臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00588號
原 告 甲○○
被 告 臺北市政府教育局
代 表 人 吳清基（局長）
訴訟代理人 乙○○
上列當事人間因優惠存款事件，原告不服台北市政府中華民國95
年12月7 日府訴字第09585033900 號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告原為臺北市大安區龍安國民小學（下稱龍安 國小）教師，前經被告以91年5 月16日北市教人字第091323 33900 號函核定於91年8 月1 日退休，支領月退休金，並附 發教退月字第16270 號學校教職員月退休金證書，載明公保 養老給付優惠存款金額為新臺幣（下同）1,551,200 元。原 告乃於91年8 月1 日與臺灣銀行股份有限公司和平分公司（ 下稱台銀和平分公司）訂立1,551,200 元優惠儲蓄存款契約 ，契約期間2 年，先後於93年8 月1 日及95年8 月1 日契約 期滿，原告均以同一金額續約。嗣被告依95年2 月16日修正 生效之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（下 稱公保優存要點）第3 點之1 規定，以95年8 月8 日北市教 人字第09533607508 號函重新核定，原告得辦理公保養老給 付優惠存款之最高金額為1,435,600 元，並溯自契約期滿日 即95年8 月1 日計存。嗣被告因原核算錯誤，以95年9 月20 日北市教人字第09537244405 號函通知原告更正上開函所核 定原告得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額為1,098,73 3 元，並註銷其95年8 月8 日北市教人字第09533607508 號 函。原告不服被告前開95年9 月20日函，提起訴願經訴願決 定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：訴願決定、原處分（被告95年9 月20日北市教 人字第09537244405 號函）均撤銷。 ㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：被告核定原告應依上開要點規定得續存優惠存 款金額1,098,733元辦理續存，是否合法？ ㈠原告主張之理由：
⒈查原告既係公立學校之教職員，與國家間成立者自係公 法契約（即行政契約）無疑，是故，原告與國家間既存 在公法契約法律關係，公保養老給付金額優惠存款即屬 契約內容之一部份，雙方即應受此契約內容之拘束，無 由於未經他方同意之情形下片面修改契約約款，退萬步 言之，縱令國家確有公益上之理由而認有調整契約內容 之必要時，亦應遵守行政程序法145 條至147 條之規定 ，應補償相對人（即原告）之損失始得為之。
⒉次查，關於公保養老給付金額優惠存款，係以公立學校 退休教職員退休時之公保舊制年資養老給付最高月數， 按當月保險俸（薪）給計算給付金額，基此，參酌前揭 制度緣起係考量公保養老給付與單人保險的退伍精神， 屬同一精神，復基於文武衡平的原則，可知其制度目的 乃在照顧教職員退休後之生活，俾使其維持一定之生活 水平，為退休金之一部，本質上係財產權，揆諸上開憲 法暨大法官會議解釋之意旨，即應受憲法保障。甚者， 揆諸台中高等行政法院93年簡字第122 號判決意旨，亦 肯認公保養老給付金額優惠存款之利率請求權亦屬公務 員退休金請求權之一部分，益徵，教職人員之財產權， 不論其係基於公法關係或私法關係而發生，國家均應予 以保障，以安定教職人員之生活，使其能專心於教學， 才符憲法第167 條獎勵教育事業之意旨。
⒊再查公保養老給付金額優惠存款為退休金之一部，本質 上係財產權，須以法律定之，並無由以行政命令之方式 加以規範，按諸大法官釋字第443 號解釋，足徵關於公 保養老給付金額優惠存款既係給付行政措施，且因涉及 之對象涵蓋軍公教人員，牽涉層面深遠，且事關國家對 其退休後之照護義務，並關係廣大軍公教人員及其眷屬 退休生活之安定，應屬涉及公共利益之重大事項，故應 有法律或法律授權之命令為依據之必要。然教育部僅以 「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第 3 點之1 之便宜措施以減少退休教職員之養老給付得辦 理優惠存款之金額，此等限制原告財產權之舉並非以法 律為之或得法律之授權，實與法律保留原則及大法官解 釋意旨相悖。
⒋又觀諸教育部所發布之要點第3 點之1 第2 項、第7 項 及第8 項本文規定可知，上開修正之發布施行溯及施行 前已退休之教職人員，並影響要點發布實施後退休教職 人員之公保養老給付得辦理優惠存款金額，且第7 項使 本要點施行前已退休之教職人員公保養老給付優存利息
之既得權徒遭侵害，顯然違反禁止溯及既往原則，且嚴 重戕害法秩序之安定。教育部徒憑其片面之意志粗率推 翻前所訂定之行政法規之舉，非惟使法律尊嚴無以維繫 ，更使政府之誠信蕩然無存，此參諸中央法規標準法第 18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時 ，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終 結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法 規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者 ，適用舊法規。」足證被告發布之此要點顯然違背禁止 溯及既往之原則。
⒌末查，自63年11月l 日起所施行之公保優存要點，係為 照顧退休教職員之生活所由設，基於該要點之制度本旨 及教職員與國家間所締結之行政契約，保險養老給付之 優惠存款實已成為契約內容之一部，國家自應受此契約 之拘束，依行政程序法第146 條第1 項規定，非有對公 益之重大危害不得片面調整之，退萬步言，縱認該優惠 存款已有對公益造成重大危害而須加以調整或終止，依 同法條第2 項規定：「前項之調整或終止，非補償相對 人因此所受之財產上損失，不得為之。」補償原告因國 家機關之行政行為所造成財產上之損失。今教育部片面 變更養老給付金額優惠存款之內容，顯然違約，抑且， 公保優存要點施行30餘年，上開優惠存款非惟係行政契 約內容之一部，更成為教職員退休後所賴以維生之重要 基礎，教育部驟然實施本要點，依其第3 點之1 第2 項 規定，使原告在辦理退休時並無法預見國家行政作為將 來會有所變更之情形下，養老給付之優惠存款詎遭限制 並致生利息減少之損害，使原告原本對行政法規之信賴 亦遭致嚴重破壞，顯已違反信賴保護原則之情形顯然， 此觀諸行政程序法第8 條、大法官釋字第525號、第529 號解釋意旨甚明。準此，被告此舉破壞信賴保護原則至 鉅，且無採取合理之補救措施，亦無訂定過渡期間之條 款俾減輕原告等之損害，嚴重侵蝕法治國家之根基，違 法之情顯著。
㈡被告主張之理由：
⒈查原告原為龍安國小教師，前經被告以91年5 月16日北 市教人字第09132333900 號函核定於91年8 月1 日退休 。另被告依教育部95年1 月27日修正發布並自同年2 月 16日生效之學校退休教職員公保養老給付優惠存款要點 ，以95年9 月20日北市教人字第0953724440500 號函核 算原告得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額為1,09
8,733 元。原告不服上開函內容，提起訴願，案經訴願 決定駁回後，提起本件行政訴訟。
⒉被告所屬學校教育人員退休金得辦理優惠存款（含公保 養老給付），係依據教育部所訂公保優存要點。該要點 教育部於95年1 月27日以台人（三）字第0950010490B 號令修正增訂發布，配合行政院推動退休人員所得合理 化方案，調整得辦理公保養老給付優惠存款最高金額。 被告前開函係依中央頒訂之行政規則核算公保養老給付 得辦理優惠存款之最高金額並通知李員，係本於職權、 依法執行，並無變更內容，另為核算之裁量空間。 理 由
一、按公保優存要點第1 點規定：「公立學校退休教職員公保養 老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」第2 點規定： 「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：㈠依學校 教職員退休條例辦理退休。㈡退休時所任職適用行政院訂定 之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪 。㈢依中華民國85年2 月1 日學校教職員退休條例修正施行 前之公務人員保險年資所核發之養老給付。」第3 點規定： 「依本要點辦理優惠存款之公務人員保險年資及養老給付辦 理優惠存款最高月數標準，依附表規定辦理。」第3 點之1 規定：「（第1 項）支領月退休金人員之每月退休所得，不 得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分 比；…（第2 項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限 百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變 動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不 超過退休所得上限百分比。…（第7 項）本點規定施行前已 退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時， 應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時 具有前項第2 款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及 當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年 終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最 後在職同薪級人員現職待遇。…（第8 項）前項人員每月退 休所得超過依第1 項計算之退休所得上限百分比者，減少其 養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百 分比；……但原儲存之金額較低者，以原儲存之金額為限。 」
二、本件原告原為台北市龍安國小教師，前經被告以91年5 月16 日北市教人字第09132333900 號函核定於91年8 月1 日退休 ，支領月退休金，並領取公保養老給付優惠存款金額為1,55 1,200 元，已全數存入台銀和平分公司。被告依前揭公保優
存要點第3 點之1 規定，以95年8 月8 日北市教人字第0953 3607508 號函重新核定，原告得辦理公保養老給付優惠存款 之最高金額為1,435,600 元，並溯自契約期滿日即95年8 月 1 日計存。嗣被告因發現原核算錯誤，乃以95年9 月20日北 市教人字第09537244405 號函通知原告更正上開函所核定原 告得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額為1,098,733 元 ，並註銷其95年8 月8 日北市教人字第09533607508 號函之 事實，為兩造所不爭，並有原告退休核定函及被告前開各函 附原處分卷可稽，堪信為真實。
三、原告起訴主張：教育部以前揭修正新增公保優存要點第3 點 之1 之便宜措施，減少退休教職員公保養老給付辦理優惠存 款之金額，實與法律保留原則及大法官釋字第443 號解釋意 旨相悖，且該修正要點溯及施行前已退休之教職人員，影響 渠等公保養老給付優惠存款利息之既得權徒遭侵害，亦違反 禁止溯及既往原則及信賴保護原則；再者，原告與國家間存 在公法契約法律關係，原告退休領取公保養老給付金額得辦 理優惠存款，即屬契約內容之一部份，被告無由於未經原告 同意下片面修改契約約款，縱令國家確有公益上之理由而認 有調整契約內容之必要時，亦應遵守行政程序法第145 至第 147 條規定，補償原告之損失等語。故本件厥應審究者，係 被告核定原告應依上開要點第3 之1 規定得續存優惠存款之 最高金額1,098,733 元辦理續存，是否合法？四、經查：
㈠按大法官釋字第443 號解釋理由書闡釋：「何種事項應以 法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關 ，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而 容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由 者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉 及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如 以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符 合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性 次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因 而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於 給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益 者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律 授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」可知，關於給付 行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對 何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應 由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社 會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事
項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有 行政機關整體性考量之自由形成空間。
㈡次按，退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法 院法制委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草 案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之 一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基 數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活 ，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部 於49年11月2 日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠 存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金 優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存 款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠 存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人 員公保養老給付金額優惠存款要點」，另行政院64年2 月 3 日以台64財字第989 號令訂定發布本件公保優存要點6 點後開辦，以為學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存 款之依據，由上述優惠存款制度之形成及沿革可知，公保 養老給付辦理優惠存款，為政策性之補助措施，屬給付行 政範疇，且僅適用於特定族群，依前揭大法官解釋意旨， 其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，即無以 法律或法律授權之命令為依據之必要，因此，主管機關於 審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量 整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障 ，在政府補助性支出之資源有限情況下，自得本其權責就 適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之 資源發揮最大之效益。又上開優惠存款制度實施多年，公 教人員之待遇已逐年向上調整，84年7 月1 日退撫新制實 施後，退休金基數之計算內涵提高為本（年功）俸1 倍， 公教人員退休所得大幅提昇，部分具有退撫新、舊年資之 人員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合 理現象，且國內金融市場利率亦向下調降，致政府負擔之 優惠存款差額利息相對提高，形成各級政府沈重財政負擔 ，故教育部考慮上開社會經濟狀況、財政收支情形與整體 公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款 之額度，乃依權限修正增訂前揭公保優存要點第3 之1 規 定，明定支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依 最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比，每 月退休所得，依該點第1 項計算之，超過退休所得上限百 分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超 過退休所得上限百分比，以符合正當性與公平性，揆諸前
揭說明，自無違反大法官釋字第443 號解釋意旨及法律保 留原則，原告所訴，尚不足採。
㈢再按，教育人員以其所具85年2 月1 日以前公保年資核發 之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修 正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人 員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理 或換約續存），均應受相同之規範。教育部所為上開退休 所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財 政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一 給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息 ，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生 之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優 惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期 者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定 ，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生 效一體適用，亦無悖於法律不溯及既往之原則。 ㈣復按，「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權 力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益 行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條 及第126 條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用 。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程 序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。 除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生 信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致 人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害 ，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減 輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更 之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性 、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法 或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純 屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信 賴要件，不在保護範圍。…」（大法官釋字第525 號解釋 參照）。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原 則之適用，即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之 保護。而信賴保護之構成要件須符合⑴信賴基礎：即行政 機關表現在外具有法效性之決策；⑵信賴表現：即人民基 於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其 生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行 為乃屬「信賴表現」；⑶信賴在客觀上值得保護等要件。 原告雖主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，
在上開要點第3 點之1 修正後，使其客觀上具體表現其因 信賴而生之實體法上利益受損害云云。惟按大法官釋字第 280 號解釋揭櫫「…優惠存款每月所生利息，如不能維持 退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公 務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止，」準此，在 保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金 額；且大法官釋字第485 號解釋亦指明「鑒於國家資源有 限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀 況…亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達 成目的所需必要限度…」可知，社會福利措施（即使是經 「立法」之法律保留），亦以「（維持）基本生活相當（ 所需）為限」；又任何法規皆非永久不能改變，法規未來 可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要 點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行間亦是每兩 年或一年簽定優存契約，原告訴稱因上揭優惠存款要點之 修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬 基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生 活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅 係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實， 核與信賴保護原則之適用要件未合。
㈤又按，行政契約當事人之一方為人民者，其締約後，因締 約機關所屬公法人之其他機關於契約關係外行使公權力， 致相對人履行契約義務時，顯增費用或受其他不可預期之 損失者，相對人得向締約機關請求補償其損失，固為行政 程序法第145 條第1 項所明定。惟依本規定請求締約機關 補償損失，以締約後，因締約機關所屬公法人之其他機關 於契約關係外行使公權力，致相對人履行契約義務時，顯 增費用或受其他不可預期之損失為要件。依「學校退休教 職員公保養老給付金額優惠存款要點修正實施之相關作業 流程」第2 點，公保優存要點修正生效前已退休人員部分 之規定，須由各該主管教育行政機關篩選出系爭要點所實 施對象之教育人員，依法計算其得辦理優惠存款之金額， 並副知最後服務機關學校、已退休人員及臺灣銀行分公司 ，臺灣銀行與已退休教職員於優惠存款契約期滿換約續約 時，始以該核定金額計算利息；並無所謂致相對人履行契 約義務時，顯增費用或受其他不可預期之損失之情事。是 原告主張：原告與國家間存在公法契約法律關係，公保養 老給付金額優惠存款即屬契約內容之一部份，雙方即應受 此契約內容之拘束，無由於未經他方同意之情形下片面修 改契約約款，縱令國家確有公益上之理由而認有調整契約
內容之必要時，亦應遵守行政程序法第145 條至第147 條 之規定，補償原告之損失云云，洵不足採。
五、綜上所述，原告所陳各節，均無足採。被告依前揭修正後公 保優存要點第3 點之1 規定，以原處分核定原告得續存優惠 存款之最高額度為1,098,733 元，於法並無違誤，訴願決定 予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為 無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 10 月 11 日 第二庭審判長法 官 徐瑞晃
法 官 陳金圍
法 官 蕭惠芳
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 96 年 10 月 11 日 書記官 李淑貞
, 台灣公司情報網
, 台灣公司情報網