臺北高等行政法院判決
95年度訴字第04435號
原 告 甲○○
被 告 臺北市政府教育局
代 表 人 吳清基（局長）
訴訟代理人 乙○○
上列當事人間因優惠存款事件，原告不服臺北市政府中華民國95
年10月25日府訴字第09584967400 號（案號：799-028 ）訴願決
定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
原告原為臺北市萬華區西園國民小學（下稱西園國小）教師 ，於民國（下同）95年4 月間，依學校教職員退休條例第3 條第1 項第2 款規定，提出相關文件，向西園國小申請自願 退休，經西園國小以95年4 月14日北市西園國字第09530133 703 號函轉被告核辦，被告遂以95年6 月20日北市教人字第 09532893100 號函核定原告退休生效日為95年8 月1 日，支 領月退休金，並另以95年6 月20日北市教人字第0953289310 1 號函核定原告得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額為 新臺幣（下同）794,333 元（下稱原處分）。原告不服，提 起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：（原告經通知未到庭，據其起訴狀所載 之聲明及陳述）
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應自存入日之翌日起按月給付原告如附表所示每月減 少之優存利息及至清償日止按年息百分之5 計算之利息。 ⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
㈠原告主張之理由：
⒈原告係公立學校之教職員，與國家間成立者自係公法契約 （即行政契約），原告與國家間既存在公法契約法律關係 ，公保養老給付金額優惠存款即屬契約內容之一部份，雙
方即應受此契約內容之拘束，不得於未經他方同意之情形 下片面修改契約約款，退萬步言之，縱令國家確有公益上 之理由而認有調整契約內容之必要時，亦應遵守行政程序 法145 條至147 條之規定，應補償相對人（即原告）之損 失始得為之。
⒉次查關於公保養老給付金額優惠存款，係以公立學校退休 教職員退休時之公保舊制年資養老給付最高月數，按當月 保險俸（薪）給計算給付金額，基此，參酌前揭制度緣起 係考量公保養老給付與軍人保險的退伍精神，屬同一精神 ，復基於「文武衡平」的原則，可知其制度目的乃在照顧 教職員退休後之生活，俾使其維持一定之生活水平，為退 休金之一部，本質上係財產權，應受憲法保障。公保養老 給付金額優惠存款為退休金之一部，本質上係財產權，須 以法律定之，並無由以行政命令之方式加以規範，另按司 法院第443 號解釋，足徵關於公保養老給付金額優惠存款 既係給付行政措施，且因涉及之對象涵蓋軍公教人員，牽 涉層面深遠，且事關國家對其退休後之照護義務，並關係 廣大軍公教人員及其眷屬退休生活之安定，應屬涉及公共 利益之重大事項，故應有法律或法律授權之命令為依據之 必要。然教育部僅以「學校退休教職員公保養老給付金額 優惠存款要點」( 下稱公保優存要點) 第3 點之1 之便宜 措施以減少退休教職員之養老給付得辦理優惠存款之金額 ，此等限制原告財產權之舉並非以法律為之或得法律之授 權，實與法律保留原則及大法官會議解釋意旨相悖。 ⒊公保優存要點第3 點之1 第2 項、第7 項第8 項規定，益 徵，上開修正之發布施行溯及施行前已退休之教職人員， 並影響要點發布實施後退休教職人員之公保養老給付得辦 理優惠存款金額，且第7 項使本要點施行前已退休之教職 人員公保養老給付優存利息之既得權徒遭侵害，顯然違反 禁止溯及既往原則，且嚴重戕害法秩序之安定。教育部粗 率推翻前所訂定之行政法規，使法律尊嚴無以維繫，更使 政府之誠信蕩然無存，此參諸中央法規標準法第18條規定 ，顯然違背禁止溯及既往之原則！
⒋尤須說明者，教師與國家間成立者係行政契約已如前述， 且自63年11月1 日起所施行之「學校退休教職人員保險養 老給付金額優惠存款要點」乃為照顧退休教職員之生活所 由設，基於該要點之制度本旨及教職員與國家間雙方所締 結之行政契約，保險養老給付之優惠存款實已成為契約內 容之一部，國家自應受此契約之拘束，非有對公益之重大 危害不得片面調整之，此觀諸行政程序法第146 條第1 項
之規定之反面解釋足證，退萬步言，縱認該優惠存款已有 對公益造成重大危害而須加以調整或終止，國家仍應依行 政程序法第146 條第2 項規定補償原告因國家機關之行政 行為所造成財產上之損失。今教育部片面變更公保養老給 付金額優惠存款之內容，顯然違約，抑且，「學校退休教 職員公保養老給付金額優惠存款要點」此行政法規自63年 施行迄今已30餘年，公保養老給付金額優惠存款非惟係行 政契約內容之一部，更成為教職員退休後所賴以維生之重 要基礎，教育部驟然實施公保優存要點，其3 點之1 第2 項規定使原告在辦理退休時並無法預見國家行政作為將來 會有所變更之情形下，養老給付之優惠存款詎遭限制並致 生利息減少之損害，使原告原本對行政法規之信賴亦遭致 嚴重破壞，教育部此等作為顯與法治國家原則首重人民權 利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守相扞格， 違反信賴保護原則之情形顯然，蓋人民對公權力行使結果 所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護 之法理基礎。準此，被告此舉破壞信賴保護原則至鉅，且 無採取合理之補救措施，亦無訂定過渡期間之條款俾減輕 原告之損害，嚴重侵蝕法治國家之根基，違法之情顯著！ ㈡被告主張之理由：
⒈被告所屬學校教育人員退休金得辦理優惠存款（含公保養 老給付），係依據教育部所訂學校退休教職員公保養老給 付金額優惠存款要點。教育部於95年1 月27日以台人㈢字 第0950010490B 號令修正增訂發布該要點，配合行政院推 動退休人員所得合理化方案，調整得辦理公保養老給付優 惠存款最高金額。查本件係依中央頒訂之行政規則核算公 保養老給付得辦理優惠存款之最高金額並通知原告。係本 於職權、依法執行，並無變更內容，另為核算之裁量空間 。
⒉另原告主張原處分違反誠信原則及信賴保護原則乙節，惟 查上開公保給付優存要點第3 點之1 規定於95年2 月16日 增訂生效時，原告仍任職於西園國小，原告已可預期其退 休時，如支領月退休金，將受前揭規定所為每月退休所得 上限百分比之規範，原告仍於95年4 月間檢具相關資料申 請自願退休，經由任職之西園國小轉陳被告核辦。此有原 告簽名蓋章之學校教職員退休事實表及西園國小95年4 月 14日北市西園國字第09530133703 號函影本附卷可稽。被 告乃依修正後之上開公保給付優存要點規定，核定原告之 退休年資及得辦理優惠存款之公保養老給付最高金額。是 原告並未因原處分所依據之上開公保給付優存要點之修正
而遭受不可預期之損害，尚無原告所稱違反誠信原則及信 賴保護原則之問題。原告所訴，核無足採。
理 由
一、本件原告經受合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政 訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰 併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告之聲請 ，由其一造辯論而為判決。
二、原告起訴主張: 原告係公立學校之教職員，與國家間成立公 法契約（即行政契約），公保養老給付金額優惠存款為契約 內容之一部份，國家不得於未經他方同意之情形下片面修改 契約約款，退萬步言之，縱令國家確有公益上之理由而認有 調整契約內容之必要時，亦應遵守行政程序法145 條至147 條之規定，補償相對人（即原告）之損失始得為之。公保養 老給付金額優惠存款為退休金之一部，本質上係財產權，須 以法律定之，並無由以行政命令之方式加以規範。教育部所 發布之公保優存要點第3 點之1 第2 項、第7 項及第8 項等 規定，限制原告財產權，並非以法律為之或得法律之授權， 且溯及施行前已退休之教職人員，並影響要點發布實施後退 休教職人員之公保養老給付得辦理優惠存款金額，實違反法 律保留原則、法律不溯及既往原則。「學校退休教職員公保 養老給付金額優惠存款要點」自63年施行迄今已30餘年，教 育部驟然實施修正，使原告在辦理退休時並無法預見國家行 政作為將來會有所變更之情形下，養老給付之優惠存款詎遭 限制並致生利息減少之損害，顯有違反信賴保護原則。是原 處分顯有違誤，爰提起本件行政訴訟，求為判決如聲明所示 云云。
三、被告則以: 被告所屬學校教育人員退休金得辦理優惠存款（ 含公保養老給付），係依據教育部所訂學校退休教職員公保 養老給付金額優惠存款要點。該要點經教育部於95年1 月27 日以台人㈢字第0950010490B 號令修正增訂發布，配合行政 院推動退休人員所得合理化方案，調整得辦理公保養老給付 優惠存款最高金額。本件係依中央頒訂之行政規則核算公保 養老給付得辦理優惠存款之最高金額並通知原告，係本於職 權、依法執行，並無變更內容，另為核算之裁量空間。公保 給付優存要點第3 點之1 規定於95年2 月16日增訂生效時， 原告仍任職於西園國小，已可預期其退休時，如支領月退休 金，將受前揭規定所為每月退休所得上限百分比之規範，原 告仍於95年4 月間檢具相關資料申請自願退休，經由任職之 西園國小轉陳被告核辦，尚無違反誠信原則及信賴保護原則 之問題。是原處分並無違誤，本件原告之訴為無理由，求為
判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
四、按學校教職員退休條例第1 條規定：「學校教職員之退休， 依本條例行之。」第3 條第1 項規定：「教職員有下列情形 之一者，得申請退休：一、任職5 年以上，年滿60歲者。二 、任職滿25年者。」第4 條之1 第1 項規定：「教師或校長 依第3 條申請退休者，除特殊原因外，其退休生效日以2 月 1 日或8 月1 日為準。」第5 條第1 項規定：「退休金之給 與如下：‧‧‧二、任職15年以上者，由退休人員就下列退 休給與，擇一支領之：‧‧‧（二）月退休金。‧‧‧」學 校退休教職員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定：「退休 金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1 年及2 年兩種， 利息按行政院核定比照受理存款機關1 年期定期存款牌告利 率加百分之50優惠利率計算，但最低不得低於年息百分之18 。」依教育部95年1 月27日修正發布並自同年2 月16日生效 之公保優存要點第3 點之1 第1 項、第2 項、第7 項及第8 項分別規定：「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超 過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比.. . 」、「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者 ，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提 下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休 所得上限百分比。」、「本點規定施行前已退休之教育人員 ，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪 級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第二款 之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年 度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰 問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人 員現職待遇。」、「前項人員每月退休所得超過依第一項計 算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存 款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」。五、首開事實欄所述之事實，有申請書、西園國小95年4 月14日 北市西園國字第09530133703 號函、被告95年6 月20日北市 教人字第09532893100 號函、95年6 月20日北市教人字第09 532893101 號函等件，在原處分卷可稽，並為兩造所不爭， 堪以憑認。查本件原告經被告核定退休年資為30年，依前揭 公保優存要點第3 點之1 第1 項第1 款、第6 項第1 款第1 目及第5 點規定，其退休所得上限百分比為百分之90，其每 月退休所得之最高金額為74,150元，扣除月退休金57,098元 及12分之1 之年終慰問金5,137 元，其每月得領取之優惠存 款利息為11,915元。再準用學校退休教職員一次退休金優惠 存款辦法第3 條規定之優惠利率年息百分之18計算，原告得
辦理優惠存款之最高金額為794,333 元，於法尚無不合。依 此核定通知，原告及辦理原告優惠存款之銀行均受其拘束， 原告受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃係基於被告之核 定，並非於原告與被告間發生教師聘任關係時，即當然為該 聘任關係之內容之一，故原告主張其退休受領之公保養老給 付得辦理優惠存款乃契約內容之一部分，被告不得片面修改 契約約款云云，尚屬乏據。
六、按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制 委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草案時，基 於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金 係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造 成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘 部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2 日會 銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現 已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而 退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因 素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63 年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款 要點」，另行政院64年2 月3 日以台64財字第989 號令訂定 發布本件公保優存要點6 點後開辦。按「何種事項應以法律 直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視 規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理 之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵 守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自 由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管 機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則 ；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主 管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕 微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律 規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之 重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃 屬當然。」司法院釋字第443 號解釋理由可資參照；依層級 化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法 律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付 ，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極 性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除 非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為 依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間 ；優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之 補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等
因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質 權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關 自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配 ，以期有限之資源發揮最大之效益。教育部早期為照顧現職 所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關 同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且 僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較 限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據 之必要。惟經十餘年後，教育部考慮社會經濟狀況、財政收 支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦 理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公 平性，自無違反法律保留原則。
七、至原告主張公保優存要點溯及施行前已退休之教職人員，原 處分違反不溯及既往原則云云。惟查，公保優存要點第3 點 之1 有關支領月退休金人員每月退休所得上限百分比之規定 ，係教育部以95年1 月27日臺人（三）字第0950010490B 號 令增訂發布，並另以同日臺人（三）字第0950010490C 號函 公告自同年2 月16日生效。本件原告退休生效日為95年8 月 1 日，並非公保優存要點施行前已退休之教職人員，則被告 依原告退休時已發布生效之公保給付優存要點第3 點之1 有 關支領月退休金人員每月退休所得上限百分比之規定，計算 核定得辦理優惠存款之最高金額，並無溯及既往之問題，原 告此部分之主張，尚非可採。
八、再按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行 使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處 分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126 條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規 公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或 廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有 施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外， 其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現 其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措 施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人 民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位 規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主 張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其 信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信 賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。……」。司 法院釋字第525 號解釋甚明。是以，行政法規之廢止或變更 ，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規
範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合（1 ）、信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；（ 2 ）、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成 之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施， 此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；（3 ）、信賴 客觀上值得保護等要件。原告主張其在辦理退休時並無法預 見國家行政作為將來會有所變更之情形下，養老給付之優惠 存款詎遭限制並致生利息減少之損害云云，惟按司法院釋字 280 號解釋揭櫫「……優惠存款每月所生利息，如不能維持 退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務 員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障 一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。司 法院釋字第485 號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社 會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況....亦應力 求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必 要限度……」。從而可知社會福利措施（即使是經「立法」 之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限 」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢 止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷 經多次修正。查公保給付優存要點第3 點之1 規定於95年2 月16日增訂生效時，原告仍任職於西園國小。原告已可預期 其退休時，如支領月退休金，將受前揭規定所為每月退休所 得上限百分比之規範，原告仍於95年4 月間檢具相關資料申 請自願退休，經由任職之西園國小轉陳被告核辦，此有原告 簽名蓋章之學校教職員退休事實表及西園國小95年4 月14日 北市西園國字第09530133703 號函等件附卷可稽。則原告並 未因原處分所依據之公保優存要點之修正而遭受不可預期之 損害，核與信賴保護原則之適用要件尚有未合。九、按行政院57年2 月20日台（57）財字第1350號令略以，優惠 存款利息差額如何負擔向無明確規定，似可參照公務人員退 休法施行細則第23條（現行第28條）規定，其退休金應屬於 國庫省（市）縣（市）鄉鎮庫支出者，則其利息差額應分別 由國庫省（市）縣（市）鄉鎮庫負擔，屬於公營事業機關營 業預算下之支出者，其利息差額應由各該機關營業預算項下 負擔等語。行政院79年4 月11日台79人政肆字第14525 號函 略以，有關軍公教人員退休（伍）金及軍人優惠儲蓄存款利 息之負擔方式，優惠存款利息與臺灣銀行牌告基本放款利率 間之差額由各級政府負擔，臺灣銀行牌告基本放款利率與一 年期存款利率間之差額由各級政府與臺灣銀行各負擔半數等 語。準此，基於公、教一致原則，各級公立學校教職員之一
次退休金及公保養老給付金額之優惠存款差額利息（即扣除 臺灣銀行應負擔之利息部分後，所餘各級政府應行負擔之部 分）之負擔機關，亦依上開行政院行政院57年2 月20日台（ 57）財字第1350號令規定辦理。復參以學校教職員退休條例 第9 條規定：「（第1 項）教職員退休金應由政府負擔之費 用，在國立學校，由國庫支給；在省（市）立學校，由省（ 市）庫支給；在縣（市）立學校，由縣（市）庫支給。（第 2 項）自中華民國88年7 月1 日起，因臺灣省政府功能業務 與組織調整，併入教育部之省立學校，其教職員之退休金， 改由國庫支給，不受前項之限制。」（88年10月27日修正發 布）學校教職員退休條例施行細則第33條第1 項規定：「教 職員在本條例修正施行前任職年資之退休金、撫慰金與依法 應由各級政府編列預算支付之各項加發之退休金及本條例第 21條之1 第5 項之補償金，依其最後服務學校，屬於國（省 ）立者，由國庫支出，以教育部為支給機關；屬於直轄市立 者，由直轄市庫支出，以直轄市政府財政局為支給機關；屬 於縣（市）立者，由縣（市）庫支出，以縣（市）政府為支 給機關。」可知，關於優惠存款利息差額（指優惠存款利息 與臺灣銀行牌告基本放款利率間之差額），退休教職員之最 後服務學校屬於國（省）立者，則由國庫（即教育部）支出 ，以教育部為支給機關；屬於直轄市立者，由直轄市庫支出 ，以直轄市政府為支給機關；屬於縣（市）立者，由縣（市 ）庫支出，以縣（市）政府為支給機關。查原告退休前最後 服務學校為西園國小，優惠存款利息差額（指優惠存款利息 與臺灣銀行牌告基本放款利率間之差額），自應以台北市政 府為支給機關，並非被告。則原告向並無負擔有關優惠存款 利息暨其差額義務之被告請求如訴之聲明第2 項，為無理由 ，應予駁回。
十、綜上所述，原告所訴各節，均非可採。從而，原處分核定原 告得辦理優惠存款之最高金額為794,333 元，依首揭規定， 核無違誤，訴願決定予維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴 請撤銷，並求為判決被告應自存入日之翌日起按月給付原告 如附表所示每月減少之優存利息及至清償日止按年息百分之 5 計算之利息，為無理由，應予駁回。
十一、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不 逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218 條、第104 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 10 月 25 日
第一庭審判長 法 官 王立杰
法 官 劉錫賢
法 官 林惠瑜
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 96 年 10 月 25 日 書記官 劉道文