台北高等行政法院判決
94年度訴字第2185號
96年9月27日辯論終結
原 告 甲○○
辛○○
癸○○
丑○○○
上四人共同
訴訟代理人 邵 華律師
原 告 丙○○
壬○○
辰○○
上三人共同
訴訟代理人 戴美雯律師
原 告 乙○○
庚 ○
子○○
寅○○
卯○○
丁○○
戊○○
上十 四人
共 同
訴訟代理人 鄭文龍律師
謝幸伶律師
原 告 己 ○
訴訟代理人 李勝雄律師
被 告 行政院衛生署
代 表 人 巳○○(署長)
被 告 行政院衛生署樂生療養院
代 表 人 午○○(院長)
上二人共同
訴訟代理人 李樂濟律師
被 告 台北市政府捷運工程局
代 表 人 未○○(局長)
訴訟代理人 廖學興律師
林倖如律師
上列當事人間因強制拆遷事件，原告提起行政訴訟，本院判決如
下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣坐落台北縣新莊市○○○段頂坡角小段第294 、294-21及294-28地號土地（以下簡稱系爭土地）原為中華 民國國有，管理者為被告行政院衛生署（以下簡稱衛生署） 樂生療養院（以下簡稱樂生院），系爭土地上之房屋、地上 物及醫療設備原屬被告樂生院管理之國有財產。迨83年間， 訴外人行政院核定於樂生院院址興建台北都會區大眾捷運系 統（以下簡稱台北捷運）新莊機廠，因其中294-21地號土地 為興建台北捷運新莊機廠 （第二期工區）工程所需要，被告 台北市政府捷運工程局（以下簡稱北市捷運局）乃申請有償 撥用，經行政院於90年8月22日以院台財產接字第 0900020222號函准依國有財產法第33條、第35條規定變更為 非公用財產，並依同法第38條規定撥由被告北市捷運局使用 ，嗣於91年3月18日變更登記所有權人為台北市，管理者為 被告北市捷運局，被告樂生院遂於91年6月10日召開病患自 動拆遷救濟金發放補償會議決議救濟金金額、補償原則、發 放方式及時間等，並予發放救濟金。嗣被告北市捷運局於96 年2月27日通知被告樂生院應配合於96年3月13日前搬遷完畢 ，訴外人臺北縣政府亦於96年3月15日通知被告樂生院應於 96年4月16日前自行拆除，逾期如未拆除將依法強制拆除， 並公告周知。原告認被告強制拆遷樂生院院內部分建物之行 為損及院民之人身自由權、居住遷徙權等多項權利，為此向 本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈禁止被告就坐落於系爭土地上之所有房屋、地上物及醫療 設備為拆除遷移之行為。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：原告是否有訴請判命禁止被告就坐落於系爭土地 上之所有房屋、地上物及醫療設備為拆除遷移之 行為之公法上給付請求權？
㈠原告主張之理由：
⒈查本件訴訟之主要爭點為①本件訴訟類型為何？是否為行 政訴訟法第8條第1項之「給付訴訟」？②被告是否具備當 事人適格？可否追加臺北縣政府為被告？③原告訴請鈞院
判命被告禁止拆除院區現有建物之公法上請求權為何？④ 樂生院現有院區建物是否具有重大之文史價值，而應予保 存？⑤被告雖已提供新建醫療大樓供原告居住，惟該新建 醫療大樓是否能滿足原告院民安養、居住、醫療及各種生 活需求？是否合乎「在園保障」、「在地老化」基本原則 ？⑥保存樂生院現有院區建物是否會造成捷運工程進度落 後，致通車期程延宕？技術上是否有其他可行方案（例如 分段通車、遷移機廠、延長捷運路線、工程地下化）？行 政院公共工程委員會（以下簡稱工程會）前已邀及各相關 部會及學者專家召開協調會，並提出一新保存方案，該方 案是否可行？另捷運新莊機廠選址是否妥當？決定廠址之 行政程序是否合法、妥當？對新莊地區之水土保持又有何 影響？有無斷層、地下水層受到破壞而可能引起崩落之危 險？⑦比較法上，日本熊本地方法院於西元2001年5月11 日漢生病國家賠償訴訟判決之內容、意義為何？日本漢生 病患於本件中可否引用？⑧捷運工程所產生之公共利益與 國家所應履行之公法上之義務或院民應受保護之信賴利益 間應如何調整？合先陳明。
⒉茲就原告提起本件訴訟之依據悉述如下：
①按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產 上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給 付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同 。」，行政訴訟法第8條第1項定有明文。而所謂「因公 法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之 其他非財產上之給付」，係指因公法上原因發生之給付 ，有基於法規之規定、基於公法契約之約定或「因事實 行為而生者」，其發生原因不一而足（高雄高等行政法 院91年訴第565號判決參照）。據此，原告提起給付訴 訟，請求禁止被告等拆除、遷移樂生療養院房舍等行為 於法有據，謹陳述如下：
⑴本件原告依行政訴訟法第8條第1項之規定，請求被告 作成行政處分以外之其他非財產上之給付，故原告於 事前訴請法院禁止被告就系爭建物拆遷移除（即要求 被告不為一定行為），即學理上所謂之「預防性不作 為訴訟」，蓋原告如不事先提起本件訴訟，一旦被告 拆除系爭建物，原告僅餘事後救濟之方式保障權益， 無法發揮即時有效之效果，基此，原告就被告拆遷建 物之作為並無忍受之義務，自「無漏洞權利保護」之 觀點，其提起本件預防性不作為訴訟，應認具有權利 保護之必要。
⑵原告與被告樂生院間「並無」公營造物之利用關係或 住院關係：
依公營造物理論，公立醫院等設施之利用屬於公法 上之公共營造物利用關係，其特色係利用公營造物 之人須與外界隔絕，因而與公營造物有極緊密之身 分連結關係，例如醫院中必須隔離治療之部門、感 化院等等（陳愛娥著「公營造物的概念與公營造物 利用的法律關係」，「行政法爭議問題研究（下） 」台灣行政法學會，2000年，頁1316參照）。本件 至少於隔離解除後，樂生院院民和院方間已失去公 營造物利用之特別身分關係或醫院和患者之關係， 故原告仍繼續居住於樂生院之根據為何，實為問題 之根本所在。自被告繼續給予原告續住及提供醫療 照顧之事實觀之，應解為國家具有給付原告繼續居 住於樂生療養院之空間及提供照護之義務。
鈞院94年度全字第43號關於原告聲請就樂生院定暫 時狀態假處分事件之裁定引用漢生病（癩病）被指 定為傳染病防治法第3條所定之第3類傳染病規定， 認樂生院院民係依此規定經公權力介入而於樂生院 入院治療，「與其居住遷徒自由權本無相關」，並 認新建舍繼續提供醫療照護及安養處所，對聲請人 身心障礙之保障、生存權或其他基本人權無礙。但 事實上原告遭公權力介入而於樂生院入院治療，並 無法律上根據，縱漢生病於西元1999年被列入第3 類法定傳染病，亦非為原告入院治療之法律依據。 換言之，原告與被告樂生院間並非行政法理論上所 稱之「公營造物的利用關係」或「病人和醫院」之 關係，自亦無所謂「該新建院舍繼續提供醫療照護 及安養處所，於聲請人身心障礙之保障、生存權或 其他基本人權無礙」之醫院對病患之義務關係。 被告樂生院在原告回歸社會之前提供居住和照顧之 義務，係基於原告之國家賠償請求權，該義務之內 容並不止於金錢之賠償，應包括回復原狀前，因社 會歧視等因素所必須之現有生活環境之維持。關於 此點，日本熊本地法院判決、日本漢生病補償法及 樂生院東京補償請求訴訟判決足資佐證，茲說明如 下：
A.日本熊本地方法院有關癩預防法違憲之國家賠償 請求訴訟判決（2001年5月11日）：
該判決認為「本件乃癩預防法之隔離政策所生之
侵害，為前所未見極其特殊的大規模請求損害賠 償之訴訟。即使受害期間最短者也長達23年，其 受害之內容，以個別來看的話，應涵蓋身體、財 產、名譽、信用、家庭關係、社會參與機會等各 式各樣的侵害，如一一加以舉證時，將使本件訴 訟大幅延遲進行之速度，無法得到真正權利的救 濟，這終究不是被期待的方式，而且在訴訟的運 作上亦明顯不相當；原本精神慰撫金即使依個別 計算的方式時，也具有填補和調整各項目之損害 、確保全體之損害額的社會妥當性之機能。從這 些理由來看，應該可以允許從原告所主張之受侵 害的事實當中，概括找出具備一定共通性的範圍 的部分，作為之精神慰撫金的賠償對象。」（判 決摘要第6頁）。易言之，該件國家賠償訴訟乃 基於受害期間之長久及受害內容之廣泛，為使被 害者迅速得到救濟，而僅對共通受害之部分作為 精神慰撫金賠償對象。原告如此請求之目的係在 確認國家之侵權責任及獲得精神之慰撫，故未包 括現有環境之維持及生活照顧之保障，同時亦係 因在西元1996年廢除癩預防法之法律（らい予防 法の廢止に関する法律﹝平成8年3月31日、法律 第28號﹞）已在第2條保障於療養所中之患者繼 續在療養所中進行必要療養之權利。
B.漢生病補償法之目的：
日本政府為迅速解決漢生病之問題，承認國家之 錯誤行為，決定放棄上訴，並立即依熊本判決所 決定之賠償金額立法補償患者，但補償法之內容 並不僅止於此，尚包括政府之正式道歉、歷史真 象之追究、患者福祉之增進、已逝世患者之追悼 及患者名譽之回復等，且依該法之規定，上述政 府義務之履行及變更必須與患者協商。目前為止 ，日本政府與患者團體已達成所有療養所之設施 即使僅餘1名病患，亦不得裁撤、令其出院或轉 到其他療養院之協定（ハンセン病問題對策協議 会における確認事項www.hansenkokubakokubai. gr.jp/topics/pdf/00000000.pdf）。 C.樂生院東京訴訟判決對補償法之闡述：
東京地方法院西元2005年12月25日關於樂生院漢 生病補償金不支給處分撤銷請求事件之判決明白 指出「參照漢生病補償法前文、第1條、第2條、
第3條及第5條規定或其他各項規定及上述立法過 程來看，漢生病補償法所規定之補償金的支付， 是因為漢生病患者長年以來一直被迫身處於偏見 和歧視的狀況之中，遭受到莫大的苦痛和苦難； 而且，昭和28年法仍然繼續對漢生病患者採行隔 離政策，儘管到了昭和30年代對於漢生病之錯誤 的認識已經很清楚，對於漢生病之錯誤認識和隔 離政策依然沒有改變。該法真誠承認這一事實並 具為了回復過去在漢生病患者救護和療養設施住 院的患者之身心上受到創傷的痕跡，以及協助其 今後能過一個平穩的生活，基於慰撫『漢生病療 養所住院者等』之精神上的苦痛、回復名譽、增 進福祉等目的，所作之特別政策的考慮，才進行 之特別的補償，而不是單純的損害賠償或損失補 償。」。
D.原告等漢生病患所受人權侵害之救濟，除了金錢 之外，尚包括國家應「協助原告等今後能過一個 平穩生活」，方足為適切之賠償方式。觀諸上述 日本漢生病相關判決及立法，可知國家對於漢生 病之人權侵害並非單純以金錢賠償即可達到救濟 的目的，正如東京地方法院關於樂生院漢生病補 償金不支給處分撤銷請求事件之判決所言，漢生 病補償法之目的係「為了回復過去在漢生病患者 救護和療養設施住院的患者之身心上受到創傷的 痕跡，以及協助其今後能過一個平穩的生活，基 於慰撫『漢生病療養所住院者等』之精神上的苦 痛、回復名譽、增進福祉等目的，所作之特別政 策的考慮，才進行之特別的補償，而不是單純的 損害賠償或損失補償」，而身為臺灣樂生院患者 之原告所受人權侵害之救濟，不應僅止於金錢之 賠償，尚應包括「協助其今後能過一個平穩的生 活」之賠償內容在內。
②被告強制拆遷系爭建物之行為已損及院民之基本權利： ⑴按憲法第15條保障人民生存權之涵義係指人民得請求 國家應積極作為，提供人民生活所需之最低條件，即 國家之立法或行政部門須對於無法過著符合最低人性 尊嚴生活之人民採取積極措施，訂定法律或提供一定 之行政給付，提升其生活。
⑵人性尊嚴之保障屢見於司法院大法官會議解釋，如釋 字第372號解釋「人格尊嚴之維護與人身安全之確保
，乃世界人權宣言所揭示，並為我國憲法保障人民自 由權利之基本理念。」、第485號解釋「憲法係以促 進民生福祉為一項基本原則，此觀憲法前言、第一條 、基本國策章及憲法增修條文第十條之規定自明。本 此原則國家應提供各種給付，以保障人民得維持合乎 人性尊嚴之基本生活需求，扶助並照顧經濟上弱勢之 人民，推行社會安全等民生福利措施。」。從而人性 尊嚴可謂係基本權利之核心，得作為基本權之上位指 導原則，人民權利受損時，可於具體訴訟中援引前開 規範，要求國家機關部部門確保其人性尊嚴不受非法 侵害。
⑶「民生福利國原則」屬我國憲法基本原則之一，司法 院大法官會議釋字第485號解釋即明揭促進民生福祉 乃憲法基本原則之一，此觀憲法前言、第1條、基本 國策及憲法增修條文第10條之規定亦明。該原則之目 的既係確保人民最低生活之維持，則國家之作為若無 法就人民生活積極提供照護措施，並對人民生活提供 最低程度之保障，以達人性尊嚴之最低程度要求者， 政府機關之不作為即有違憲之虞。
⑷憲法第155條後段規定「人民之老弱殘廢，無力生活 ，及受非常災害者，國家應予適當之扶助與救濟。」 ，增修條文第10條第7項亦明定「國家對於身心障礙 者之保險與就醫、無障礙環境之建構、教育訓練與就 業輔導及生活維護與救助，應予保障，並扶助其自立 與發展。」，上開規範雖置於憲法基本國策下，規範 強度不若第2章之基本權利，然對國家機關仍具有拘 束力，故國家機關若以不作為手段，不積極對未達最 低生活維持之老弱殘廢、無力生活者提供符合最低人 性尊嚴之對待給付，或未對身心障礙者建構無障礙環 境時，亦有違憲法本旨。
⑸經查樂生院院址就「無障礙環境」及「適合院民需求 」之兩大要件雖無法達到盡善境界，然其開闊之環境 空間與新建醫療大樓相比，仍較適合院民居住。倘被 告無法積極提供較原院址更優良之環境，則就保障院 民之人性尊嚴最低限度而言，應保障原告繼續居住於 原院址之權利，而不得拆除地上建物並迫使院民搬遷 。據此，被告強制拆遷建物並要求院民搬遷至新建大 樓，顯已損及院民之基本權利及人性尊嚴。
③人民是否對國家享有公法上請求權，不可拘泥於文字， 應探求法規範之目的而後決之。經查：
⑴按「法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有 僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予 主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類 法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之 行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害， 或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法 之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量，例如 ：斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對 於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴 公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免 等因素，已致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償 之餘地。倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體 及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力 之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特 定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故 意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為， 致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家 請求損害賠償。至前開法律規範保障目的之探求，應 就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利 ，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主 體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在 於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益 或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、 適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜 合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主 張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許 其依法請求救濟」，司法院大法官會議釋字第469號 解釋理由書著有明文。學理上一般稱此為「保護規範 理論」。是以，如法規範已有明確之文字表示授與人 民權利，人民對國家即享有公法上請求權，固屬當然 ；若法規範欠缺明文規定，則應透過解釋方法探求法 規範之目的是否在於保護人民之權益，不可逕以法無 明文為由，否定人民之公法上請求權。又法規範目的 之探求，應於法律體系之整體關聯中為之，不可將個 別法規單獨割裂、孤立觀察；其中，憲法作為法秩序 之根本規範，對各個法領域有導引之作用，故探求法 規範之保護目的時，自不可忽視憲法規範所揭示之原 理原則，甚至於法律尚未完備時，亦不排除人民直接 以憲法上基本權利之規定作為公法上請求權之依據。 另行政法院作為公法審判權之一環，保障人權乃其最
重要之任務，故於欠缺一般法律規定時，行政法院自 有權及義務直接援引憲法基本權利之規定，導出人民 之公法上請求權，藉此保障人民基本權利之實現（陳 敏著行政法總論第4版，頁256-257參照）。從而若以 憲法僅為原則性規範，並非具體權利為由，拒絕、規 避適用憲法基本權利之規定，此顯係劃地自限、推託 卸責之詞。
⑵原告請求法院禁止被告拆遷園區，有其公法上之請求 權：
國家已對強制隔離等歧視之錯誤政策承認及道歉： A.總統陳水扁數次以國家元首身分代表政府致歉： a.總統於93年2月15日至樂生院探訪時，已承認 國家之侵權責任，並表示「日本政府已經為當
年非法隔離政策、嚴重剝奪癩病患者人權正式
提出道歉，尋求立法補償，而台灣癩病病人選
擇寬容，大部分人不想提出訴訟，只希望在人
生最後階段得到一個公道，今天他以國家元首
的身分，代表政府致歉。」（自由時報93年2 月16日參照）。
b.94年10月25日樂生院25名院民在日本東京地院 之求償訴訟獲得勝訴，總統再次透過發言人向
媒體表示承認過去國民政府時期所採取之隔離
措施係錯誤的，指示行政部門研議從人權保障
及照顧弱勢之角度，提出相關補償救濟措施（
聯合報94年10月26日A5版參照）；94年10月25 日總統府新聞稿並明確指出「今天台灣原告獲
得勝訴，總統除表欣慰外，並責成行政部門針
對過去台灣光復之後，國民政府時期仍繼續採
取的錯誤隔離措施，進一步研議如何從人權保
障及照顧弱勢角度出發，對過去台灣地區的病
患做出相關補償救濟措施，以符合世界潮流。
」云云。而於95年3月17日之立法院會議中， 行政院版之「漢生病病人補償條例草案」與其
他各黨團所提相關草案被逕付二讀，進入政黨
協商程序，甚至對於漢生病患享有例如接受道
歉、恢復名譽、接受補償、在園保障、接受照
顧、保留區指定等6大權益之第3條條文已於96 年3月22日朝野協商獲得共識，足見國家確實 承認其過去錯誤之政策造成院民人權重大且長
期侵害之事實，並認為應給予賠償及在園保障
、指定樂生院為保留區。
c.96年3月23日總統對於外界所關切之樂生院原 址保留一事又表示「社會上有一些抗爭和持不
同意見的聲音，但他都已經可以親自到『樂生
療養院』代表政府對患者表達歉意，雖然是日
據時代所留下的錯誤政策，然而時勢已經改變
，不對就是不對，該面對就要面對、該抱歉就
要抱歉、該補償就要補償，特別是『樂生療養
院』原址該如何適當的保留，目前政府也非常
的關心、重視，雖然台北捷運單位有不同的意
見，但是中央政府、行政院院長也非常的清楚
，已請專人了解．．．」（96年3月23日總統 府新聞稿參照），足見總統再次代表政府承認
錯誤政策造成院民重大長期之人權侵害，並對
此表示道歉及適當保留樂生院。
B.前行政院院長蘇貞昌於立法院答詢時，3度針對 政府處理樂生院爭議道歉：
中央社3月23日報導指出行政院長蘇貞昌於立法 院施政總質詢答覆時表示「作為政府，必須在3 方面表示道歉，第一，當年對痲瘋病患不了解， 以為是骯髒的病、骯髒的醫院，在日本時代那樣 的嚴格隔離，雖然政府一直在處理，但對院民來 說仍然覺得很抱歉；第二，當初捷運在民國83年 路線定案的時候，為什麼沒有把文化資產等相關 評量好，以致於今天捷運開到那裡碰到這樣子的 情形；第三，文化資產保存很重要，文化資產應 如何保存的更好，相關權責單位與相關法案等， 在這個部分不能做到最圓滿，以致於讓關心的人 覺得有落差、有失望，加上各級政府過去處理上 ，我們也覺得很抱歉。」（中央社新聞96年3月 23日參照），足見最高行政機關之院長亦公開承 認過去對院民採取隔離措施係錯誤之政策。
原告除可直接依憲法第7條平等權、第8條人身自由 權、第10條居住遷徙權、第15條生存權及工作權、 第21條受教育權對國家及相關政府為本件之請求已 如上述外，亦得引用國家賠償法第7條為本件之請 求：
A.自西元1982年起，由於特效藥已普遍被使用，樂 生院不再強制收容患者，院民亦已痊癒，無「住 院」之必要，院方也無隔離之根據。而院民所住
院舍並非醫療設施，也尚無所有權登記，其中有 相當部分為社會人士捐贈或院民自己所建。基於 上述理由，院民與醫院間自80年代起即非住院之 關係，然院方仍繼續讓院民「居住」於曾為隔離 之院區（非醫院），並提供醫療和生活上一部分 之援助。又自「行政院衛生署樂生療養院暫行組 織規程」觀之，並無所謂慢性病療養之任務，故 繼續提供患者居住、醫療及生活援助，乃係政府 對於採行強制隔離政策造成院民終身不可回復之 重大損害，所為之損害賠償回復原狀。院民所受 之損害重大包含數十年人身自由喪失，人格權受 損，受教育權、工作權喪失，甚至與原生家庭之 父母子女兄弟姐妹等親人共同居住相互扶持之權 利及結婚、生子傳宗接代之權利亦喪失，所喪失 者為日本憲法所稱人民追求幸福之權利。此種重 大侵害其人生一切之權利類型所導致之損害賠償 ，有不可回復之現象，並非解除強制隔離政策即 可，尚應包含對其「道歉，回復名譽，賠償，終 身照護，在園老化，保留其所居住之園區」等方 法（此參酌立法院審查之漢生病人補償條例案草 之內容，皆包含上開回復損害之方法可證）。而 該等回復損害之請求權性質上包含民法上之請求 權及公法上之請求權，甚至有刑法上之請求權； 其中保障院民繼續居住其園區在園老化及保留園 區之權利應屬其遭受國家重大侵害所生之公法上 請求權，其法條依據可直接引用或借用國家賠償 法第7條「國家應負損害賠償責任者，應以金錢 為之。但以回復原狀為適當者，得依請求，回復 損害發生前之原狀。」規定。從而本件原告所遭 受國家錯誤隔離政策之重大損害，除可直接依憲 法第7條平等權、第8條人身自由權、第10條居住 遷徙權、第15條生存權及工作權、第21條受教育 權對國家及相關政府為本件之請求外，亦得引用 國家賠償法第7條為本件之請求。
B.茲被告北市捷運局辯稱國家賠償之訴係由普通法 院管轄，應不得單獨向行政法院起訴請求國家賠 償云云。惟查原告並非向鈞院提起國家賠償請求 ，而係主張國家賠償法第2、3、7條為本件之公 法上請求權，謹詳述如下：
a.國家賠償事件乃審理人民權益是否由於公務員
行使公權力之不法侵害或因公有公共設施之設
置或管理有欠缺而受損，本屬公法性質極為濃
厚之公法事件，故國家賠償請求權當然屬於公
法上請求權（廖義男著「國家賠償法」，82年 7月增訂版第91至92頁；董保城著「國家責任 法」，91年6月初版第197頁以下；林錫堯著「 行政法要義」，95年9月3版第626頁參照）， 得援引為本件之公法上請求權，並無疑義。
b.國家賠償事件由普通法院審理，並不影響或改 變國家賠償請求權為公法上請求權之本質，之
所以規定國家賠償事件適用民事訴訟法，其理
由依學者之分析約有下列數項：
Ⅰ.公務員執行職務行使公權力不法侵害人民
自由權利而生之國家賠償責任，係採國家
代位責任，即取代公務員個人之賠償主體
地位，直接對被害人負責賠償。由於公務
員之賠償責任早規定於民法第186條，並宜
普通法院審理，故替代其賠償主體地位之
國家賠償責任亦應歸由普通法院審理。至
因公有公共設施之設置或管理有欠缺而使
人民受害而生之國家賠償責任，其情形亦
與民法第191條工作物所有人之責任極其相
似，故亦可由普通法院審理。
Ⅱ.國家賠償法立法當時（69年）之行政訴訟 制度係採一級一審，且不必繳納訴訟費用
，如國家賠償案件歸由行政法院審理，將
使行政法院不勝負荷，且一審即為終結，
對人民權益之保護有所不周。反之，民事
訴訟採三級三審，程序審慎，並予當事人
能有充分言詞辯論，國家賠償案件歸由普
通法院管轄，人民權益較能獲得保障。
c.由於國家賠償事件本質上即為公法事件，雖因 立法之初行政訴訟制度尚不完備，而規定由普
通法院依據民事訴訟程序審理，但不影響其公
法之性質，故學者早有將國家賠償事件依行政
爭訟程序向行政法院起訴之建議，如學者張特
生於74年11月3日民事訴訟法研究會第20次研 討時以「民事法院與行政法院的權限衝突」為
題，建議「修正國家賠償法第11條，明定請求 國家賠償事件，統歸行政法院審判，且不以先
行提起行政訴訟為要件。為什麼制定國家賠償
法時，沒有想到這種請求國家賠償的事件應向
行政法院起訴，依行政爭訟程序請求？這是由
於傳統的不注意行政訴訟制度的功能，以及行
政法院之存在所造成。當年我在司法行政部，
制定國家賠償法時就沒有想到這一點，學公法
的人後來就指責我說，明明這是一個應該屬於
行政法院管轄的事，妳們怎麼規定應向普通法
請求賠償？因為當年行政法院有些評事先生年
齡大了一點，有些沒辦法民事審判，如果讓他
們去辦，恐怕不見得妥當。」等語，足見立法
者亦認為國家賠償法立法之初係因行政爭訟程
序不完備，始規定向民事法院起訴，故早有應
移由行政法院審理國家賠償事件之修法建議。
況我國行政訴訟制度自89年7月1日起已改採二 級二審制，高等行政法院為事實審之第一審，
最高行政法院為法律審之第二審，且行政訴訟
法第7、8條亦設有財產給付及公法上損害賠償 訴訟，其實質上與國家賠償制度相同，考慮將
國家賠償事件移由較為專業之行政法院審理，