臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00259號
原 告 弘城砂石行
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 楊久弘律師
被 告 行政院公平交易委員會
代 表 人 湯金全（主任委員）
訴訟代理人 丙○○
乙○○
丁○○
上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國95年
11月16日院臺訴字第0950093872號訴願決定，提起行政訴訟。本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
本件被告以國內砂石市場受大陸地區先前於民國（下同）95 年4 月公告自同年5 月1 日起禁止天然砂出口之影響，導致 國內市場出現短期供應不穩定之供需失衡及價格上漲現象， 引起社會關注，乃依職權調查結果，以原告於國內砂石市場 受大陸地區先前宣布自95年5 月1 日起禁止天然砂出口之影 響，趁市場供需情勢緊急之際，惡意囤積砂石以哄抬價格， 為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24 條規定，乃依同法第41條前段規定，以95年5 月24日公處字 第095054號處分書命原告自該處分書送達之次日起，應立即 停止前項違法行為，並處以罰鍰新台幣（下同）550 萬元。 原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：
原告之訴駁回。
叄、兩造之爭點及陳述：
一、兩造爭點：
（一）砂石市場供需情勢是否緊急？市場機能是否失靈導致供需 失衡？
（二）原告是否有囤積砂石？
（三）原告是否哄抬價格，有無違反公平交易法第24條規定之行 為？
（四）原處分裁罰是否過重？有無違反比例原則與明確性原則：二、原告主張之理由：
(一)依原處分所載之內容，市場上並無供需情勢緊急之情形存在 ，被告以此理由處分原告，與實情不符，內容自相矛盾：１、依處分書所載，中國係於95年4 月公告自同年5 月1 日起禁 止天然砂出口，該措施於95年4 月底已公布暫緩實施。依前 開記載，實際上該禁止天然砂出口之措施根本從未實施，且 自4 月間才公告，同年4 月底即宣布暫緩實施，前後不到1 個月時間，此時市場上並無供需情勢緊急之情形存在。２、復依處分書之記載，當時國內砂石市場之供給仍屬無虞，並 無被告所稱市場供需情事緊急之情形存在。既然當時國內砂 石市場供給無虞，原告又有何囤積之必要？即使如被告所言 ，購買者亦可轉向其他人購買（蓋因此時市場上並不缺貨） ，囤積亦無法達成哄抬物價之目的。
３、依被告所訂定發布之行政院公平交易委員會對於公平交易法 第24條案件之處理原則第㈢⒈之規定，「市場機能失靈供 需失衡」（即被告於處分書中所稱「趁市場供需情勢緊急之 際」）乃原告觸犯公平交易法第24條之前提要件，如無前開 情形，則將不構成公平交易法第24條所稱之顯失公平行為（ 本件應無構成欺罔之情形）。
(二)原告並無惡意囤積砂石之情形存在：
１、依原處分所引用原告負責人之陳述，原告與集成砂石場於95 年5 月3 日之庫存料源為5-6 萬立方公尺，依此記載，原告 並無惡意囤積砂石之情形。
２、貨品庫存數量之多寡受許多因素影響，例如：產量（或進貨 ）之多寡與市場需求數量之多寡，如因市場機制所生者，與 惡意囤積貨品之情形不同。原告向政府標得之卓崑溪橋段河 川書濬料源亦有採集時限之限制，必須於期限結束前將砂石 料源採集回場（即使尚來不及加工），此亦係原告砂石料源 可能累積之因素之一。遑論原告於94年1 月至4 月間出售砂 石並無不正常之情形，原告對於買主之訂購亦無拒絕出售， 實際上並無「惡意囤積」以哄抬價格之情形。又當砂石料源 品質較差時，每立方公尺料源加工後所能產生的成品比例降 底，亦導致成本增加而有漲價之必要，且同時可供出售之成 品數量亦因此而降低，惟此並非惡意囤積貨物以哄抬物價之 情形。
３、原處分表示「某料源供應業者兼具需求砂石成品之業者（即 金裕昌公司）」證稱原告庫存超過20萬立方公尺以上。惟查
，金裕昌公司依何證據認定原告之庫存量，何以知道原告之 庫存量多少，對此處分書中並未指明。如金裕昌公司未能提 出其據以認定原告庫存數量之依據，則其所述之數量並不足 採。更遑論該庫存量與訴願決定所引用與原告據利害關係之 人所稱之庫存量約15萬立方公尺間，亦相差5 萬立方公尺之 數量，被告認定原告庫存量之方式欠缺實證。
４、原處分表示「．．．被處分人（即原告）所庫存之砂石於集 集鎮路旁觸目所及，即可目測判斷出庫存數量超出其同業． ．．」，如被告對於原告之庫存數量確有進行實地勘測，其 應提出相關證物（如攝影或相片）以實其說，而非空言可目 測予以判斷。
(三)原告並無哄抬售價之情形存在：
１、原處分表示「某料源供應業者兼具需求砂石成品之業者（即 金裕昌公司）」證稱原告於95年4 月27日起再調高售價至砂 每立方公尺570 元、石510 元。惟查，金裕昌公司依何證據 認定原告售價，處分書中並未指明。如金裕昌公司未能提出 其據以認定原告售價之依據，則其所述之售價並不足採。２、商品之售價本即有其波動。國內自95年以來受國際原油、黃 金飆漲之影響，各項物品價格亦隨之調漲，例如：飾金價格 由同年1 月5 日之2,180 元漲為同年4 月3 日之2,390 元； 60公斤裝之花生油價格由同年1 月5 日之6,200-6,600 元漲 為同年4 月3 日之6,600-7,000 元。砂石價格亦因人工及運 費之調漲而增加成本，其售價當然有調漲之必要，不能因此 即認定原告哄抬價格。
３、原處分雖稱「．．．4 月份迄今，中部地區每出口方砂石單 價已調漲為680 元至750 元間，漲幅約13% 至23% 間」，惟 其所謂「4 月份迄今」之「迄今」究為何時？又所謂「中部 地區」究指何地？該「中部地區」與原告又有何關係？「砂 石單價已調漲為680 元至750 元間」之依據為何？皆未見其 提出相關證據，前開認定缺乏實據而不應採信。４、原告95年1 、2 月至同年4 月之售價約自每立方公尺400 元 左右調漲自最高460 元，蓋因原告單就砂石原料之購買與將 原料運至加工場之運費總計約每立方公尺285 元至330 元， 且該價格亦隨南投道路損害而增加運送成本，故難免發生變 動，再加上加工費用後，如每立方公尺未賣出400 元至460 元之價格，根本無利潤。惟原告絕無如被告所指摘每立方公 尺以570 元或510 元出售之情形。
(四)原告當時之價格並未較其他同業之價格為高，且庫存量亦無 明顯增加：
１、原處分表示「．．．因此，事業倘利用市場機能失靈、供需
失調之際，對於所提供攸關民生必須之商品，以悖於商業倫 理或公序良俗之方式，為惡意囤積以哄抬價格之行為，即違 反公平交易法第24條規定。」惟當時市場機能並無失靈之情 形，供需亦未發生失調，且原告之價格並未較同業為高，庫 存量亦無明顯增加，其出售情形與之前並無甚大差異，原告 並無違反公平交易法第24條之情形存在。
２、原處分表示：「．．．（原告）自95年初感恩節後即率先調 高售價至420 元．．．」，無論被告所稱是否屬實，95年初 時大陸尚未宣布禁止天然砂石出口（依處分書所載為95年4 月），與被告處分原告所指摘之因大陸為前開宣布導致國內 市場出現短期供應不穩定之供需失衡情形，完全無關，即無 公平交易法第24條違反之情形存在。
(五)依被告所訂定發布之行政院公平交易委員會對於公平交易法 第24條案件之處理原則第㈢⒈之規定，被告處罰原告之前 提，必須存在「市場機能失靈供需失衡」（即被告於處分書 中所稱「趁市場供需情勢緊急之際」）之「客觀情勢」（與 「主觀」心態之預期無關），依原處分所載，本件並無此種 情形存在：
１、依處分書所載，中國大陸禁止出口之措施於95年4 月底已公 布暫緩實施（亦即根本沒有實施），復記載當時國內砂石市 場之供給仍屬無虞，更可證實並無被告所稱市場供需情事緊 急之情形存在或供需失衡情形。
２、被告代理人於96年8 月24日開庭時雖稱中國大陸僅宣布暫緩 實施（而非宣布不實施），故市場仍有預期心理。惟既然宣 布暫緩實施，且當時國內砂石市場之供給仍屬無虞，則國內 市場於「客觀上」並無「市場供需情勢緊急之際」，此與「 主觀」心態上之預期完全無關。
３、被告代理人於96年8 月24日開庭時雖稱依統計中國大陸進口 之砂石暫國內市場百分之二十，所以非常重要。惟查，既然 中國大陸之禁止砂石出口台灣措施最後沒有實施，則對台灣 市場砂石之供應未產生任何影響，依處分書所載，當時國內 砂石市場之供給仍屬無虞。
４、當時國內市場於客觀上並未存在被告依公平交易法第24條處 罰原告之前提要件（即「市場供需情勢緊急之際」或「市場 機能失靈供需失衡」），又該情形必須是市場上本即客觀存 在者方能適用。
(六)被告不應為求快速作出處罰，而背離法條所規定之要件：１、依被告代理人於96年8 月24日開庭時之陳述，其所答辯之內 容似乎較傾向於聯合行為或壟斷之規定，而非其所處罰公平 交易法第24條之規定。
２、被告代理人於前開期日所述因為辦理聯合行為所需時間較長 ，當時情形緊急，故以公平交易法第24條規定辦理之答辯內 容觀之，更可看出被告似有為求快速作處罰，而忽略法條規 定要件之情形存在，有違行政機關須依法行政之原則。(七)被告應提出實質依據，方足採信：
被告代理人於鈞院前開期日指述原告不顧庫存成本不斷進貨 、提高售價逼使客戶購買等語，惟未見被告提出實質證據。 被告表示依經濟部礦務局（下稱礦務局）之統計，原告之庫 存量相當高等語，姑不論礦務局是否曾作出此統計資料，原 告懷疑礦務局如何對原告之庫存量作出統計資料，其依據為 何。
(八)被告對於罰鍰金額決定之理由為何，仍未予以說明： 被告於鈞院前開期日開庭時，雖表示其罰金金額之決定原因 是基於原告之配合態度、庫存數量等因素。惟該補充說明仍 僅係將公平交易法施行細則第36條規定重述，並未將實際發 生之案情與適用於前開標準之理由及判斷情形予以說明，有 違行政程序法第96條第1 項第6 款之規定。
(九)被告於96年8 月24日開庭時既已承認原告並無拒絕販售砂石 之情形存在，則即無惡意囤積之情形，至於是否有利用砂石 笨重特性調高售價讓客戶不得不購買，與公平交易法第24條 之規定無關：
１、被告於原告抗辯從未拒絕出售砂石給客戶，故無惡意囤積之 情形時，被告竟辯稱原告雖無拒絕出售，但是利用砂石笨重 之特性，故即使調高價格後，客戶仍不得不向原告購買。姑 不論其所辯是否真實，其似乎是指述原告有壟斷或聯合抬高 價格之情形，而非公平交易法第24條所規定之情形，故本件 之處分並不符法律規定。
２、對於原告是否有壟斷或聯合行為之情形，被告必須先予調查 再予舉證以實其說，不能僅為了節省調查時間及快速處罰原 告，就引用公平交易法第24條之規定處罰原告。３、依被告所舉之米酒缺貨甚至買不到米酒之例子，更可對照與 本件之不同。如果原告於市場大量採購砂石並拒絕出售，導 致如同米酒案例一般市場缺貨、買不到，這或許可能較符合 被告於本件處罰之論點，惟本件自始至終不僅市場上客觀並 無缺貨情形，原告主觀上及行為上亦無拒絕販售之情形，與 被告處罰之論點並不相符。
(十)由出售價格之發票所載之金額，實際上原告自94年11月時之 售價即曾達400 元，其後至95年4 月曾調至470 元左右，至 95年5 月又降至440 元，原告當時所出售之砂石價格，並非 如原處分所記載之金額。此外，因砂石原料之購買費用、運
費、洗選、南投道路損害等因素，各時期售價亦有變動，且 原告絕無如被告所指摘每立方公尺以570 元或510 元出售之 情形存在。
(十一)退萬步言，即使原告真有違反公平交易法第24條之情事， 被告處罰原告550 萬元罰鍰亦屬過高，且處罰該金額之原 因亦未具體說明：
１、被告處原告550 萬元罰鍰之理由雖援用公平交易法施行細則 第36條各款之規定，列出「審酌被處分人（即原告）違法行 為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之 危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為 所得利益；事業之規模、經營狀況、營業額及其市場地位； 違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、 次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等 態度；與其他因素」等判斷標準。
２、惟前開標準乃法律之規定內容，並非被告處罰原告該金額之 理由。被告對於其如何依據上開標準認定處罰原告550 萬元 為適當且適法，則隻字未提。究竟其是否真有依據前開標準 予以認定，或只是以例稿方式列舉於處分書上而根本未實際 評估審酌。
３、原告之事業規模資本額僅20萬元，被告處分原告550 萬元， 等於是原告資本額之27.5倍，顯然違反比例原則而屬過重（ 參行政程序法第7 條之規定），故被告根本未依其所列舉之 前開標準實際審酌，僅憑其喜好予以任意違法處分。二、被告主張之理由：
(一)按國內砂石市場受中國先前於95年4 月公告自同年5 月1 日 起禁止天然砂出口之影響，導致國內市場出現短期供應不穩 定之供需失衡及價格上漲現象，由於砂石攸關民生之重要物 資，其供應之充裕與否將影響公共建設及住宅興建能否正常 進行，對整體國家經濟之發展影響甚鉅。倘事業利用產品市 場供需失調及緊急情勢之際，為拒絕供貨或不當之銷售行為 ，致嚴重危害公共利益，損及全體社會之經濟福祉者，即顯 然有悖於公平交易法第1 條所定「維護交易秩序與消費者利 益」及「促進經濟之安定與繁榮」等立法目的與宗旨。復按 公平交易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不 得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」所 稱「顯失公平」，係指不符合商業競爭倫理之不公平競爭行 為、以不符合社會倫理手段從事交易之行為、濫用市場相對 優勢地位從事不公平交易之行為等。事業倘利用市場機能失 靈、供需失調之際，對於所提供攸關民生必需之商品，以悖 於商業倫理或公序良俗之方式，為惡意囤積以哄抬價格之行
為，即違反公平交易法第24條規定。
(二)被告並非物價督導機關，有關物價之漲跌，乃經濟活動的綜 合表現，倘個別商品價格之變動，係透過自由競爭，由個別 事業考量市場供需及本身行銷策略後自行決定，則屬市場機 能運作之結果；惟倘市場機制無法適切反映價格而由政府機 關主管部門介入調節供需穩定價格，則被告當尊重主管機關 權責；至若商品價格之變動，涉及事業惡意囤積哄抬、共同 聯合漲價或以人為方式操縱物價，壟斷市場，將有違反公平 交易法相關規定之虞，被告即依個案事實依法查處。(三)原告惡意囤積砂石以哄抬價格構成足以影響交易秩序之顯失 公平行為，違反公平交易法第24條規定：
１、據礦務局調查統計資料顯示，94年度國內砂石消費量約6,87 4 萬立方公尺，其中1 、河川砂石（含花蓮砂石及各地緊急 疏浚料源）約3,165 萬立方公尺（占46%）；2、陸上砂石（ 含山坡地及營建剩餘土石方- 即棄土）約2,254 萬立方公尺 （占33%）；3、從中國進口砂石（砂占9 成）數量約1,455 萬立方公尺（占21%）。 據此可推知，國內每日所需砂石數 量約在18.8萬立方公尺左右。
２、按事業在產銷管理上，維持「合理」存貨數量，功能在於配 合顧客之需要與預防缺貨發生，固為經營上所必須採取之作 為，惟其存量不應超過一定之合理水準，否則其蓄意堆存以 作為哄抬價格之手段，即違交易常規。依礦務局95年3 月之 各縣市砂石庫存數量統計資料顯示，國內截至95年3 月底之 庫存量，北部地區有74萬立方公尺、中部地區有347 萬立方 公尺、南部地區有250 萬立方公尺、東部地區則有156 萬立 方公尺，總計全國尚有約828 萬立方公尺之庫存量，由於砂 石為國家工程建設之必需品，經由每日砂石進料來源、消費 及庫存量之動態紀錄，足以顯示市場交易、供需及競爭之過 程，以長期砂石庫存動態資料顯示，國內之砂石庫存量每月 底均約保持在700 萬至900 萬立方公尺間，除以國內每日所 需數量18.8萬立方公尺，即為市場上合理之動態庫存數量－ 即庫存約45日左右，存量若超過1 倍之合理水準－約3 個月 ，即屬惡意囤積行為，並有違交易常規。另為確保砂石供應 無虞而進行超額庫存，若無法保證反映於售價上，將徒增庫 存成本，厥為經營者所不為，是以一般正常合理之經營狀況 而言，超額儲存之目的即在哄抬價格，並以哄抬後之價差填 補先前積壓庫存砂石之堆置成本，惡意囤積行為在供需失調 或供給嚴重不足期間，將助長預期物價上漲心理，造成市場 供給緊絀及價格哄抬現象，進而危及交易秩序。３、據原告之交易相對人陳述表示，原告在94年12月至95年4 月
間之砂石成本每立方公尺含運費尚在280 元以下，成本並未 有多大異動，且在95年1 至4 月期間，陳有蘭溪一帶新增釋 放之砂石料源數量高達300 萬立方公尺，料源並無匱乏之虞 ，業者間如原告、增廣益、金永豐、鼎興、苗圃、順益、晟 峰及上鼎等均有充裕庫存料源，竟要求須依提高之價格始供 貨，明顯以庫存砂石料源，進行哄抬售價。且被告亦派員多 次前往原告之砂石堆置場所實地調查並拍照存證，原告與上 鼎、鼎興、順益、苗圃、增廣益、銘維及晟峰等8 家業者之 庫存數量合計即超過130 萬立方公尺以上，在未有外購高單 價料源且料源短期內尚且無虞之情形下，並無成本上揚因素 ，卻恃其擁有砂石庫存，進而哄抬價格供貨，此可由原告95 年5 月3 日陳述紀錄內容「本砂石場在去年底之售價每立方 公尺砂約350 元（石便宜10元）。在本（95）年過完春節後 ，本場砂石每立方公尺售價由350 元調漲至420 元，春節後 ，由於疏濬料源成本上揚，並配合重量法之實施，改以每公 噸計價，95年4 月中旬起，又調漲至每立方公尺450 元-460 元」證詞可稽無誤。
４、原告除無法說明於中國先前公告自95年5 月1 日起禁止天然 砂出口時（該措施於同年4 月底已公布暫緩實施），在國內 砂石市場供給無虞且其95年4 月之庫存量尚較之前或同期激 增之情形下，卻提高售價之理由，亦無法舉證說明其行為之 正當性，是原告確有在國內砂石市場短期供需失衡之際，為 惡意囤積以哄抬價格之顯失公平行為，其破壞市場機能，嚴 重影響市場交易秩序之情形，已具商業倫理之非難性並損及 公共利益，核屬違反公平交易法第24條之規定。(四)關於原告訴稱原處分所認違法事實缺乏實據，有違證據法則 部分：
１、就「原告庫存量超過20萬立方公尺及目測砂石庫存超過20萬 立方公尺並無實據」乙節，按砂石雖係國家建設之必需品， 卻幾為相同體積商品中最廉價者，且具堆積不易及測量不易 等特性，惟尚非不得藉由目測及相關佐證資料得知囤積數量 。依礦務局南投縣砂石碎解洗選場95年3 月砂石產銷概況統 計表所載，原告3 月份庫存砂石即達23萬立方公尺，另據原 告自承「本公司含集成砂石場在95年5 月3 日之庫存料源為 5-6 萬立方公尺（不含溪底料10餘萬立方公尺）」（參95年 5 月3 日原告陳述紀錄）、原告之交易相對人證稱「目前濁 水溪上游及陳有蘭溪一帶，擁有砂石料源及庫存前幾名之業 者有弘城、增廣益、順益等，其庫存數量皆超過20萬立方公 尺」及南投縣砂石公會理事長石朝上亦證稱「弘城、金永豐 、苗圃、鼎興、上鼎、增廣益等6 家砂石場之庫存數量均超
過本公司，其中弘城及金永豐係前二大庫存砂石業者」（該 理事長自承有約15萬立方公尺之砂石庫存量）等證詞，被告 復派員多次前往原告之砂石堆置場所實地調查並拍照存證， 原告與上鼎、鼎興、順益、苗圃、增廣益、銘維及晟峰等8 家業者之庫存數量合計即超過130 萬立方公尺以上，均可認 定原告之砂石庫存數量超過20萬立方公尺無誤。而就訴願決 定所載15萬立方公尺僅係最低庫存量，亦即原告至少囤積15 萬立方公尺以上，原告執此作為抗辯之詞，顯不可採。２、就原告哄抬售價之情形：
⑴、原告等8 家業者之庫存數量合計超過130 萬立方公尺以上， 在未有外購高單價料源且料源短期內尚且無虞之情形下，並 無成本上揚因素，卻恃其擁有砂石庫存，進而哄抬價格供貨 ，並可由原告95年5 月3 日陳述紀錄內容「本砂石場在去年 底之售價每立方公尺砂約350 元（石便宜10元）。在本（ 95）年過完春節後，本場砂石每立方公尺售價由350 元調漲 至420 元，春節後，由於疏濬料源成本上揚，並配合重量法 之實施，改以每公噸計價，95年4 月中旬起，又調漲至每立 方公尺450 元-460元」證詞可稽無誤。
⑵、被告並非物價督導機關，僅就商品價格之變動若涉及事業惡 意囤積哄抬、共同聯合漲價或以人為方式操縱物價，壟斷市 場等有違反公平交易法相關規定之虞者，依個案事實依法查 處。原告在國內砂石市場短期供需失衡之際，為惡意囤積以 哄抬價格之顯失公平行為，破壞市場機能，嚴重影響市場交 易秩序，已具商業倫理之非難性並損及公共利益。(五)查砂石乃攸關民生之重要物資，其供應之充分與否，影響公 共建設及住宅興建之進行，對整體國家經濟發展影響至鉅， 被告於95年4 月18日及21日即發布新聞資料，呼籲業者共體 時艱，充分供應砂石。惟經被告後續之調查，原告仍趁國內 砂石供需情事緊急之際，藉囤積砂石以哄抬價格，影響交易 秩序，爰予加重處罰；況查原告之囤積數量最多，且又係率 先漲價者，相較於苗圃、鼎興、晟峰、增廣益、上鼎、順益 、銘維等整體囤積數量，亦已占相當比例，足見該等囤積數 量足以促使原告哄抬砂石價格。被告依公平交易法第41條及 同法施行細則第36條規定，裁處原告550 萬元罰鍰，尚無違 反比例性原則及明確性原則。
(六)按公平交易法聯合行為之禁制規範，須以該等業者之違法限 制競爭行為彼此間具有合意要件，方足構成。依被告及先進 國家反托拉斯法主管機關之執法經驗，進行蒐證調查違法事 證，耗時須達2 年之久，對欲及時有效遏止惡意囤積哄抬價 格行為而言，將緩不濟急。況本件因已達砂石供需情勢緊急
之虞（際），且經被告多次對外發布新聞資料在案，相關砂 石業者倘涉及違法囤積哄抬價格行為，被告依公平交易法第 24條處分，當屬適法。惟倘該等業者經被告查有涉及聯合行 為等相關事證，被告當可予以處分。
(七)按一般已金融化之商品，因資訊揭露程度較高，商品替代性 強，加速流動性或週轉率高，且市場範圍擴大，幾已成為全 球化之市場，價格訊息傳遞快，市場價格可充分反映市場供 需情況，個別業者影響市場之能力或力量相當有限，若因成 本競爭力不足將遭受市場所淘汰，此乃全球化趨勢下之市場 競爭法則；惟若屬封閉性、寡占性、區隔性或具資源侷限性 之商品市場，因個別業者對市場之影響力增大，若無法有效 規範約制，將危及公共利益。例如，加入WTO 前與加入後之 國內米酒市場，因面臨稅租利得，囤積有利可圖，致市面上 米酒缺貨或甚至買不到米酒之市場失靈現象；92年發生SARS 之口罩哄抬事件；克流感疫苗強制授權等案。相同情況下， 本件因砂石特性為笨重性商品，運費成本往往高於本身之價 格，故其市場範圍有其侷限，而一般公共工程之興建期間長 達數年之久，一般合約總價均為固定，若放任市場失靈致價 格飆漲，承攬業者恐因砂石原料飆漲、不堪累賠而導致工程 停擺、遞延及違約而危及市場秩序及公共利益情事，於此市 場失靈或供需情勢緊急之際，被告基於公共利益考量，依公 平交易法第24條處分，當屬適法。
理 由
壹、本件被告代表人於訴訟繫屬中由黃宗樂變更為湯金全，並已 具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
貳、本件應適用之法條：
一、公平交易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不 得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」二、公平交易法第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本 法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更 正措施，並得處新台幣5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰。 」
叄、本院之判斷：
一、本件市場供需情勢確屬緊急，市場機能已經失靈：（一）按自由市場乃指供應、需求之平衡狀態，若供應並未不足 ，價格卻大漲，顯可疑有人為操作，即難謂「市場機能並 未失靈」，非必以「市場買不到貨」、「賣方拒絕出售」 為判斷市場機能失靈與否之標準，蓋業者囤積貨物之目的 在於以「高於市價」之價格出售，賣方係拒絕以一般價格 出售，並非高價亦拒絕出售，市場亦非真的買不到貨，而
是高價才買得到，所謂「市場買不到貨」、「賣方拒絕出 售」云云，顯然並非市場機能失靈與否之特徵，原告主張 尚不足採。
（二）查一般已金融化之商品，因資訊揭露程度較高，商品替代 性強，加速流動性或週轉率高，且市場已經全球化，價格 訊息傳遞快，市場價格可充分反映市場供需情況，個別業 者影響市場之能力或力量相當有限，其若任意抬高價格， 可能因競爭力不足，反遭市場淘汰，固不易達於「市場機 能失靈」之狀態。但若屬封閉性、區隔性或具資源侷限性 之商品市場，因個別業者對市場之影響力增大，是否已達 市場功能失靈之程度，應就封閉性市場與民生經濟之影響 ，而為個案觀察。
（三）查砂石為笨重性商品，運費成本往往高於本身之價格，不 利於自由競爭，砂石採取業者多密集設於河川沿岸或交通 運輸便利之處，其市場範圍有其區隔、地域性，且因砂石 產量、供應受限於河川、兩岸政策，其供給者、供應量均 具有其侷限性，砂石市場顯可認定為封閉性之市場，砂石 價格之操控，遠較一般已金融化之商品為易。鑑於聯合行 為主觀之犯意查証不易，且砂石原料係預拌混凝土之主要 原料（約占5 至7 成），並無替代品，為營造工程建設不 可或缺之原材料，砂石原料客觀上一致性之飆漲極可能導 致公共工程停擺，危及下游市場及公共利益，對民生影響 極大，故就砂石價格是否因「市場失靈」而達「供需情勢 緊急」之情形，自應就個案觀察而為較寬鬆之解釋。本件 據礦務局調查統計資料顯示，94年度國內砂石消費量約 6,800萬立方公尺，其中1、河川砂石（含花蓮砂石及各地 緊急疏浚料源）約3,165萬立方公尺（占46%）；2、陸上 砂石（含山坡地及營建剩餘土石方-即棄土）約2,254萬立 方公尺（占33%）；3、從大陸地區進口砂石（砂占9成） 數量約1,455萬立方公尺（占21%），大陸地區於95年4 月 雖公告自同年5月1日起禁止天然砂出口，但嗣暫停實施， 實際上並未禁止出口，國內砂石市場從總供需角度觀察， 供給量並非不足，但砂石價格卻飆漲，顯見砂石之價格並 未非反應「市場供給量不足」之情勢，而係有人為操作， 此種價格操作行為已導致砂石之市場價格機能失靈及供需 情勢之緊急，原告主張市場機能並未失靈，供需情勢並非 緊急云云，尚無可採。
二、原告確有囤積砂石之行為：
（一）按事業在產銷管理上，維持合理存貨數量，以配合顧客之 需要與預防缺貨發生，固為經營上所必須採取之作為；惟
若在總供應量並未不足之情形下，業者之砂石存量若超過 一定之合理水準，即難謂非以囤積作為哄抬價格之手段。（二）據礦務局前揭調查統計資料顯示，94年度國內砂石消費量 約6, 800萬立方公尺，可推知國內每日所需砂石數量約在 18.8萬立方公尺左右，然依礦務局95年3 月之各縣市砂石 庫存數量統計資料顯示，國內截至95年3 月底之庫存量， 北部地區有74萬立方公尺、中部地區有347 萬立方公尺、 南部地區有250 萬立方公尺、東部地區則有156 萬立方公 尺，總計全國尚有約828 萬立方公尺之庫存量，以長期砂 石庫存動態資料顯示，國內之砂石庫存量每月底均約保持 在700 萬至900 萬立方公尺間，除以國內每日所需數量 18.8萬立方公尺，即為市場上合理之動態庫存數量－即庫 存約45日左右，存量若超過1 倍之合理水準－約3 個月， 即屬囤積行為。而原告所庫存之砂石於集集鎮路旁，可目 測判斷出庫存數量超過20萬立方公尺，又依原告代表人甲 ○○95年5 月3 日之陳述紀錄，以目前砂石庫存數量（不 含溪底10餘萬立方公尺）約5 、6 萬立方公尺，每月銷售 量平均約5 、6 萬立方公尺，從去（94）年11月開始，其 購自源大砂石廠十八重溪下游段之砂石數量約50萬立方公 尺等語，則原告砂石之庫存量高於合理庫存量（45日，約 8.5 萬至9 萬立方公尺）之一倍有餘，難謂未囤積砂石。（二）原告雖主張原處分「目測原告庫存量超過20萬立方公尺」 之認定並無實據云云，惟以行政罰與刑事罰相比較，刑事 罰關乎人身自由，認定犯罪之証據「証明力」，通說認為 必須「超越合理之可疑」，而行政罰對人民權益之侵害， 遠低於刑事罰，其認定違規之証據証明力，以「優勢証據 」為已足，觀諸砂石數量之計量，傳統上採用容積（立方 公尺）計量之方式，本即具備不易精確測量之特性，於一 般交易習慣上，亦因砂石此種無法精確測得之特性，均同 意交易雙方以推估判斷測得數量而容許誤差存在，並不妨 礙交易之達成。原處分雖以南投縣砂石公會理事長石朝上 及其他同業之證詞作為認定數量之依據，惟其等均屬從事 砂石多年，具有專業經驗之業者，其利用交易上推測方式 認定之庫存數量，縱有偏差亦不致過多，其證詞應堪採用 。本件原處分認定原告庫存量之依據如下：１、依礦務局 南投縣砂石碎解洗選場95年3月砂石產銷概況統計表所載 ，原告3月份庫存砂石即達23萬立方公尺，該公文書自可 作為行政罰之証據。２、原告自承「本公司含集成砂石場 在95年5月3日之庫存料源為5-6萬立方公尺（不含溪底料 10餘萬立方公尺）」（95年5月3日之陳述紀錄），３、南
投縣砂石公會理事長石朝上自承有約15萬立方公尺之砂石 庫存量，其證稱「弘城‧‧等6家砂石場之庫存數量均超 過本公司，其中弘城及金永豐係前二大庫存砂石業者」之 証詞。４、料源供應商業者（兼具需求砂石成品之業者） 金裕昌公司証稱「目前濁水溪上游及陳有蘭溪一帶，擁有 砂石料源及庫存前幾名之業者有弘城、增廣益、順益等， 其庫存數量皆超過20萬立方公尺。」之証詞。５、經被告 派員多次前往原告之砂石堆置場所實地調查目測結果，原 告與上鼎、鼎興、順益、苗圃、增廣益、銘維及晟峰等8 家業者之庫存數量合計超過130萬立方公尺以上，均可証 明原告庫存量已超過合理庫存量（45日即約8.5萬至9萬立 方公尺），原告主張並未囤積砂石云云，不足採信。三、原告確有哄抬價格及違反公平交易法第24條規定之行為： 據原告95年5月3日陳述稱「本砂石場在去年底之售價每立方 公尺砂約350元（石便宜10元）。在本（95）年過完春節後 ，本場砂石每立方公尺售價由350元調漲至420元，春節後， 由於疏濬料源成本上揚，並配合重量法之實施，改以每公噸 計價，95年4月中旬起，又調漲至每立方公尺450元-4 60元 」等語，又據料源供應商業者（兼具需求砂石成品之業者） 金裕昌公司証稱「集集鎮之弘城砂石場自95年4月27日起再