臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02367號
原 告 甲○○
訴訟代理人 丙○○
王俊翔 律師
被 告 內政部
代 表 人 乙○○（部長）
訴訟代理人 丁○○
戊○○
參 加 人 交通部公路總局
代 表 人 陳晉源（局長）
訴訟代理人 己○○
上列當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國95年5
月29日院臺訴字第0950085598號訴願決定，提起行政訴訟。本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
參加人為辦理台2線98k+237-100k+840段新闢工程，需用臺 北縣貢寮鄉○○段尖山腳小段29-2地號等120筆土地，面積 3.711144公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報 經被告以94年9月6日台內地字第0940062335號函核准徵收， 並一併徵收其土地改良物，交由臺北縣政府於94年11月10日 以北府地用字第0940782646號公告，同日並以北府地用字第 09407826463 號函通知各權利人。原告（為徵收土地中系爭 臺北縣貢寮鄉○○段尖山腳小段48-2地號土地之持分所有人 ）不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟 。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈢參加人聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：
㈠原告主張：
⒈被告應規劃侵害原告權益最小之替代方案：
按行政程序法第7條第2款之「必要性原則」，明白揭示 行政機關所為之行政行為，若有多種同樣能達成目的之 方法時，應選擇對人民權益損害最少者。所謂「權益」 ，即非以「權利」為限，「利益」自應包括於其中。是 以，行政機關為行政行為時，不但應盡量避免侵害人民 之權利，亦應盡量避免任何有可能造成人民有形或無形 之一切損害之情事，始為適法。被告因參加人辦理台2 線98k+237-100k+840段新闢工程道路，經過原告所有坐 落臺北縣貢寮鄉○○段48號土地，而作成徵收48-1地號 土地之行政處分。雖被告一再強調為配合台電核四廠區 規劃，該件有建設之急迫性，惟行政行為，若有多種同 樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者 ，始為適法。再者，被告從未表明，是否已無其他替代 方案，必須以本件侵害原告權益之方式行之。換言之， 若被告已無其他對人民、對原告侵害更小之替代方案， 則被告本件之土地徵收規劃，即應適法；惟若被告尚有 其他對人民、對原告侵害更小之替代方案，則被告本件 之土地徵收規劃，即非適法。而關於是否存有其他對人 民權益侵害更小之替代方案，由於事涉公益，原告身為 一般人民，對於公共建設之規劃，並無置喙之餘地。是 應由被告負舉證責任，舉證「已無其他對人民、對原告 侵害更小之替代方案」，始得認其符合比例原則。 ⒉被告徵收之系爭土地為原告所有之貢寮鄉○○段尖山腳 小段48-2地號，該筆土地上有祖先墳墓建於其上，已有 300多年歷史，基於中國人慎終追遠、安土重遷之傳統 ，事關重大，懇請被告撤銷對於48-2地號之徵收處分， 重新規劃徵收土地，至少避開原告祖墳，以示慎重。所 不欲樂見，且亦非政府開闢此條道路之目的。是以，被 告應重新考量其徵收土地計畫是否適當，基於中國人慎 終追遠、安土重遷之傳統，並基於行政程序法第7條之 比例原則規定，行政機關於執行行政行為時，應選擇對 人民權益損害最少者之行為，以兼顧人民之權益。故被 告縱欲徵收系爭48-2號土地，亦應讓本件道路用地線距 離吳氏祖墳達30公尺以上，以兼顧國家公益與人民私益 。
⒊北宜高速公路已通車，從通車至今，每每北宜高速公路
總是車水馬龍、絡繹不絕，可以證明國人對於濱海公路 之使用將大幅降低，而新闢台二線「98k+237-100k +840段」道路建設計劃應無建設之急迫性。 ⒋退步言之，原告請求被告徵收48、48-1及48-2地號3筆 土地，縱鈞院認為本件被告因為參加人辦理台2線 98k+237-100k+840段新闢工程道路，而作成徵收48-1地 號土地之行政處分，事關重大公益，不應撤銷被告所做 成之徵收處分，而令被告規劃替代方案。惟因原先48地 號之土地，已因被告規劃本件新闢工程道路，切割為48 、48-1及48-2地號3筆土地，對原告而言，已喪失作為 原告祖墳之價值，亦無改做他用之可能性及意義。是懇 請鈞院撤銷原處分，改命被告另做成徵收原告48、48-1 及48-2地號3筆土地之行政處分云云。
㈡被告主張：
⒈按土地徵收條例第3條及都市計畫法第48條規定，本件 系爭土地係依都市計畫劃設之公共設施用地辦理徵收， 於法並無不合。
⒉參加人為辦理台2線98k+237-100k+840段新闢工程，需 用原告持分所有臺北縣貢寮鄉○○段尖山腳小段48-2地 號土地，系爭土地為都市○○道路用地，參加人依上開 規定申請徵收系爭土地，經核尚符合相關法律規定，被 告乃以94年9月6日台內地字第0940062335號函核准徵收 ，並無不合。
⒊有關原告主張北宜高速公路通車後，國人對濱海公路之 使用可能性將大幅降低，而新闢之98k+237-100k+840 段道路建設計畫應無急迫性；且參加人應規劃侵害原告 權益最小之替代方案云云。經查，本件系爭土地系位於 「變更東北角海岸（含大溪海岸及頭城濱海）風景特定 區計畫（第二次通盤檢討案）」，緣上開通盤檢討規劃 期間經東北角海岸國家風景區管理處提出陳情（列為公 民或團體陳情意見第104案）：「一、為利鹽寮海濱公 園整體發展，台二線道路行車安全及維持核四廠興建計 畫，在核四環境影響評估報告規劃電廠圍牆與公路間須 保持至少十五米寬綠帶之原則下辦理台二號道路西移。 二、本案係經台電、省公路局、觀光局與管理處多次協 商定案。」經被告所屬都市計畫委員會決議同意採納， 全案經臺北縣政府以89年10月4日89北府城規字第 365876號函自89年10月17日發佈實施，依該計畫書變更 內容明細表「三」變更理由敘明為：「一、考量交通及 核能發電廠之安全性調整道路之西移，以利鹽寮海濱公
園之整體發展。二、本案係由各相關主管單位協調後之 決議。」，參加人即依據該都市計畫所劃設之路線，辦 理後續用地取得及道路開闢作業。
⒋依據參加人所屬第一區養護工程處95年3月16日一工規 字第0950063468號函所敘，本件路線之選定，係依據臺 北縣政府89年10月17日公告之「變更東北角海岸（含大 溪海岸及頭城濱海）風景特定區計畫（第二次通盤檢討 ）案」辦理，用地徵收亦依上述公告辦理，並無其他代 替方案。且該道路建設為配合台電核四廠區規劃，因現 有臺2線部分道路規劃為核四廠區道路，故另闢道路以 維順暢，非原告所述北宜高速公路通車後，該件無建設 之急迫性等語。
㈢參加人主張：
⒈本件路線之選定，係依據臺北縣政府89年10月17日公告 之「變更東北角海岸（含大溪海岸及頭城濱海）風景特 定區計畫（第二次通盤檢討）案」辦理，用地徵收亦依 上述公告辦理，並無其他代替方案。且該道路建設為配 合台電核四廠區規劃，因現有臺2線部分道路規劃為核 四廠區道路，故另闢道路以維順暢，非原告所述北宜高 速公路通車後，該件無建設之急迫性。
⒉復經現地勘查，本件雖徵收48-2地號部分土地，惟吳氏 祖墳距本件道路用地線尚餘10公尺，亦無原告主張之衝 突事宜等語。
理 由
一、按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地 ；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：…。二、交通事 業。…。」，土地徵收條例第3條第2款定有明文。次按「依 本法指定之公共設施保留供公用事業設施之用者，由各該事 業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣 轄市公所依左列方式取得之：一 徵收。…。」，都市計畫 法第48條第1款亦定有明文。
二、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該函文 、原處分及訴願決定書等件影本附原處分卷及訴願機關卷可 稽。依前述兩造主張之意旨，本件兩造間之爭點厥為： ㈠系爭土地有無徵收必要？
㈡原告請求撤銷系爭土地之徵收處分，是否可採？三、系爭土地有無徵收必要？
㈠原告主張本件徵收處分應規劃侵害原告權益最小之替代方 案，始符合行政程序法第7 條「比例原則」之規定云云。 經查，參加人為辦理台2 線98k+237-100k+840段新闢工程
，需用原告持分所有系爭臺北縣貢寮鄉○○段尖山腳小段 48-2地號土地（屬於都市○○道路用地），因係公益需要 而興辦交通事業，且該工程並無妨礙都市計畫等情，有本 件徵收土地計畫書所附「有無妨礙都市計畫證明書」可稽 ，是被告以94年9 月6 日台內地字第0940062335號函核准 徵收屬於都市○○道路用地之系爭土地，核與土地徵收條 例第3 條第2 款及都市計畫法第48條第1 款等規定，並無 不合。又系爭土地系位於「變更東北角海岸（含大溪海岸 及頭城濱海）風景特定區計畫（第二次通盤檢討案）」， 緣上開通盤檢討規劃期間，經東北角海岸國家風景區管理 處提出陳情（列為公民或團體陳情意見第104 案）：「一 、為利鹽寮海濱公園整體發展，台二線道路行車安全及維 持核四廠興建計畫，在核四環境影響評估報告規劃電廠圍 牆與公路間須保持至少十五米寬綠帶之原則下辦理台二號 道路西移。二、本案係經台電、省公路局、觀光局與管理 處多次協商定案。」，經被告所屬都市計畫委員會決議同 意採納，全案經臺北縣政府以89年10月4日89 北府城規字 第365876號函自89年10月17日發佈實施，依該計畫書變更 內容明細表「三」變更理由敘明為：「一、考量交通及核 能發電廠之安全性調整道路之西移，以利鹽寮海濱公園之 整體發展。二、本案係由各相關主管單位協調後之決議。 」，參加人即依據該都市計畫所劃設之路線，辦理後續用 地取得及道路開闢作業。又依原處分卷附參加人所屬第一 區養護工程處95年3 月16日一工規字第0950063468號函之 說明，本件路線之選定，係依據臺北縣政府89年10月17日 公告之「變更東北角海岸（含大溪海岸及頭城濱海）風景 特定區計畫（第二次通盤檢討）案」辦理；且該道路建設 為配合台電核四廠區規劃，因現有臺2 線部分道路規劃為 核四廠區道路，故另闢道路以維順暢，非原告所述北宜高 速公路通車後，該件無建設之急迫性等語。由上以觀，系 爭土地應有徵收之必要。原告雖主張本件徵收處分應規劃 侵害原告權益最小之替代方案云云，惟有何可行之替代方 案，並未舉證證明，則其主張系爭土地之徵收違反比例原 則云云，即非可採。
㈡原告復主張原先臺北縣貢寮鄉○○段尖山腳小段48地號之 土地，已因被告規劃本件新闢工程道路，切割為48 、 48-1及48-2地號3 筆土地，對原告而言，已喪失作為原告 祖墳之價值，是請被告作成徵收原告48、48-1 及48-2 地 號3 筆土地之行政處分云云。惟其主張，核與上開有關系 爭48-2地號土地並無徵收必要之主張，已有未合。且按土
地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財 產權，經由法定程序予以剝奪，故土地徵收之法律關係， 除法律另有規定（如土地徵收條例第57條第2 項）之外， 僅屬需用土地人與國家間之函請土地徵收，以及國家與被 徵收人間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地 所有權人間不發生任何法律關係。是以僅國家能擔任徵收 權之主體，發動徵收程序，一般人民除法律別有規定外， 尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。準此，原 告並無請求被告徵收前開土地之公法上權利。原告上開主 張，亦非可採。
四、原告請求撤銷系爭土地之徵收處分，是否可採？ 依前所述，系爭土地核有徵收之必要，原告請求撤銷系爭土 地之徵收處分，並非可採。又系爭土地之所在位置，依參加 人所屬第一區養護工程處現地勘結果查，本件雖徵收48-2地 號部分土地，惟吳氏祖墳距本件道路用地線尚餘10公尺等情 ，有原處分卷附參加人所屬第一區養護工程處95年3 月16日 一工規字第0950063468號函可稽，其情形為原告所不否認， 故並無吳氏祖墳與道路用地衝突之情事。原告另以系爭土 地上有祖先墳墓為由，請求撤銷徵收處分云云，亦不足採。五、從而，被告以參加人為辦理台2線98k+237-100k+840段新闢 工程，需用原告持分所有臺北縣貢寮鄉○○段尖山腳小段 48-2地號土地為由，核准徵收系爭土地，於法並無違誤。訴 願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為 無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 10 月 26 日 第八庭審判長法 官 蔡進田
法 官 李玉卿
法 官 蕭忠仁
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 96 年 10 月 26 日 書記官 蕭純純