臺灣高等法院花蓮分院民事判決 101年度上國字第2號
上 訴 人 張定維
鍾秀蘭
張彥鈞
共 同
訴訟代理人 林國泰律師
被 上訴 人 經濟部水利署第九河川局
法定代理人 陳重隆
訴訟代理人 洪盛彰
許正次律師
高玉玲律師
被 上訴 人 花蓮縣鳳林鎮公所
法定代理人 彭宗乾
訴訟代理人 陳景新
魏辰州律師
上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國101年8月
31日臺灣花蓮地方法院100年度國字第2號第一審判決提起上訴，
本院於102年1月23日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事 實
甲、上訴人方面：
一、聲明：
㈠原判決廢棄。
㈡被上訴人等應連帶給付上訴人張定維新台幣（下同）1,691, 014元，及自民國100年9月30日起至清償日止，按年息5%計 算之利息。
㈢被上訴人等應連帶給付上訴人鍾秀蘭2,197,000元，及自100 年9月30日起至清償日止，按年息5%計算之利息。 ㈣被上訴人等應連帶給付上訴人張彥鈞281,800元，及自100年 9月30日起至清償日止，按年息5%計算之利息。 ㈤第一、二審訴訟費用均由被上訴人等負擔。
二、陳述：除與原判決記載相同者外，補稱略以： ㈠依「舉輕明重」之法則，案發當日被上訴人2機關有封閉防 汛道路，以避免一般車輛誤闖致生災害之義務，而有依法應 執行職務而怠於執行之情事：
按98年12月9日修正之河川區域內申請施設運輸路便橋越堤 路審核要點（下稱系爭審核要點）第3點第4款：「申請地點 位於陸上颱風警報、豪雨以上特報或水庫洩洪之警戒區域內
時，其自警報或特報發布後四小時內或水庫洩洪警報發布後 之封閉管制措施（含通告作業及通報河川局之作業」、第5 款「需於夜間使用者，應增訂夜間通行管制措施」。經查上 揭審核要點雖係針對河川局以外之民眾或其他機關行號，在 河川區域內申請施設運輸路、便橋、越堤路時，河川局應如 何進行審查、應命提出之相關資料、應否准駁之裁量權行使 基準，但其目的無非要求河川局就河川局以外之民眾或其他 機關行號，在河川區域內申請施設運輸路便橋越堤路後，應 維持該施設運輸路便橋及越堤路在使用中，如遇有颱風、豪 雨之危險情況，應予以緊急封閉、管制，以避免他人生命、 身體法益遭受損害，維護該運輸路、便橋及越堤路使用之安 全，上揭審核要點固然於河川局以外之民眾或其他機關行號 ，在河川區域內申請施設運輸路便橋越堤路有其適用，惟依 「舉輕明重」之法則（最高法院96年度台上字第802號判決 意旨參照），被上訴人等於經濟部水利署第九河川局（下稱 九河局）自行施設之系爭越堤路並移交與花蓮縣鳳林鎮公所 （下稱鳳林鎮公所）接管後，基於保障一般民眾通行之安全 ，亦應有上揭審核要點規定之適用，始符立法目的解釋，而 被上訴人等所屬公務員於案發當日既應封閉、管制系爭防汛 道路，以避免一般車輛誤闖致生災害，其等有依法應執行職 務怠於執行職務之情事，而應負國家賠償責任自明，乃原審 判決理由竟認前揭審核要點並不適用於河川局自行施設運輸 路、便橋、越堤路之情形，且鳳林鎮公所並無法令得據以封 鎖防汛道路等語，顯有適用法則不當之違誤。
㈡被上訴人等有應設置安全警告標示、路燈或照明設備等設施 ，並加以管理維護使維持通常狀態及功能之義務，而有公有 公共設施設置或管理欠缺之情事：
⒈被上訴人九河局部分：
按河川管理辦法第12條規定：管理機關對轄區內各河川，應 就河防建造物損壞情形及應予加強或改善之措施，於每年12 月底前會同有關機關詳實普遍檢查，而前開檢查，如發現損 壞、故障，應於每年汛期前修補完成，其共有第3款行為時 ，應即依法處理。經查本案上訴人固不否認被上訴人九河局 在系爭防汛道路自設計、發包、施工、驗收並點交給鳳林鎮 公所管理時，均有包括防汛道路出入口兩側設立「敬告本防 汛路僅供防汛搶修通行，其他請勿通行，以策安全」之警告 標示牌之情事，但本案事故發生時，被上訴人九河局原設置 於系爭防汛道路出入口兩側之警告標示已遭人破壞移除，亦 為被上訴人九河局所不爭執，而系爭防汛道路出入口兩側之 警告標示本屬「河防建造物」，應由被上訴人九河局依上揭
規定定期檢查，如發現損壞、故障者，並應於每年汛期前修 補完成，乃被上訴人九河局就上揭其自行設置之系爭防汛道 路出入口兩側之警告標示「河防建造物」並未定期檢查，以 致未能發現上揭「河防建造物」已有損壞之情形，而未能即 時依上揭規定迅以修補完成，導致本件事故發生，其有因公 共設施管理上之缺失自明。
⒉被上訴人鳳林鎮公所部分：
查系爭防汛道路設置時，既係應鳳林鎮公所請求保留越堤路 間溪底便道供一般民眾通行往來需求，稽諸臺灣高等法院臺 南分院96年度上國字第5號判決、最高法院98年度臺上字第1 966號判決意旨所示，自應視其為一般道路而使用，因便道 位於鳳林溪防洪河道，為河川行水之範圍，自應有設立警告 標誌及路燈等照明設備等提醒用路人注意安全之必要。而被 上訴人鳳林鎮公所既允諾管理維護警告牌，卻在該警告標示 遭人移除後未及時通報九河局重行設置告示，或視民眾實際 通行防汛路狀況，為防範不知情民眾通行之危險，依水利法 及河川管理辦法相關規定，另向九河局申請設置維護通行安 全之河川建造物（如水位標示、照明設備等），其未盡以通 行安全目的應設置公共設施之管理維護之責，即足證明其對 防汛路作通行目的之相關公共設施，顯有管理上之缺失。 ㈢被上訴人等就怠於執行封閉管制防汛路之作為義務及有公共 設施設置或管理上之缺失，與本件事故發生間有相當因果關 係，自應負損害賠償責任：
⒈按公共設施依其物之性質，固有一定之使用目的及使用方法 ，惟個人擅自進入具有危險性之公共設施，致生傷亡，此項 違反使用目的及使用方法之個人冒險行為所生損害，是否應 令國家負賠償責任，仍應以管理之國家機關有無積極設置適 當之阻絕設施或警告標誌等，以使該公共設施具有通常應具 備之安全性者為斷，最高法院91年度臺上字第599號判決意 旨著有明文。查本案確實係被上訴人等有怠於執行封閉管制 防汛路之作為義務及有公共設施設置或管理上之缺失，業如 前述，而案發當日因「梅姬」颱風來襲，中央氣象局已對花 蓮縣發佈豪雨特報。上訴人張定維及鄰居一行人當晚在「月 廬餐廳」用完晚餐欲循來時原路返回壽豐鄉民宿，於行駛至 鳳林鎮南平橋防汛便道事發地點，該路況為斜坡經溪底便道 銜接台九線即可北上返回至壽豐民宿處，惟當時被上訴人2 機關並未在該防汛道路邊設置道路安全警告標示（語）及路 燈與任何照明設備，亦未以封鎖標示予以封鎖道路，且因當 時天雨視線不良夜色昏暗，車輛處於斜坡處頭燈照射距離有 限，上訴人張定維因信賴來時原路況而循來時原路方向行駛
，直至水花濺起時始發現原屬防汛道路供大眾通行之溪床道 路鳳林溪溪床業已溪水暴漲，車輛瞬間落入鳳林溪中後，以 致張心瑀因而失蹤，並經臺灣花蓮地方法院檢察署檢察官開 立死亡證明書宣告死亡，於此情形，被上訴人2機關就怠於 執行封閉管制防汛路之作為義務及有公共設施設置或管理上 之缺失，與本件事故發生及張心瑀之死亡結果間自有相當因 果關係，至為灼然，乃原審竟認其間並無相當因果關係，誠 有判決不適用法則之違誤。
⒉至上訴人張定維雖於本件事故發生前曾2次行駛該防汛道路 ，然設若認上訴人張定維於案發當日因疏於注意而駛入該防 汛道路，致生張心瑀死亡之結果，稽諸上揭最高法院判決意 旨所示，就此部分僅係涉及「與有過失」、「過失相抵」之 問題，難謂被上訴人等就怠於執行封閉管制防汛路之作為義 務及有公共設施設置或管理上之缺失，與本件事故發生無相 當因果關係。故原判決理由認本案事故發生與被上訴人鳳林 鎮公所前揭疏失，應不具相當因果關係等語，顯有違誤。三、證據：除援用於原審所提出者外，補提：㈠臺灣高等法院台 南分院96年度上國字第5號判決；㈡最高法院98年度臺上字 第1966號判決；㈢最高法院91年度臺上字第599號判決影本 各乙份。
乙、被上訴人方面：
壹、九河局部分：
一、聲明：
㈠上訴駁回；
㈡第二審訴訟費用由上訴人負擔；
二、陳述：除與原判決記載相同者外，補稱略以： ㈠被上訴人九河局並無國家賠償法第2條第2項後段，依法應執 行職務而怠於執行職務之情事：
⒈查系爭審核要點第1點、第8點明文規定，其規範對象乃河川 區域內施設運輸路、便橋或越堤路之「申請人」，不包括「 河川局」至明，觀諸前開規定，立法者已明文規定除違背防 洪需求外，河川局均不予適用，顯屬立法者有意不予適用， 而非法律漏洞，是九河局自無系爭審核要點之適用或類推適 用。
⒉九河局並無管制或封閉道路之義務，亦無依法應執行職務而 怠於執行職務之情事。查臺灣地區之河川水渠長度綿延甚長 ，其沿線經過之道路與水利設施為數甚多，以有限之國家資 源，勢無可能就全國所有之河川水圳於颱風發布時，均採取 封閉越堤路或防汛道路之行政作為，有關機關僅能就人車往 來頻繁、危險性較高之處所，必要時採取所謂封路封橋等相
關措施，以避免立即之危險發生。再者，一般防汛道路之性 質，猶如建築物之逃生通道或防火巷弄，長期應保持淨空， 以因應防汛搶險或類此之緊急災害時供救災車輛優先通行之 用。上訴人指摘被上訴人九河局未於颱風發布後封閉系爭防 汛道路，核屬誤會。況查被上訴人九河局之公務員於系爭事 故發生時並未封閉系爭防汛道路，縱認有怠於執行職務，尚 難認為人民之權利因而遭受直接之損害，性質上僅屬行政裁 量適當與否之問題，尚未達違法之程度。檢視本次事故始末 ，考量九河局公務員對於系爭損害之發生顯難預見、上訴人 等若循一般道路系統返回壽豐住處而非抄捷徑涉險越溪而行 即可避免危險發生、損害之發生或防免非必須仰賴公權力之 行使始可避免、上訴人乃自願涉險之行為等因素，顯非符合 前揭國家違反其作為義務導致人民權益受損，國家應負怠於 執行職務應負賠償責任之情形。
㈡被上訴人2機關是否應設置安全警告標示、路燈與任何照明 設備，並加管理維護使維持通常狀態及功能之義務？而有公 有公共設施設置或管理欠缺之情事？
按國家賠償法第3條所定公共設施設置或管理欠缺所生國家 賠償責任之立法，旨在使政府對於提供人民使用之公共設施 ，負有維護通常安全狀態之義務，而是否達前開程度，須視 其設置或管理機關有無及時採取足以防止危險損害發生之具 體措施為斷。查台灣地區之河川溪流，其水流態樣與險惡程 度，各有差異；國家水利設施之建置，亦須依照防汛之目的 ，在有限之治水預算前提下，參酌河川對人民生命財產之威 脅程度，酌定河川管理之先後順序。而水利設施之使用，在 不妨害前揭防汛搶險之前提下，從寬開放人民使用，故對河 川區域內申請設施運輸路、便橋、越堤路等，制定前揭審核 要點，以提高河川區域設施與環境之安全性。然而，河川區 域本有一定之危險性，面對突發性的危險，當難全仰賴公權 力之行使，個人提高注意義務並採取降低風險之措施，仍係 防免損害發生之有效之道。本件九河局就系爭設施，河川駐 警有進行平時之經常巡邏及維護，該巡查間隔已足以發現系 爭設施堤防一般性養護之所需，於肇事時間，若系爭設施之 警告標誌遭人破壞之偶發事故，九河局實無從知悉，並已於 獲知後已立即採取排除該障礙所須進行之措施，難認被上訴 人九河局之管理有欠缺。
㈢縱認被上訴人2機關怠於執行封鎖之作為義務，及有前揭設 置或管理缺失，然與本件事故發生亦無相當因果關係。查系 爭公共設施自96年完成起，其間歷經無數次颱風、豪雨，被 上訴人九河局為防汛搶險之目的，從未封鎖系爭防汛道路，
亦未發生任何事故。上訴人主張九河局於豪雨特報發後未封 閉系爭防汛道路，導致本件災害之發生，恐非可採。蓋在發 佈颱風豪雨之一般情形下，台灣所有河川管理機關均有義務 保持防汛道路暢通以進行防汛搶險之行政任務。系爭防汛道 路歷經數年之數10次風災均未封閉，亦未發生任何災害。顯 見系爭防汛道路未封閉與被害人之損害結果間，並無相當之 因果關係，不過為偶然之事實，實不符國家賠償之要件。 ㈣本件若認被上訴人應負國家賠償責任，上訴人請求之金額是 否有理由？
⒈上訴人張定維請求之部分：喪葬費在93,570元範圍內不爭執 ，然上訴人於原審請求之48,310元部分，因非屬喪葬必要費 用，參照被害人之身分、地位及生前經濟狀況，應非屬於收 斂或埋葬之必要費用，不得請求。又租車費及親友之交通費 共7,824元，依據一般習俗，並未有喪家需支付親友前往法 會之交通費慣習，故此係上訴人自願負擔親友開銷費用，非 屬「增加生活上所需費用」，應不得請求。再其車輛毀損而 無法使用，另外租車之花費4,420元，惟依據民法第192條第 1項之增加生活上所需費用，上訴人應有其他方式可前往100 日法會而不需租車；又此筆費用，參上訴人於原審所提之證 物73，其包含超出3小時之逾時租金，此部分是否應歸屬被 上訴人等負擔，不無疑慮。
⒉上訴人鍾秀蘭請求之部分：本案系爭車輛於事故發生時，已 使用超過5年以上，而系爭車輛99年10月16日市場價額之計 算應以行政院所頒佈之固定資產耐用年數表及固定資產折舊 率表計算，折舊應採用定率遞減法，即以原本市售價格扣除 折舊後定之。因上訴人並未提出系爭車輛之實際出廠日期及 價格，故被上訴人無法計算系爭車輛事故發生時之價格。 ⒊上訴人張彥鈞請求之部分：查上訴人向龍巖人本股份有限公 司訂購清明法會及點燈祈福服務，總共6,500元，而以殯葬 費用作為請求之項目，惟清明法會或點燈祈福於一般喪葬儀 式中並非必要費用，依據最高法院91年度臺上字第2020號判 決意旨，不得請求。再上訴人請求購買龍巖白沙灣安樂園11 樓7區之骨灰室，花費共275,000元部分，依據內政部委託之 研究報告《臺閩地區殯葬消費行為調查研究》第24頁，公立 納骨塔之費用為29,263元；而私立納骨塔之費用為82,273元 ，衡量被害人之身分、收入及家庭環境後，其殯葬費中被害 人之骨灰室費用顯然過高，應參照前揭數額審酌計算合理數 額。
㈤上訴人等就本件事故之發生與有過失，而有過失相抵之適用 ：
⒈查上訴人張定維多次駕駛車輛並使用系爭防汛道路前往月廬 餐廳，就所經過之防汛道路及溪底便道係處於河川區域，實 無法諉為不知，對於使用防汛便道之風險，本應自負。又河 川區域在下雨期間有溪水暴漲之潛在危險，為一般人之生活 經驗，經查上訴人等於系爭事故發生時，自承去程已經下雨 ，回程雨勢更大，張定維仍執意涉水強行通過，致生此禍。 又依交通安全規則第94條第3項、第93條第1項第2款規定， 張定維回程時明知必經河底便道，竟未依前揭規定注意車前 狀況，逕自涉險橫越溪水，終不敵水流吸力，遭沖刷滅頂。 末查防汛道路及溪底便道雖非一般公路系統，上訴人等駕車 通過，更應注意路況，小心車前狀態與周遭危險，復加上當 日晚間下雨而視線不清，汽車駕駛人本應減速慢行，作隨時 停車之準備。惟上訴人張定維卻逕駛入溪底便道，顯然並未 減速慢行並注意周遭狀況。若當時張定維停車檢視，避免涉 水強行通過，即可避免事故之發生，免除本件遺憾之情事。 綜上，張定維對於被害人死亡之結果，應負起絕大部分之責 任。若鈞院認九河局應負國家賠償責任，亦請鈞院審酌以上 情事，斟酌張定維對損害發生之原因力，減輕或免除九河局 之責任。
⒉第查案發當日，張定維乃擔任鍾秀蘭與張彥鈞之車輛駕駛， 鍾秀蘭與張彥鈞顯有因藉駕駛人載送而擴大其活動範圍，是 上訴人張定維乃鍾秀蘭與張彥鈞之使用人，張定維之過失應 可視同鍾秀蘭與張彥鈞之過失，自應類推適用民法第224條 、第217條而有過失相抵法則之適用。若鈞院認定九河局設 置警告標誌欠缺或未封閉系爭防汛道路致有國家賠償義務， 參照前揭上訴人於颱風警報發布後硬闖河道、去時明知雨天 河川區域之危險，回程仍執意抄走捷徑、未注意車前狀況、 未減速慢行、作隨時停車準備等情事，上訴人等就損害之發 生原因力至少應負擔8成以上之責任，始為合理。 ㈥末查九河局與鳳林鎮公所間就系爭河川管理之行政事務之委 託管理關係，符合河川管理辦法第3條及第5條之規定，依法 有據。就委託之程序而言，經雙方現勘、點交、用印及換文 之程序，復有雙方往來公文，信實可稽。再就委託管理之範 圍，並做成移交清冊，由雙方所屬人員現勘確認，核對圖說 ，確認無誤；末就其他安全管理維護事項，確經九河局已正 式公函敦促鳳林鎮公所注意。是以，應可確認雙方間就系爭 公有設施存有委託管理關係，受託人應依委託旨意，妥善管 理使用系爭公有設施。復以，委託縱未經公告，並不影響雙 方間委託關係之事實，鳳林鎮公所抗辯委託事項未依據行政 程序法規定公告，委託關係不存在，恐非的論。蓋主張行政
行為無效者，應提出行政之重大明顯瑕疵，且符合行政程序 法第111條之法定要件，否則不應任意否認行政行為之效力 。對於前揭委託事項是否需要公告，尚有疑慮；退步言，縱 使公告程序欠缺，亦僅屬行政瑕疵，若屬得撤銷之性質，於 行政行為未撤銷前，任何機關不得否認其效力！得以確定者 ，九河局與鳳林鎮公所間就系爭設施之管理，已成立公法上 之行政契約關係，存有委託管理之基礎事實，不容否認。鳳 林鎮公所於事發後爭執因公告程序欠缺而主張雙方間之委託 關係無效，委無可採。況查系爭防汛道路若有禁止使用或通 行之必要，亦應由地方政府依其權責劃定警戒區域，禁止人 民進入或限制車輛通行，與九河局無涉，此觀災害防救法第 2條、第4條及第31條規定自明。綜上，上訴人提起本件國家 賠償訴訟於法不合，請予駁回，以符法制。
三、證據：援用於原審所提出者。
貳、鳳林鎮公所部分：
一、聲明：
㈠上訴駁回；
㈡第二審訴訟費用由上訴人負擔；
二、陳述：除與原判決記載相同者外，補稱略以： ㈠按國家賠償法第3條第1項、第9條第2項、河川管理辦法第3 條、第4條規定，以該公共設施即河川之設置或管理機關為 賠償義務機關，而所謂「管理機關」，應指法律所定之管理 機關或依法律代為管理之機關而言，最高法院91年度臺上字 第2559號判決亦可資參照。查鳳林溪為花蓮縣縣管河川，依 上開河川管理辦法規定，本件事故發生地點即鳳林溪分洪水 道內之防汛便道之法定規劃、設計、施工、管理、防汛及搶 險機關應為九河局而非被上訴人鳳林鎮公所，從而上訴人以 被上訴人鳳林鎮公所亦為系爭防汛便道之管理機關為由，請 求被上訴人鳳林鎮公所賠償其所受損害，似有誤會。 ㈡次按行政程序法第15條規定，行政機關固得因業務上之需要 ，而將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行。然 必須於法規所允許之範圍內，且應將委任或委託事項及法規 依據公告，並刊登政府公報或新聞紙。查共同被上訴人九河 局於本件主張系爭公有公共設施已交由被上訴人鳳林鎮公所 管理，若管理欠缺部分責任，應由被上訴人鳳林鎮公所負責 云云。然查被上訴人鳳林鎮公所雖曾受共同被上訴人九河局 委託就系爭防汛便道AC路面之養護進行日常及年度維護工作 ，然關於河川治理計畫之規劃、設計、施工及防汛、搶險等 攸關系爭災害事故發生原因仍屬九河局應自行辦理事項而不 得委託其他行政機關或公法人辦理，此觀諸上開河川管理辦
法第3條至第5條之規定，至屬顯然。又被上訴人鳳林鎮公所 僅得就共同被上訴人九河局已規劃設置完成之系爭防汛便道 依現狀進行AC路面之養護進行日常及年度維護工作，至於系 爭防汛便道之規劃、設計、施工及防汛、搶險等項目既非被 上訴人鳳林鎮公所權責範圍所及，被上訴人鳳林鎮公所實無 從介入干預。再就系爭防汛便道之規劃、設計、施工及防汛 、搶險等事項依法不得委託其他行政機關執行，已如前述。 且共同被上訴人九河局復未依行政程序法第15條規定將委託 事項及法規依據公告，並刊登政府公報或新聞紙。是故縱或 共同被上訴人九河局片面自行認定其將系爭防汛便道之防汛 、搶險等事項委託被上訴人鳳林鎮公所辦理，亦不生行政委 託之效力，從而被上訴人鳳林鎮公所並非系爭防汛便道之管 理機關，乃無待贅言。
㈢又按最高法院91年度臺上字第2471號判決意旨可知，被上訴 人鳳林鎮公所及九河局於本件上訴人請求協議階段均主張其 並非系爭防汛便道之管理機關，是本件於實體審理前自應先 依上開判決意旨，按國家賠償法第9條、國家賠償法施行細 則第3條規定先行確定賠償義務機關，程序方為適法。 ㈣復以，國家賠償法第2條第2項所定請求權之要件，除行為人 須為公務員外，尚須其行使公權力之行為具有不法，且與人 民所受之損害間具備相當因果關係為其必要。查系爭鳳林溪 分洪水道內之防汛便道之法定規劃、設計、施工、管理、防 汛及搶險機關並非被上訴人鳳林鎮公所，已如前述。況且系 爭災害事故之發生並非肇因於系爭防汛便道之路面破損、坑 洞等一般維護事項缺失所致，故被上訴人鳳林鎮公所所屬公 務員顯然並無任何故意或過失之不法行為，復與系爭損害之 發生並無因果關係。再按災害防救法第31條第1項，及卷附 「花蓮縣政府執行災害防救法第31條第1項第2款執行要點二 、」規定：被上訴人鳳林鎮公所固負有於花蓮縣災害應變中 心成立後，依上開規定配合執行災害防救措施之權責。然查 被上訴人鳳林鎮公所係於99年10月16日晚間21時9分許本件 災害事故發生後方才接獲花蓮縣政府指示因應豪雨返回公所 戒備，機關首長及所屬公務員於接獲通知後隨即返回鳳林鎮 公所待命，有簡訊畫面及花蓮縣鳳林鎮1016豪大雨災害應變 中心簽到簿影本在卷可稽，過程中並無任何違失之處。故被 上訴人鳳林鎮公所所屬公務員執行職務亦無任何故意或過失 之不法，更遑論與系爭損害之發生有何因果關係可言。從而 本件上訴人依國家賠償法第2條第2項規定，請求被上訴人鳳 林鎮公所賠償其因系爭災害事故所生之損害，即非有據，尚 難遽採。
㈤再查本件上訴人張定維於原審自承，當時去程通行系爭溪底 便道時，並非誤闖或遭公路號誌誤導，係有目的地捨公路抄 捷徑通行系爭防汛道路，雖上訴人張定維亦稱認為事故路段 為溪底便道，不知兩側為疏洪道，現場如有警告標示記載僅 供防汛搶修通行，就不會通行該路段云云。惟上訴人張定維 於本事故前既曾2次行經該便道，即應知悉便道位於河川區 域，又案發當日逢梅姬颱風來襲，上訴人等去程時已開始下 雨，其等於通行溪底便道時應得以察知河川環境之凶險，而 依中央氣象局花蓮氣象站、壽豐、高寮自動雨量測站之降雨 量於案發當日均在136.5毫米以上，已達豪雨標準，是上訴 人等於回程之際雨勢更大，亦為其等現場即得體驗之事實， 依其等之年齡及智識經驗，應可輕易判斷溪底水流漫延之危 險，是其等如循正常公路通行，當即可避免危險發生。然上 訴人張定維捨此不由，且未先停車察看該處溪水是否淹沒防 汛便道之情況，即貿然驅車通行，致生系爭事故。從而系爭 損害之發生乃肇因於上訴人等之行為所致，與管理機關之管 理措施間應不具相當因果關係。
㈥末按民法第217條第1項與最高法院73年臺再字第182號判例 意旨，縱或鈞院審理後仍認定被上訴人鳳林鎮公所應負損害 賠償之責，然亦請審酌本件事故發生當時適逢颱風毫雨、視 線不清，上訴人等為圖便利，未選擇有正常照明及路標指示 之一般通常道路通行，反而為求便捷而行走為防汛及搶險之 目的所設置之系爭防汛便道，復未於通行前察看該處溪水是 否淹沒防汛便道之情況，即貿然通行，其等就系爭損害之發 生，洵難謂無過失，從而被上訴人自得主張過失相抵以請求 減免本件賠償金額，方為適法。
三、證據：援用於原審所提出者。
理 由
壹、程序方面
一、按國家賠償法第2條第2項規定：「公務員於執行職務行使公 權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應 負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利 遭受損害者亦同。」凡公務員職務上之行為符合行使公權力 、有故意或過失、行為違法、特定人自由或權利所受損害與 違法行為間具相當因果關係之要件，而非純屬天然災害或其 他不可抗力所致者，被害人即得分就積極作為或消極不作為 ，依上開法條前段或後段請求國家賠償。次按同法第3條第1 項規定：「公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命 、身體或財產受損害者，國家應負損害賠償責任。」凡公共 設施建造之初存有瑕疵，或建造後未妥善保管，怠為修護致
該物發生瑕疵，使人民之生命、身體或財產所受之損害，亦 得請求國家賠償。又依同法第9條第1、2項規定：「依第二 條第二項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務 機關（第1項）。依第三條第一項請求損害賠償者，以該公 共設施之設置或管理機關為賠償義務機關（第2項）。」本 件上訴人於原審主張被上訴人九河局為鳳林溪主管機關、被 上訴人鳳林鎮公所為防汛路之管理機關，其等所屬公務員明 知案發當天因「梅姬」颱風來襲，中央氣象局已對花蓮縣發 佈豪雨特報，該原供大眾通行之本案防汛河床道路可能因豪 雨來襲而導致人車會遭湍急爆滿之河水淹沒之危險，竟疏於 本案發生事故之防汛道路邊設置禁止通行之警告標誌或設置 圍籬、路障、或設封鎖線，九河局又未於該便道設置安全警 告標示、路燈或任何照明設備，鳳林鎮公所亦有未盡安全警 告標示管理維護之責，致上訴人張定維因信賴來時原路況而 欲循原路返回時，不知也未察覺到溪水暴漲已淹沒溪底便道 ，擬由越堤工進入溪底便道銜接台九線時，所駕車輛瞬間落 入鳳林溪中，張定維及車輛乘客鍾秀蘭、張心瑀、張彥鈞均 跳車逃生，被害人張心瑀因而失蹤，並經檢察官開立因災害 失蹤人民死亡證明書，上訴人為被害人張心瑀之父親、母親 、弟弟，因此事故受有如其聲明所示之損失，故以被上訴人 2 機關為國家賠償義務機關請求連帶賠償損失，形式上審核 尚無不合。
二、復按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務 機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人 協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名 義。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不 開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求 權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條、第11條第1 項分別定有明文。查上訴人以被上訴人2機關應負國家賠償 責任，業向被上訴人2機關請求，並經其等拒絕賠償等情， 有國家賠償請求書及拒絕賠償理由書等件附卷可按（原審卷 一第44至53、54至63、64至69、70至72頁），是上訴人起訴 時已履行前揭法條之前置程序規定，於程序上即屬合法。貳、實體方面
一、上訴人等於原審起訴主張：99年10月16日晚間因遇梅姬風災 來襲，其等人於鳳林鎮月廬餐廳用餐後，欲返回壽豐鄉民宿 ，因信賴來時路況，於當晚8時許，循原路行至南平橋防汛 便道，經越堤工進入溪底便道銜接台九線時，因現場無路燈 照明，且天雨視線不良、夜色昏暗，車輛處於斜坡處頭燈照 射距離有限，未察覺到溪底便道已遭河水淹沒，瞬間車輛遭
湍急爆滿之溪水帶入鳳林溪中，上訴人張定維、鍾秀蘭之女 、張彥鈞之姊張心瑀因而失蹤，經檢察署核發因災害失蹤人 民死亡證明書（原審卷一第41頁）。該防汛路為被上訴人九 河局所設置，並委由被上訴人鳳林鎮公所管理，卻未設置安 全警告標示、路燈與任何照明設備，且被上訴人2機關所屬 公務員均明知案發當天因「梅姬」颱風來襲，中央氣象局已 對花蓮縣發佈豪雨特報，該原供大眾通行之防汛河床道路可 能因豪雨來襲而導致人車會遭湍急爆滿之河水淹沒之危險， 竟疏於本案發生事故之防汛道路邊設置禁止通行之警告標誌 或設置圍籬、路障或設封鎖線，致使上訴人張定維駕駛車輛 進入此危險區域，而致車輛落入溪中，被害人張心瑀因而失 蹤，乃依國家賠償法第3條第1項、第2條第2項後段、第5條 、民法第185條第1項、第192條第1項、第194條等規定，請 求被上訴人2機關負連帶損害賠償責任云云。被上訴人九河 局以：上訴人所舉之「河川區域內申請施設運輸路便橋越堤 路審核要點」九河局並無適用與類推適用之責，自無封閉本 案防汛道路之義務，況河川駐警平時已就系爭設施進行經常 性巡邏與維護，該巡察間隔已足以發現系爭設施堤防一般性 養護之所需，而河川區域本有一定之危險性，尚難完全仰賴 公權力行使，個人應提高注意義務並採取降低風險之措施等 語，資為抗辯。被上訴人鳳林鎮公所則以：其受託接管部分 僅係AC路面之養護復原，不包括其他以外河川建造物之設置 及管理維護，況本件事故之發生實因上訴人等自身行為及天 災所致，與管理機關之管理措施間並無相當因果關係，縱有 亦應依過失相抵法則，減免本件賠償金額等語置辯。二、經本院進行爭執及不爭執協議簡化程序，兩造同意除下列爭 執事項外，餘依原審認定之事實為辯論基礎：
㈠「河川區域內申請設施運輸路、便橋、越堤路審核要點」之 規定，九河局應否適用或類推適用，而有管制、封閉道路之 義務？而有無依法應執行職務怠於執行職務之情事？ ㈡被上訴人2機關是否應設置安全警告標示、路燈與任何照明 設備，並加管理維護使維持通常狀態及功能之義務？而有公 有公共設施設置或管理欠缺之情事？
㈢被上訴人2機關倘怠於執行封鎖之作為義務，及有前揭設置 或管理缺失，與本件事故發生有無相當因果關係？ ㈣本件若認被上訴人等應負國家賠償責任，上訴人請求之金額 是否有理由？
㈤上訴人就本件事故之發生是否與有過失，而有過失相抵之適 用？
㈥系爭事故之發生，是否屬於防汛搶險之事項？果爾則九河局
是否屬河川管理辦法第3條第9款防汛搶險事項之管理機關？ 及該防汛搶險事項得否委託鳳林鎮公所辦理？如得委託辦理 ，本案是否已依行政程序法第15條所定之程序辦理？如未依 該程序辦理，其效力如何？及賠償義務機關為何？三、本院得心證之理由：
㈠本件被上訴人2機關無依法應執行職務怠於執行職務之情事 ：
⒈按公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害時，國 家應負損害賠償責任，國家賠償法第2條第2項後段定有明文 。惟所謂公務員怠於執行職務，係指依法律規定之內容非僅 屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人 民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務 行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可 得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地而言（大法 官釋字第469號解釋參照），惟如公務員無上開法律規定內 容之作為義務，自無怠於執行職務可言。茲上訴人等主張案 發當日已發布梅姬颱風警報，時值夜間，依河川區域內申請 施設運輸路便橋越堤路審核要點第4點第4、5款規定，被上 訴人2機關應封鎖防汛道路，禁止人車通行，增訂夜間通行 管制措施，然其等所屬公務員均怠於執行職務未封閉、管制