臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00260號
原 告 鼎興砂石行
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 楊久弘律師
被 告 行政院公平交易委員會
代 表 人 湯金全（主任委員）
訴訟代理人 丙○○
丁○○
乙○○
上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國95年
11月27日院臺訴字第0950094186號訴願決定，提起行政訴訟。本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
本件被告以國內砂石市場受大陸地區先前於民國（下同）95 年4 月公告自同年5 月1 日起禁止天然砂出口之影響，導致 國內市場出現短期供應不穩定之供需失衡及價格上漲現象， 引起社會關注，乃依職權調查結果，以原告於國內砂石市場 受大陸地區先前宣布自95年5 月1 日起禁止天然砂出口之影 響，趁市場供需情勢緊急之際，惡意囤積砂石以哄抬價格， 為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24 條規定，乃依同法第41條前段規定，以95年5 月24日公處字 第095057號處分書命原告自該處分書送達之次日起，應立即 停止前項違法行為，並處以罰鍰新台幣（下同）3 百萬元。 原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：
原告之訴駁回。
叄、兩造之爭點及陳述：
一、兩造爭點：
（一）砂石市場供需情勢是否緊急？市場機能是否失靈導致供需 失衡？
（二）原告是否有囤積砂石？
（三）原告是否哄抬價格，有無違反公平交易法第24條規定之行 為？
（四）原處分裁罰是否過重？有無違反比例原則與明確性原則？二、原告主張之理由：
(一)依原處分所載之內容，市場上並無供需情勢緊急之情形存在 ，被告以此理由處分原告，與實情不符，內容自相矛盾：１、依處分書所載，中國係於95年4 月公告自同年5 月1 日起禁 止天然砂出口，該措施於95年4 月底已公布暫緩實施。依前 開記載，實際上該禁止天然砂出口之措施根本從未實施，且 自4 月間才公告，同年4 月底即宣布暫緩實施，前後不到1 個月時間，此時市場上並無供需情勢緊急之情形存在。２、復依處分書之記載，當時國內砂石市場之供給仍屬無虞，並 無被告所稱市場供需情事緊急之情形存在。既然當時國內砂 石市場供給無虞，原告又有何囤積之必要？且即使如被告所 言，購買者亦可轉向其他人購買（蓋因此時市場上並不缺貨 ），囤積亦無法達成哄抬物價之目的。
３、依被告所訂定發布之行政院公平交易委員會對於公平交易法 第24條案件之處理原則第㈢⒈之規定，「市場機能失靈供 需失衡」（即被告於處分書中所稱「趁市場供需情勢緊急之 際」）乃原告觸犯公平交易法第24條之前提要件，如無前開 情形，則將不構成公平交易法第24條所稱之顯失公平行為（ 本件應無構成欺罔之情形）。
(二)原告並無惡意囤積砂石之情形存在：
１、依原告自94年11月起至95 年4月止之砂石實際銷售數量，並 無原處分所述減少砂石銷售之情形存在。被告對此未加詳查 而率爾猜測，實缺乏處分之依據。
２、貨品庫存數量之多寡受許多因素影響，例如：產量（或進貨 ）之多寡與市場需求數量之多寡，如因市場機制所生者，與 惡意囤積貨品之情形不同。原告向政府標得之卓崑溪橋段河 川書濬料源亦有採集時限之限制，必須於期限結束前將砂石 料源採集回場（即使尚來不及加工），此亦係原告砂石料源 可能累積之因素之一。遑論原告於94年1 月至4 月間出售砂 石並無不正常之情形，原告對於買主之訂購亦無拒絕出售， 實際上並無「惡意囤積」以哄抬價格之情形存在。３、當砂石料源品質較差時，每立方公尺料源加工後所能產生的 成品比例降底，亦導致成本增加而有漲價之必要，且同時可 供出售之成品數量亦因此而降低，惟此並非惡意囤積貨物以 哄抬物價之情形。
４、訴願決定稱原告未說明其餘16萬立方公尺料源由何而來。實 則，原告除以政府標案取得料源外，亦有向其他業者購買者
。且由該決定書計算原告自94年11月至95年4 月每月出售數 量觀之，可證原告庫存數量並無18萬立方公尺之多，且無惡 意囤積之情形存在。
(三)原告並無哄抬售價之情形存在：
１、原告自95年1 月起至95年4 月止，砂之售價約自每立方公尺 380 元漲至390 元；石之售價約自每立方公尺310 元漲至 380 至390 元。蓋查，商品之售價本即有其波動。國內自95 年以來受國際原油、黃金飆漲之影響，各項物品價格亦隨之 調漲，例如：飾金價格由同年1 月5 日之2,180 元漲為同年 4 月3 日之2,390 元；60公斤裝之花生油價格由同年1 月5 日之6,200-6,600 元漲為同年4 月3 日之6,600-7,000 元。 砂石價格亦因人工及運費之調漲而增加成本，其售價當然有 調漲之必要，不能因此即認定原告哄抬價格。
２、原處分記載台中東勢、石岡一帶砂石之售價為500 元至550 元間。該金額雖未見被告提出確實之證據，惟如假設其調查 結果正確，則即使原告砂石之售價為380 元至390 元，亦遠 較同一時期之500 元至550 元為低，實無所謂哄抬售價之情 形存在。
３、原處分所載95年3 月間及4 月11日起之售價由390 元調高至 440 元乃針對水里一帶之砂石場（原告位於集集鎮），至所 提及自95年4 月27日起另再調整售價為砂570 元、碎石510 元者，則為弘城砂石場，與原告亦無關係。
４、原處分雖稱「．．．4 月份迄今，中部地區每出口方砂石單 價已調漲為680 元至750 元間，漲幅約13% 至23% 間」，惟 其所謂「4 月份迄今」之「迄今」究竟為何時？又所謂「中 部地區」究指何地？該「中部地區」與原告又有何關係？「 砂石單價已調漲為680 元至750 元間」之依據究竟為何？皆 未見其提出相關證據，前開認定缺乏實據而不應採信。(四)原告當時之價格並未較其他同業之價格為高，且庫存量亦無 明顯增加：
１、原處分表示「．．．因此，事業倘利用市場機能失靈、供需 失調之際，對於所提供攸關民生必須之商品，以悖於商業倫 理或公序良俗之方式，為惡意囤積以哄抬價格之行為，即違 反公平交易法第24條規定。」惟當時市場機能並無失靈之情 形，供需亦未發生失調，且原告之價格並未較同業為高，庫 存量亦無明顯增加，其出售情形與之前並無甚大差異，原告 並無違反公平交易法第24條之情形存在。
２、被告對於原告是否有惡意囤積導致庫存數量增加之情形，完 全未舉證以實其說。
３、由原告於95年1 至4 月之銷售數量及價格觀之，可證並無刻
意囤積、哄抬售價之情形存在。
(五)依被告所訂定發布之行政院公平交易委員會對於公平交易法 第24條案件之處理原則第㈢⒈之規定，被告處罰原告之前 提，必須存在「市場機能失靈供需失衡」（即被告於處分書 中所稱「趁市場供需情勢緊急之際」）之「客觀情勢」（與 「主觀」心態之預期無關），依原處分書所載，本件並無此 種情形存在：
１、依處分書所載，中國大陸禁止出口之措施於95年4 月底已公 布暫緩實施（亦即根本沒有實施），復記載當時國內砂石市 場之供給仍屬無虞，更可證實並無被告所稱市場供需情事緊 急之情形存在或供需失衡情形。
２、被告代理人於96年8 月24日開庭時雖稱中國大陸僅宣布暫緩 實施（而非宣布不實施），故市場仍有預期心理。惟既然宣 布暫緩實施，且當時國內砂石市場之供給仍屬無虞，則國內 市場於「客觀上」並無「市場供需情勢緊急之際」，此與「 主觀」心態上之預期完全無關。
３、被告代理人於96年8 月24日開庭時雖稱依統計中國大陸進口 之砂石暫國內市場百分之二十，所以非常重要。惟查，既然 中國大陸之禁止砂石出口台灣措施最後沒有實施，則對台灣 市場砂石之供應未產生任何影響，依處分書所載，當時國內 砂石市場之供給仍屬無虞。
４、當時國內市場於客觀上並未存在被告依公平交易法第24條處 罰原告之前提要件（即「市場供需情勢緊急之際」或「市場 機能失靈供需失衡」），又該情形必須是市場上本即客觀存 在者方能適用。
(六)被告不應為求快速作出處罰，而背離法條所規定之要件：１、依被告代理人於96年8 月24日開庭時之陳述，其所答辯之內 容似乎較傾向於聯合行為或壟斷之規定，而非其所處罰公平 交易法第24條之規定。
２、被告代理人於前開期日所述因為辦理聯合行為所需時間較長 ，當時情形緊急，故以公平交易法第24條規定辦理之答辯內 容觀之，更可看出被告似有為求快速作處罰，而忽略法條規 定要件之情形存在，有違行政機關須依法行政之原則。(七)被告應提出實質依據，方足採信：
被告代理人於鈞院前開期日指述原告不顧庫存成本不斷進貨 、提高售價逼使客戶購買等語，惟未見被告提出實質證據。 被告表示依經濟部礦務局（下稱礦務局）之統計，原告之庫 存量相當高等語，姑不論礦務局是否曾作出此統計資料，原 告懷疑礦務局如何對原告之庫存量作出統計資料，其依據為 何。至於被告稱原告曾表示庫存數量為18萬立方公尺乙事，
實則原告並未如此表示，陳述紀錄之記載恐有違誤。(八)被告對於罰鍰金額決定之理由為何，仍未予以說明： 被告於鈞院前開期日開庭時，雖表示其罰金金額之決定原因 是基於原告之配合態度、庫存數量等因素。惟該補充說明仍 僅係將公平交易法施行細則第36條規定重述而已，並未將實 際發生之案情與適用於前開標準之理由及判斷情形予以說明 ，有違行政程序法第96條第1項第6款之規定。(九)被告於96年8 月24日開庭時既已承認原告並無拒絕販售砂石 之情形存在，則即無惡意囤積之情形，至於是否有利用砂石 笨重特性調高售價讓客戶不得不購買，則與公平交易法第24 條之規定無關：
１、被告於原告抗辯從未拒絕出售砂石給客戶，故無惡意囤積之 情形時，被告竟辯稱原告雖無拒絕出售，但是利用砂石笨重 之特性，故即使調高價格後，客戶仍不得不向原告購買。姑 不論其所辯是否真實，其似乎是指述原告有壟斷或聯合抬高 價格之情形，而非公平交易法第24條所規定之情形，故本件 之處分並不符法律規定。
２、對於原告是否有壟斷或聯合行為之情形，被告必須先予調查 再予舉證以實其說，不能僅為了節省調查時間及快速處罰原 告，就引用公平交易法第24條之規定處罰原告。３、依被告於弘城砂石行乙案（案號：96年訴字第259 號）所舉 之米酒缺貨甚至買不到米酒之例子，更可對照與本件之不同 。如果原告於市場大量採購砂石並拒絕出售，導致如同米酒 案例一般市場缺貨、買不到，這或許可能較符合被告於本件 處罰之論點，惟本件自始至終不僅市場上客觀並無缺貨情形 ，原告主觀上及行為上亦無拒絕販售之情形，與被告處罰之 論點並不相符。
(十)由出售價格之發票（以百泥及蒼輝為例）所載之金額，原告 當時所出售之砂石價格，絕非如被告處分書所記載之金額。 此外，依據被告於苗圃砂石行乙案之處分書（公處字第0950 58號處分），其認為當時砂石成品之合理成本為每立方公尺 340元左右（包括土石得標價金、採區至砂石場之運輸成本 及砂石洗選加工成本），姑且不論該數據是否正確，以被告 所評估之成本觀之，即使原告之售價為380 元至390 元，亦 無所謂趁機哄抬售價之情形存在。
(十一)退萬步言，即使原告真有違反公平交易法第24條之情事， 被告處罰原告3 百萬元罰鍰亦屬過高，且處罰該金額之原 因亦未具體說明：
１、原處分對於處分原告3 百萬元罰鍰之理由雖援用公平交易法 施行細則第36條各款之規定，列出「審酌被處分人（即原告
）違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交 易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因 違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況、營業額及其市 場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違 法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配 合調查等態度；與其他因素」等判斷標準。
２、惟前開標準乃法律之規定內容，並非被告處罰原告該金額之 理由。被告對於其如何依據上開標準認定處罰原告3 百萬元 為適當且適法，則隻字未提。究竟其是否真有依據前開標準 予以認定，或只是以例稿方式列舉於處分書上而根本未實際 評估審酌。
３、原告之事業規模資本額僅21萬元，被告處分原告3 百萬元， 等於是原告資本額之14.3倍，顯然違反比例原則而屬過重（ 參行政程序法第7 條之規定），故被告根本未依其所列舉之 前開標準實際審酌，僅憑其喜好予以任意違法處分。三、被告主張之理由：
(一)按國內砂石市場受中國先前於95年4 月公告自同年5 月1 日 起禁止天然砂出口之影響，導致國內市場出現短期供應不穩 定之供需失衡及價格上漲現象，由於國內可利用之砂石資源 日漸匱乏，而其係攸關經濟民生之重要物資，其供應之充裕 與否將影響公共建設及住宅興建能否正常進行，對整體國家 經濟之發展影響至鉅，政府為解決此供需失衡情事，組成跨 部會之「行政院砂石供需專案小組」，協調相關主管機關及 業者，共同解決砂石缺料危機。值此危急之際，各事業應共 體時艱，配合政府相關因應措施，充分供應市場，不得藉此 有惡意囤積，以哄抬價格之情事。倘事業利用產品市場供需 失調及緊急情勢之際，為拒絕供貨或不當之銷售行為，致嚴 重危害公共利益，損及全體社會之經濟福祉者，即顯然有悖 於公平交易法第1 條所定「維護交易秩序與消費者利益」及 「促進經濟之安定與繁榮」等立法目的與宗旨。次按公平交 易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為其 他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」所稱「顯 失公平」，係指不符合商業競爭倫理之不公平競爭行為、以 不符合社會倫理手段從事交易之行為、濫用市場相對優勢從 事不公平交易之行為等。事業倘利用市場機能失靈、供需失 調之際，對於所提供攸關民生必需之商品，以悖於商業倫理 或公序良俗之方式，為惡意囤積以哄抬價格之行為，即違反 公平交易法第24條規定。
(二)被告並非物價督導機關，有關物價之漲跌，乃經濟活動的綜 合表現，倘個別商品價格之變動，係透過自由競爭，由個別
事業考量市場供需及本身行銷策略後自行決定，則屬市場機 能運作之結果；惟倘市場機制無法適切反映價格而由政府機 關主管部門介入調節供需穩定價格，則被告當尊重主管機關 權責；至若商品價格之變動，涉及事業惡意囤積哄抬、共同 聯合漲價或以人為方式操縱物價，壟斷市場，將有違反公平 交易法相關規定之虞，被告介入並依個案事實查處藉以導正 交易秩序，維護市場公平交易機制正常運作，並無違法或不 當。
(三)關於原告訴稱並無惡意囤積砂石乙節：
１、據礦務局調查統計資料顯示，94年度國內砂石消費量約6,80 0 萬立方公尺，其中⑴河川砂石（含花蓮砂石及各地緊急疏 浚料源）約3,165 萬立方公尺（占46 %）；⑵陸上砂石（含 山坡地及營建剩餘土石方- 即棄土）約2,254 萬立方公尺（ 占33%）； ⑶從中國進口砂石（砂占9 成）數量約1,455 萬 立方公尺（占21%）。 據此可推知，國內每日所需砂石數量 約在18.6萬立方公尺左右。
２、按事業在產銷管理上，維持「合理」存貨數量，功能在於配 合顧客之需要與預防缺貨發生，固為經營上所必須採取之作 為，惟其存量不應超過一定之合理水準，否則其蓄意堆存以 作為哄抬價格之手段，即違交易常規。依礦務局95年3 月之 各縣市砂石庫存數量統計資料顯示，國內截至95年3 月底之 庫存量，北部地區有74萬立方公尺、中部地區有347 萬立方 公尺、南部地區有250 萬立方公尺、東部地區則有156 萬立 方公尺，總計全國尚有約828 萬立方公尺之庫存量，由於砂 石為國家工程建設之必需品，經由每日砂石進料來源、消費 及庫存量之動態紀錄，足以顯示市場交易、供需及競爭之過 程，以長期砂石庫存動態資料顯示，國內之砂石庫存量每月 底均約保持在700 萬至900 萬立方公尺間，除以國內每日所 需數量18.6萬立方公尺，即為市場上合理之動態庫存數量－ 即庫存約45日左右，存量若超過1 倍之合理水準－約3 個月 ，即屬惡意囤積行為，並有違交易常規，縱為確保砂石供應 無虞而進行超額庫存，若無法保證反映於售價上，將徒增庫 存成本，厥為經營者所不為，是以一般正常合理之經營狀況 而言，超額儲存之目的即在哄抬價格，並以哄抬後之價差填 補先前積壓庫存砂石之堆置成本，惡意囤積行為在供需失調 或供給嚴重不足期間，將助長預期物價上漲心理，造成市場 供給緊絀及價格哄抬現象，進而危及交易秩序。３、查原告之代表人甲○○95年5 月8 日之陳述紀錄，略以原告 在94年以前因雨量影響暫時停工，當時並無大量庫存，自94 年10月起進料生產，主要砂石料源來自承攬經濟部水利署第
四河川局（下稱第四河川局）之卓崑溪橋至濁水溪段標案（ 下稱系爭標案），該標案由原告及弘城砂石行、苗圃砂石行 合資，原告獲分配約35萬立方公尺，因該標案開採後須立即 進廠存放，致庫存數量較多，除系爭標案外，原告僅於95年 3 月下旬至4 月間向仁暉砂石級現料場進料2 萬立方公尺， 當時庫存數量約18萬立方公尺。惟觀諸原告之出貨數量列帳 表，原告自94年11月至95年4 月每月銷售數量，其銷售量總 計已超過35萬立方公尺，何以95年5 月8 日尚有18萬立方公 尺庫存量，縱扣除95年3 月下旬至4 月間向仁暉砂石級配料 場進料之2 萬立方公尺，其餘16萬立方公尺料源究係從何而 來，原告亦無法提出說明，且庫存既已超過10萬立方公尺， 仍向仁暉砂石級配料場進料，顯有惡意囤積之情事。(四)有關原告訴稱並無哄抬價格之行為乙節：１、原處分重點不在實際售價為何，而在砂石價格遭不合理哄抬 之事實。據被告調查原告所在之南投縣濁水溪及陳有蘭溪等 流域之集集地區，該區域砂石業者在94年12月至95年4 月間 之砂石成本每立方公尺含運費尚在280 元左右，成本並未有 多大異動，且在95年1 至4 月期間，陳有蘭溪一帶新增釋放 之砂石料源數量高達300 萬立方公尺，料源並無匱乏之虞， 業者間如弘城、增廣益、金永豐（即銘維）、鼎興（即原告 ）、苗圃、順益、晟峰及上鼎等均有充裕庫存料源情況下， 竟要求須依提高之價格始供貨，明顯以庫存砂石料源，進行 哄抬售價。此亦有原告之代表人自陳「即今年以來砂漲幅10 至20元；碎石漲幅60至80元」之陳述筆錄均在卷可稽。２、經查國內砂石市場受中國先前於95年4 月間公告自同年5 月 1 日起禁止天然砂出口之影響，預期國內砂石缺口達2 成以 上，導致國內市場出現短期供應不穩定之供需失衡及價格上 漲現象，引起社會關注，顯見國內砂石市場確實有發生供需 情事緊急之情形，而該措施業於4 月底公布暫緩實施，按理 國內砂石庫存數量與平常相當，供需無虞，砂石售價應回復 平穩，惟實則不然，經究明原因，確係主要河川砂石產地業 者如原告等業者囤積砂石哄抬價格所致。
３、另依金裕昌有限公司之陳述：「至95年3 月間水里一帶，三 益（苗圃）、鼎興、上鼎、順益等公司對本公司之未稅報價 每立方公尺砂400 元、石320 元（94年12月），至95年1 至 2 月間尚維持在砂380 元、石320 元，直到95年3 月間，水 里一帶之砂石場無論砂或石，均調高至每立方公尺390 元， 本公司還有購買。但自4 月11日起，水里一帶之砂或碎石售 價再調高至每立方公尺440 元時，本公司即不再進購砂或石 成品」，此佐以原告前述惡意哄抬價格至390 元之行為，顯
見原告確有囤積砂石哄抬價格之違法事實。另被告亦派員多 次前往原告之砂石堆置場所實地調查並拍照存證，原告與弘 城、上鼎、順益、苗圃、增廣益、銘維及晟峰等8 家業者之 庫存數量即超過130 萬立方公尺以上，在未有外購高單價料 源且料源短期內尚且無虞之情形下，並無成本上揚因素，卻 恃其擁有砂石庫存，進而哄抬價格供貨之情事足堪認定，所 辯洵屬無據，均無礙於其有惡意囤積哄抬價格違法行為之認 定。
(五)被告對於違法案件之處分係依公平交易法第41條及同法施行 細則第36條規定，逐案予以論處。本件經被告審酌原告違法 行為之動機、交易秩序之危害程度、違法行為之持續期間等 因素予以裁罰，另本件尚考量砂石資源具有稀少性，原告無 論從個別之靜態囤積數量超過10萬立方公尺、動態可使用囤 積量超過3 個月，復從苗圃、弘城、晟峰、增廣益、上鼎、 順益、銘維及原告等整體囤積數量超過130 萬立方公尺數量 ，已占相當比例，並以此為哄抬價格之行為，違反公平交易 法第24條規定，爰處以3 百萬元罰鍰，尚無不當。 理 由
壹、本件被告代表人於訴訟繫屬中由黃宗樂變更為湯金全，並已 具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
貳、本件應適用之法條：
一、公平交易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不 得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」二、公平交易法第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本 法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更 正措施，並得處新台幣5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰。 」
叄、本院之判斷：
一、本件市場供需情勢確屬緊急，市場機能已經失靈：（一）按自由市場乃指供應、需求之平衡狀態，若供應並未不足 ，價格卻大漲，顯可疑有人為操作，即難謂「市場機能並 未失靈」，非必以「市場買不到貨」、「賣方拒絕出售」 為判斷市場機能失靈與否之標準，蓋業者囤積貨物之目的 在於以「高於市價」之價格出售，賣方係拒絕以一般價格 出售，並非高價亦拒絕出售，市場亦非真的買不到貨，而 是高價才買得到，所謂「市場買不到貨」、「賣方拒絕出 售」云云，顯然並非市場機能失靈與否之特徵，原告主張 尚不足採。
（二）查一般已金融化之商品，因資訊揭露程度較高，商品替代 性強，加速流動性或週轉率高，且市場已經全球化，價格
訊息傳遞快，市場價格可充分反映市場供需情況，個別業 者影響市場之能力或力量相當有限，其若任意抬高價格， 可能因競爭力不足，反遭市場淘汰，固不易達於「市場機 能失靈」之狀態。但若屬封閉性、區隔性或具資源侷限性 之商品市場，因個別業者對市場之影響力增大，是否已達 市場功能失靈之程度，應就封閉性市場與民生經濟之影響 ，而為個案觀察。
（三）查砂石為笨重性商品，運費成本往往高於本身之價格，不 利於自由競爭，砂石採取業者多密集設於河川沿岸或交通 運輸便利之處，其市場範圍有其區隔、地域性，且因砂石 產量、供應受限於河川、兩岸政策，其供給者、供應量均 具有其侷限性，砂石市場顯可認定為封閉性之市場，砂石 價格之操控，遠較一般已金融化之商品為易。鑑於聯合行 為主觀之犯意查証不易，且砂石原料係預拌混凝土之主要 原料（約占5 至7 成），並無替代品，為營造工程建設不 可或缺之原材料，砂石原料之飆漲極可能導致公共工程停 擺，危及下游市場及公共利益，對民生影響極大，故就砂 石價格是否因「市場失靈」而達「供需情勢緊急」之情形 ，自應就個案觀察而為較寬鬆之解釋。本件據礦務局調查 統計資料顯示，94年度國內砂石消費量約6,800 萬立方公 尺，其中1 、河川砂石（含花蓮砂石及各地緊急疏浚料源 ）約3,165 萬立方公尺（占46% ）；2 、陸上砂石（含山 坡地及營建剩餘土石方- 即棄土）約2,254 萬立方公尺（ 占33% ）；3 、從大陸地區進口砂石（砂占9 成）數量約 1,455 萬立方公尺（占21% ），大陸地區於95年4 月雖公 告自同年5 月1 日起禁止天然砂出口，但嗣暫停實施，實 際上並未禁止出口，國內砂石市場從總供需角度觀察，供 給量並非不足，但砂石價格卻颷漲，顯見砂石之價格並未 非反應「市場供給量不足」之情勢，而係有人為操作，此 種價格操作行為已導致砂石之市場價格機能失靈及供需情 勢之緊急，原告主張市場機能並未失靈，供需情勢並非緊 急云云，尚無可採。
二、原告確有囤積砂石行為：
（一）按事業在產銷管理上，維持合理存貨數量，以配合顧客之 需要與預防缺貨發生，固為經營上所必須採取之作為；惟 若在總供應量並未不足之情形下，業者之砂石存量若超過 一定之合理水準，即難謂非以囤積作為哄抬價格之手段。（二）據礦務局前揭調查統計資料顯示，94年度國內砂石消費量 約6, 800萬立方公尺，可推知國內每日所需砂石數量約在 18.8萬立方公尺左右，然依礦務局95年3 月之各縣市砂石
庫存數量統計資料顯示，國內截至95年3 月底之庫存量， 北部地區有74萬立方公尺、中部地區有347 萬立方公尺、 南部地區有250 萬立方公尺、東部地區則有156 萬立方公 尺，總計全國尚有約828 萬立方公尺之庫存量，以長期砂 石庫存動態資料顯示，國內之砂石庫存量每月底均約保持 在700萬至900萬立方公尺間，除以國內每日所需數量18.8 萬立方公尺，即為市場上合理之動態庫存數量－即庫存約 45日左右，存量若超過1倍之合理水準－約3個月，即屬囤 積行為。而依原告之代表人甲○○95年5月8日之陳述紀錄 稱原告自94年10月起進料生產，主要砂石料源來自承攬第 四河川局之系爭標案，該標案標金由原告及弘城砂石行、 苗圃砂石行合資，原告獲分配約35萬立方公尺，目前復庫 存數量約近18萬立方公尺，經被告派員多次前往原告之砂 石堆置場所實地調查目測結果，原告與弘城、上鼎、順益 、苗圃、增廣益、銘維及晟峰等8 家業者之庫存數量合計 超過130 萬立方公尺以上，均可証明原告庫存量已超過則 原告砂石之庫存量高於合理庫存量（45日，約8.5 萬至9 萬立方公尺）之一倍有餘，難謂未囤積砂石。
（三）原告雖主張除以政府標案取得料源外，亦有向其他業者購 買，且由該決定書計算原告自94年11月至95年4月每月出 售數量觀之，可證原告庫存數量並無18萬立方公尺之多云 云，惟查原告之代表人甲○○於被告95年5月8日派員至該 行調查時陳述，略以原告在94年10月以前，因雨量影響暫 時停工，當時並無大量庫存，自94年10月起進料生產，主 要砂石料源來自承攬系爭標案，原告獲分配約35萬立方公 尺，因該標案開採後須立即進廠存放，致庫存數量較多， 除系爭標案外，原告僅於95年3月下旬至4月間向仁暉砂石 級配料場進料2萬立方公尺，目前庫存數量約18萬立方公 尺等語，並未言及曾向其他業者購買，倘依原告訴願時所 檢附出貨數量列帳表，原告94年11月至95年4月每月銷售 量分別為41859.29、57733.63、67991.22、48387.64、70 458.45、64335.69立方公尺，即銷售量總計已超過35萬立 方公尺，何以95年5月8日尚有18萬立方公尺庫存量，縱扣 除95年3月下旬至4月間向仁暉砂石級配料場進料之2萬立 方公尺，其餘16萬立方公尺料源究係由何而來，原告無法 說明，縱使該16萬立方公尺料源確係向其他業者購買，但 原告之庫存量既已超過10萬立方公尺，仍向其他業者進料 ，亦顯然超過合理庫存量，而有囤積砂石之情事，原告主 張尚不足採。
三、原告確有哄抬價格及違反公平交易法第24條規定之行為：
據泉豐碎石廠股份有限公司於95年7月5日填具之預拌業者之 砂石進料及混凝土售價變化調查表，95年4月間供應砂石廠 商（包含原告在內）不含運費之進價已漲至砂每立方公尺 485元，碎石每立方公尺460元，可証明原告確有調漲砂石價 格之情事。又原告之代表人甲○○95年5月8日陳述紀錄亦稱 「即今年以來砂漲幅10至20元；碎石漲幅60至80元」，復依 金裕昌有限公司代表劉金龍之陳述：「至95年3月間水里一 帶，三益（苗圃）、『鼎興』、上鼎、順益等公司對本公司 之未稅報價每立方公尺砂400元、石320元（94年12月），至 95 年1至2月間尚維持在砂380元、石320元，直到95年3月間 ，水里一帶之砂石場無論砂或石，均調高至每立方公尺390 元，本公司還有購買。但自4月11日起，水里一帶之砂或碎 石售價再調高至每立方公尺440元時，本公司即不再進購砂 或石成品」，其所謂「水里一帶」係包括原告在內，均足証 明原告有抬高價格之行為。惟據南投縣砂石公會理事長石朝 上之証述，集集一帶擁有庫存砂石之加工業者在94年12月至 95年4月間之砂石成本每立方公尺含運費尚在280元以下，成 本並未有多大異動，原告主張汽油、瓦斯、運費等各項商品 均漲價，故而調漲價格云云，不足採信。且據石朝上陳稱， 集集一帶擁有庫存砂石之加工在95年1 至4月期間，陳有蘭 溪一帶新增釋放之砂石料源數量高達300萬立方公尺，料源 並無匱乏之虞，原告95年3、4月庫存量且較之前或同期激增 ，原告在有充裕庫存、成本並未大增之情況下，大幅提高砂 石售價，顯係在市場價格失靈之際，以庫存砂石料源，作為 哄抬售價之手段，嚴重影響市場交易秩序，原告有違反公平 交易法第24條規定甚明。
四、原處分裁罰並未過重，亦未違反比例原則與明確性原則： 查砂石乃攸關民生之重要物資，其供應之充分與否，影響公 共建設及住宅興建之進行，對整體國家經濟發展影響至鉅， 對業者囤積砂石哄抬價格之行為，本應從重處罰，被告審酌 原告違法行為之動機、目的及預期之不當利益、違法行為對 交易秩序之危害程度及持續期間等情狀，依公平交易法第41 條前段規定，命原告立即停止上開違法行為，並處以罰鍰 300萬元，並未過重，亦未違反比例原則與明確性原則。至 於原告登記之資本額雖僅21萬元，但與其投入營運之金額未 必相符，若依其資本額，原告又如何能囤積如此大量之砂石 ？登記資本額與預期獲利額未必相同，自不必以資本額作為 行政罰之限制要件。
五、從而，原處分依公平交易法第41條前段規定，命原告立即停 止上開違法行為，並處以罰鍰300萬元，並無違誤，訴願決
定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理 由，應予駁回。
肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐 一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 10 月 24 日 第二庭審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳
法 官 畢乃俊
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 96 年 10 月 24 日 書記官 簡信滇
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