屬可歸責於原告本身之事由，而不應歸責於外交 部或勞動部。
⒋又依就業服務法第67條第1項規定，違反第57條第9款規定 者，處6萬元以上30萬元以下罰鍰。本件被告裁處原告罰 鍰6萬元，已屬該條最低法定罰鍰金額，並無違反比例原 則之情事。
㈣綜上所述，原告上述主張均無可採，其違反就業服務法第57 條第9款暨雇主聘僱外國人許可及管理辦法第46條第2項規定 ，事證明確。從而，被告依就業服務法第67條第1項規定， 以原處分處原告罰鍰6萬元，並無違法，訴願決定予以維持 ，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。 ㈤本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果
不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 9 月 26 日
行政訴訟庭法 官 陳文燦
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 103 年 9 月 26 日
書記官 張隆成
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