高雄高等行政法院判決
95年度訴字第865號
原 告 內政部
代 表 人 甲○○ 部長
訴訟代理人 蔡東賢 律師
馮基源 律師
戴仲懋 律師
被 告 財團法人私立六合老人養護中心
代 表 人 戊○○
被 告 乙○○
丙○○
丁○○
己○○○
辛○○
兼上 二人
訴訟代理人 庚○○
上列當事人間因返還補助款事件，原告提起行政訴訟。本院判決
如下：
主 文
被告財團法人私立六合老人養護中心、丙○○、丁○○應連帶給付原告新臺幣壹億零貳佰零伍萬捌仟玖佰貳拾捌元，及自民國95年11月30日起至清償日止按週年利率5%計算之利息。原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告財團法人私立六合老人養護中心、丙○○、丁○○連帶負擔5分之3，餘由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
緣被告財團法人私立六合老人養護中心（下稱六合老人養護 中心），於民國（下同）88年間（原告誤為89年間）因辦理 興建院舍工程計畫暨開辦設施設備費向原告申請補助，雙方 乃簽訂補助款契約，並由被告丙○○、丁○○等人為連帶保 證人。又原告依據「內政部推展社會福利服務補助作業要點 」規定，同意補助被告六合老人養護中心新台幣（下同）72 ,626,400元及開辦設施設備費27,980,000元。嗣原告於89年 3月16日及90年11月28日分別將上開補助費及開辦設施設備 費先行撥付訴外人屏東縣政府代管，再委託屏東縣政府依法 分期撥付予被告六合老人養護中心。惟被告六合老人養護中 心卻因經營不善，經主管機關屏東縣政府評鑑有諸多不符合 規定事項，認被告六合老人養護中心顯已無法運作，而以95
年3月1日屏府社工字第0950036162號函勒令被告六合老人養 護中心自該日起停辦。原告乃於95年3月21日以內授中社字 第0950713503號函通知被告六合老人養護中心、丙○○、丁 ○○等人，解除系爭補助款契約，並請求被告等人於95年4 月5日前連帶返還補助款及支付違約金暨開辦設施設備費共 合計102,058,928元。惟被告等均未置理，原告遂提起本件 行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）被告等應連帶給付原告102,058,928元及自95年11月30日 起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告六合老人養護中心、乙○○、丙○○、己○○○、庚○ ○、辛○○未於言詞辯論期日到庭，據其之前所提出之書狀 ，其聲明為：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
三、被告丁○○未於言詞辯論期日到庭，亦未提出書狀為任何聲 明。
參、兩造主張之理由：
甲、原告起訴意旨略以：
一、程序部分：
（一）按「行政機關與人民締結行政契約，互負給付義務者，應 符合下列各款之規定︰1、契約中應約定人民給付之特定 用途。2、人民之給付有助於行政機關執行其職務。3、人 民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關 聯。」「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財 產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給 付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。 」分別為行政程序法第137條第1項及行政訴訟法第8條第1 項所規定。據此，依行政契約或行政程序法第127條公法 上不當得利請求權提起行政訴訟之原告當事人，不以一般 人民為限，行政機關亦得為原告。換言之，行政機關對於 人民應履行之公法契約上之給付義務，除得於符合行政執 行法相關規定而逕行強制執行外，其須取得行政法院確定 判決之執行名義始得強制執行者，即得依行政訴訟法第8 條規定對人民提起行政訴訟。
（二）次按，行政機關基於法定職權，為達成行政目的，得以行 政契約與人民約定由對造為特定用途之給付，俾有助於該 行政機關執行其職務，並由行政機關負相對之給付義務。
行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於 不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付 ，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之 義務，而成立行政契約關係（司法院釋字第466號、533號 解釋文、第348號解釋理由書參照）。本件依據雙方契約 書約定，原告得隨時派員檢查被告六合老人養護中心執行 計畫之進度，以及其對系爭補助款之運用情形，且被告六 合老人養護中心接受補助而購置或建造之土地及建物，除 特殊情形經原告同意外，於契約期間不得變更為其他用途 使用，契約內容若有疑義，其解釋權屬於原告，契約若有 未盡事宜，亦悉依原告所訂之作業要點及相關規定辦理。 衡諸各該約定與作業要點所訂之內容相契合補助款發放之 條件亦皆由原告單方決定，系爭補助款係由被告六合老人 養護中心提出申請，經原告核准後，雙方始簽訂契約，其 後續之補助契約可視為該核准行政處分之執行行為，其兩 階段之行為應整體觀察而視為一個公法法律關係之行為。 此亦可由原告補助他案財團法人台南縣私立新農社會福利 慈善事業基金會、財團法人嘉義縣私立長齡老人養護中心 之相類似案件可稽，足見原告據此提起行政訴訟並無違誤 。
（三）另行政訴訟法第13條第2項及第14條第1項規定：「對於私 法人或其他得為訴訟當事人之團體之訴訟，由其主事務所 或主營業所所在地之行政法院管轄。」「前條以外之訴訟 ，由被告住所地之行政法院管轄，其住所地之行政法院不 能行使職權者，由其居所地之行政法院管轄。」本件係對 於被告六合老人養護中心提起行政訴訟，參酌其法人登記 證書所示，主事務所位於屏東縣屏東市○○○路○段96號 ，屬鈞院管轄權範圍。而其他被告乙○○、丙○○、丁○ ○、己○○○、庚○○及辛○○等住居所均在屏東縣市， 亦屬鈞院之管轄權，鈞院對本件自有管轄權。
（四）本件被告六合老人養護中心申請系爭補助款暨開辦費案， 確係經被告六合老人養護中心及被告乙○○兩人共同申請 ，此由被告乙○○簽名並用印於當事人欄位即可知被告乙 ○○確係處於當事人之地位。另被告丙○○、丁○○及陳 兆輝3人簽名於連帶保證人欄位，其3人為連帶保證人自無 疑義，故上開5人應連帶負責。況系爭補助款契約書清楚 列載被告乙○○為當事人，契約中亦明白表示保證人只須 3位，輔參酌董事會會議紀錄、願任董事同意書及印鑑冊 ，相當清楚本件補助款申請流程，被告乙○○應為當事人 無誤。
二、實體部分：
（一）被告六合老人養護中心連同被告乙○○，共同於88年間（ 原告誤為89年間）以六合老人養護中心興建院舍工程計畫 及開辦設施設備費向原告申請補助，經原告審核其所提出 之申請表、計畫書後，依據「內政部推展社會福利服務補 助作業要點」之規定，同意補助被告六合老人養護中心72 ,626,400元及開辦設施設備費27,980,000元，被告等則同 意依申請表及計畫書之內容切實履行，雙方乃簽訂系爭補 助款契約書，原告並於90年8月20日核准被告六合老人養 護中心系爭補助款暨開辦設施設備費。嗣後原告於89年3 月16日及90年11月28日間各核撥新建工程款72,626,400元 及開辦設施費27,980,000元，交付第三人屏東縣政府代管 ，並委託第三人屏東縣政府分期撥付給予被告六合老人養 護中心。然被告六合老人養護中心因經營不善，經主管機 關屏東縣政府評鑑有諸多不符規定事項，認該養護中心顯 已無法運作，因而於95年3月起勒令停辦。原告遂於95年3 月間函知被告等表明解除系爭補助款契約，並要求被告等 連帶返還全部之補助款暨開辦設施設備費，並要求被告等 連帶給付違約金。
（二）按「乙方若有下列原因，甲方得解除本契約：．．．3、 乙方依約建造或購買之建物，未能如期開始營運者。」「 甲方依前項解除契約之全部或一部時，乙方應依通知於20 日內將補助款之一部或全部返還甲方。」「乙方應由董、 監事至少3人擔任保證人，對於乙方因未能履行本契約各 項規定暨因終止或解除契約而發生之一切責任連帶負責。 」為原告與被告六合老人養護中心簽訂之補助款契約書（ 下稱系爭補助款契約書）第7條第1項第3款、第2項、第8 條第1項所規定。次按系爭補助款契約書第6條規定：「乙 方依本契約所負擔之各項義務，若有不履行者，即應支付 違約金。前項所定之違約金，甲方得視乙方違約情節，決 定請求之數額，最高以依本契約所撥付支付補助款之百分 之2為限。」。再參酌行政程序法第127條規定：「授予利 益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物 之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之 情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處 分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當 得利之規定。」原告向被告請求連帶返還系爭補助款暨開 辦設施設備費，並要求被告等連帶給付違約金，並無不合 。
（三）又雙方於88年間簽訂系爭補助款契約時，被告乙○○係以
契約當事人之身分連同被告六合老人養護中心與原告訂約 ，而被告丙○○、丁○○及陳兆輝係擔任乙方即被告六合 老人養護中心及乙○○之連帶保證人，故原告依據系爭補 助款契約第7條第1項第3款、第7條第2項及第6條規定，自 得請求被告等連帶返還全部之補助款72,626,400元，再依 據契約第6條及第8條規定，自得請求被告等連帶給付原告 違約金1,452,528元，並依據「內政部推展社會福利服務 補助作業要點」及行政程序法第127條公法上不當得利請 求權等，亦得請求被告等返還開辦設施設備費27,980,000 元，合計請求金額為102,058,928元。（四）本件被告六合老人養護中心申請系爭補助款暨開辦設施設 備費乙案，確係經被告六合老人養護中心及乙○○兩人共 同申請，並另經被告丙○○、丁○○及陳兆輝等3人連帶 保證在案，被繼承人陳兆輝於訴訟中死亡，其繼承人己○ ○○、庚○○及辛○○為限定繼承，自應由渠等負連帶責 任，分述如下：
１、查系爭補助款契約之簽訂，係被告六合老人養護中心當事 人及連帶保證人於契約書先行同意用印後，函送屏東縣政 府主管機關審核無誤後，再核轉至原告（即內政部）同意 用印，此有系爭補助款契約書影本附卷可證，簽約當時並 無當事人檢附之身分證件及印鑑資料，然此並不影響系爭 補助款契約成立生效之要件。再查，本件系爭補助款契約 之訂定，於系爭補助款契約書第13條已明定：「本契約之 期限10年，自88年8月21日起至98年8月20日止」，可知當 時簽約時點自係以88年8月21日為開始成立生效時點。 ２、次查，依據被告六合老人養護中心88年3月12日第二次董 事會議紀錄可知，當時被告乙○○、丙○○及陳兆輝均簽 名出席該會議，該會議紀錄第7點主席報告略以：「本財 團法人私立六合養護中心經屏東縣政府於88年1月27日核 准設立，並經台灣省屏東地方法院於88年2月8日公告成立 財團法人，前段工作已順利完成目前正申請建築執照，且 編訂各項工程預算書，待報備內政部審查補助經費，即進 行各項軟體工程。」等語，在第8點討論事項中更由創辦 人丙○○董事推舉被告丁○○出任董事，遞補為常務董事 一職。由此可知，被告六合老人養護中心自開始成立及其 養護大樓設立乃至申請系爭補助款等事由，被告乙○○、 丙○○、丁○○及陳兆輝均知之甚詳。
３、再依原告所呈被告六合老人養護中心88年3月23日第一屆 第一次臨時董事會議紀錄可知，被告乙○○、丙○○、丁 ○○及陳兆輝亦均簽名出席該會議，該會議紀錄第7點主
席報告略以：「㈠第2次董事會推選丁○○為法人常務董 事一案，經屏東縣政府於88年3月17日來函准予備查，期 許羅常務董事與本法人董事共謀老人社會福利之推動發展 。㈡本法人新建養護大樓工程申請經費補助計畫由丙○○ 董事承辦中，請諸董事多加關心此項工作之進行，並隨時 給予各方面之專業知識與意見，襄助其儘早完成。」等語 ，當時更邀請系爭養護大樓之建築師周惠明建築師列席參 加就系爭養護大樓之興建進行討論，益證明系爭補助款之 申請，被告乙○○、丙○○、丁○○及陳兆輝等人確係知 情。
４、末查，依據原告所呈被告六合老人養護中心88年11月15日 第二次臨時董事會議紀錄可知，被告乙○○、丙○○、丁 ○○及陳兆輝亦均出席，該會議紀錄第6點主席報告及決 議內容以：「本法人興建大樓工程已於本（11）月進行道 路施工，空地整理與排水大溝施工完成，並依計畫報請建 管單位開工，最重要已取得內政部於11月4日發文屏東縣 政府轉知本法人申請獎助計畫同意補助72,620,000元，請 諸董事於往後年餘時間多關心本案工程之進行。」「工程 不足34,380,000元週轉所需，全數出席董事同意向金融機 構以抵押貸款方式，辦理融資使用，其償還來源部分由第 2期申請補助支應，部分待養護中心營運盈餘分年完成。 」等語，以及被告乙○○、丙○○、丁○○及陳兆輝等董 事更同意辦理土地融資貸款，用印造冊，將被告六合老人 養護中心所有之土地抵押。綜上可知，被告乙○○、丙○ ○、丁○○及陳兆輝等人，就被告六合老人養護中心之設 立、申請系爭補助費等事宜，不僅親自參與董事會會議， 且均知悉系爭補助款經費之申請流程，嗣後乃均於系爭補 助款契約書上簽署用印，被繼承人陳兆輝竟事後臨訟時推 諉為不知，顯屬不實。本件實因被告六合老人養護中心確 有屏東縣政府所認定之經營不善情形，雖經屏東縣政府輔 導限期改善，仍無法正常營運，兼以被告六合老人養護中 心之土地及建物皆遭查封，最後更遭屏東縣政府勒令停辦 ，顯已違反系爭補助款契約書第1條及第7條規定之違約事 由，原告乃發函解約，並要求被告等人負起連帶責任，被 繼承人陳兆輝之前長達約7年均未否認原告之系爭補助款 ，卻於多年後突然稱不知道有此事云云，其辯詞確無可採 。
（五）另經證人兼被告丙○○於鈞院96年9月5日準備程序到庭證 述：「（問：本院有向屏東地方法院民事庭借調法人登記 卷宗，在88年度法登財字第1號民事卷，有87年7月12日六
合養護中心創立會議紀錄，主席是你名字，決議推選11人 當董事，其中1人是陳兆輝先生，此事情你是否知道？） 答：知道。我們是推選、遴選他，因為很多董事說這位先 生熱心公益，我們就推選他。」「（問：87年7月15日陳 兆輝有在『願任董事同意書』簽名蓋章，此是否為陳先生 自己願意蓋章的？）答：對。」可知被告陳兆輝確實曾參 與被告六合老人養護中心養護中心之創立，並同意擔任董 事一職。同日被告丙○○又陳稱：「（問：你們開會期間 ，陳兆輝先生有無出席過？）答：有出席過。」「（問： 陳兆輝先生是否有同意擔任六合養護中心的董事？）答： 有同意擔任董事。」「（問：陳先生有無去開會過？）答 ：有去過。」等語，有上開準備程序筆錄附卷可稽，足認 被告庚○○所稱被告六合老人養護中心從未開過董事會， 且其父亦未曾參與過云云，純係誤會。再者，原告訴訟代 理人同日更提示被告六合老人養護中心相關董事會議紀錄 文件，詢問被告兼證人丙○○以：「（問：請問證人對於 這些籌備的文件是否當時的董事有看過表示同意，所以才 會簽名在各該文件上？）答：．．．，因為我們報到縣政 府前，我們會和董事討論要怎麼做，當然董事同意，我們 就向主管機關陳報，但主管機關說這樣不行，這不是照他 們的意思，我們要拿回來重做，我們要重問，所以在這個 過程當中沒有一個固定的格式或固定形式。」而該準備程 序法官亦詢問被告兼證人丙○○：「（問：你們到了最後 就寫了這些文件，這些文件寫了就請他們簽名？）答：大 部分就是已經知道他們的意思了，把這個會議記錄做出來 這樣子。」「（問：有無可能會議內容文字還沒有記載， 內容還是空白的，就請他們簽名？）答：不會這樣。開會 方式一個是電腦打的，一個是寫的，有可能我們討論好了 ，討論完了，電腦還沒有做出來，後來要補或要補簽名， 那是誰去辦的，我不清楚。」因此相關文件之用印及簽名 均係經被繼承人陳兆輝授權所為，並無任何人擅斷。又觀 之鈞院函調被繼承人陳兆輝擔任屏東縣長治鄉民代表大會 出席會議簽名及其於第一商銀之開戶資料上之簽名，兩份 文件上被繼承人陳兆輝之簽名，亦屬不同，由是可知，不 應僅依文件上之簽名即斷定是否為被繼承人陳兆輝真意所 為。
乙、被告答辯意旨略以：
一、被告己○○○、庚○○、辛○○未於言詞辯論期日到場，惟 據渠等被繼承人陳兆輝生前具狀及渠等所提出之書狀，答辯 如下：
（一）原告以渠等被繼承人陳兆輝具名擔任被告六合老人養護中 心與原告間系爭補助款契約之連帶保證人，因而須與其他 被告負連帶保證人之義務云云。惟陳兆輝生前於95年10月 5日提出答辯狀稱：伊從未同意擔任前揭契約之連帶保證 人，亦未於該契約上簽名或蓋章，原告所提具有陳兆輝簽 名及蓋章之契約書，並非其所為，該簽名或蓋章應為第三 人所偽造，伊已於95年3月14日以屏東長治郵局第14號存 證信函向原告之承辦人謝登錦表示異議，並向法務部調查 局屏東調查站及臺灣屏東地方法院檢察署提出檢舉及告訴 ，此有前揭存證信函附卷可稽，故其依法自不負連帶保證 人責任。
（二）被告陳兆輝於96年1月24日死亡，其繼承人己○○○、庚 ○○及辛○○於聲明承受訴訟後，主張渠等被繼承人陳兆 輝於系爭補助款契約書上之簽名蓋章為偽造，陳兆輝依法 既不負連帶責任，則其繼承人即被告己○○○、庚○○及 辛○○自亦不負連帶責任。
二、被告乙○○未於言詞辯論期日到場，惟據其所提出之書狀， 答辯如下：
（一）被告乙○○、丁○○及陳兆輝為六合老人養護中心第一屆 董事，惟被告六合老人養護中心第二屆董事會改選後，被 告乙○○、丁○○及陳兆輝已非被告六合老人養護中心之 董事，此有六合老人養護中心91年1月7日法人變更登記證 書附卷可稽。則被告乙○○、丁○○及陳兆輝既以非被告 六合老人養護中心董事，對於被告六合老人養護中心之營 運自無管理之權利，被告六合老人養護中心嗣後因為經營 不善遭法院拍賣情事，並非於被告乙○○、丁○○及陳兆 輝擔任董事期間，因此被告乙○○、丁○○及陳兆輝既無 法管理，自無需負連帶責任。
（二）又被告六合老人養護中心之代表人原為被告乙○○，而被 告乙○○已於91年12月18日任期屆滿，第二屆董事長應為 被告丙○○，惟屏東縣政府已於95年4月6日以屏府社工字 第0950066454號函同意被告六合老人養護中心決議解除董 事長丙○○職務，並推派戊○○代理董事長。是以目前被 告六合老人養護中心代表人應為戊○○。
三、被告六合老人養護中心代表人戊○○未於言詞辯論期日到場 ，惟據其所提出之書狀，答辯如下：
（一）被告六合老人養護中心開始自今，被告丙○○從未召開董 事會，所有送往監督主管機關之董事會決議全為偽造。（二）直至被告丙○○捲款逃逸、被告六合老人養護中心遭法院 拍賣後，其他董事始發現被告丙○○操弄之事實，隨即由
屏東縣政府令其他董事召開臨時董事會，選任董事戊○○ 為被告六合老人養護中心之代表人。但其於不知情之下， 於95年4月間接任董事長，迄今未接獲印信及財產移交清 冊。爰提出被告丙○○計畫性掏空上開補助款之不法事證 19件，供鈞院明察。
四、被告丙○○未於言詞辯論期日到場，惟據其所提出之書狀， 答辯如下：
（一）被告丙○○於92年底開始對外提供收容照顧重病老人服務 ，並於93年3月14日函文主管機關屏東縣政府社會局備查 ，93年因國內SARS疾病陰影尚未消除，行政院衛生署要求 屏東縣政府衛生局每週應提報其縣內各家社會福利機構收 容老人之人數，而被告六合老人養護中心也每週提供收容 老人人數予屏東縣政府衛生局知悉，當時被告六合老人養 護中心約也有100多位老人，直到95年3月被告六合老人養 護中心土地房屋被台灣屏東地方法院拍賣時，仍約有110 位老人，甚至95年7月屏東縣政府強迫被告六合老人養護 中心之老人轉走時，被告六合老人養護中心仍約有100名 老人在中心接受照顧。因此被告六合老人養護中心自93年 起就已如期營運至95年7月為止，並非如原告所言，自92 年起至今都沒有如期營運。
（二）被告六合老人養護中心於95年3月22日經台灣屏東地方法 院民事執行處強制拍賣其房舍，該拍定人為財團法人屏東 基督教醫院（下稱屏東基督教醫院），正因為拍定人屏東 基督教醫院之主管機關與被告六合老人養護中心皆為屏東 縣政府，依其財團法人捐助章程規定，法人如擬以處分財 產或基金之方式標買資產作為法人業務使用，自應依法定 程序處理；亦即屏東基督教醫院如欲購買被告六合老人養 護中心房舍作為醫療業務之用，應依捐助章程之規定先行 召開董事會通過決議，再將董事會議紀錄報經屏東縣政府 衛生局及行政院衛生署核備後，始能為之。惟屏東基督教 醫院並未提供任何董事會議紀錄供屏東縣政府衛生局及行 政院衛生署核備，被告丙○○遂多次向屏東縣政府社會局 陳情。
（三）被告丙○○多次向屏東縣政府陳情未獲回應，隨即於95年 5月17日向台灣屏東地方法院依民法第64條規定提起民事 訴訟，因訴訟尚未臻明朗，因此被告六合老人養護中心被 拍定之房舍至今仍未點交予屏東基督教醫院。屏東基督教 醫院之登記為「醫療財團法人」，其捐助章程亦僅明訂醫 療項目，未包括社會福利業務在內，其未經主管機關屏東 縣政府衛生局及行政院衛生署核准，即明目張膽買進社會
福利機構，屏東縣政府亦知情不理，甚至以強迫方式令被 告六合老人養護中心內之老人搬遷，並以行政命令勒令被 告六合老人養護中心停止營業。由此可知，並非被告六合 老人養護中心沒有如期營運，而是屏東縣政府依據屏東基 督教醫院無理之請求強迫被告六合老人養護中心不得營運 。原告應以主管機關之上級機關身分命行政院衛生署及屏 東縣政府衛生局令屏東基督教醫院返還被告六合老人養護 中心房舍，並輔導被告六合老人養護中心改善營業，而非 向被告追討補助款。
五、被告丁○○未於言詞辯論期日到場，亦未提出書狀為任何聲 明。
理 由
壹、程序部分：
一、被告陳兆輝於訴訟進行中之96年1月24日死亡，乃由其限定 繼承人己○○○、庚○○及辛○○於96年9月18日聲明承受 訴訟等情，此有渠等戶籍謄本、台灣屏東地方法院96年6月 12日屏院惠家協字第0960012813號函及聲明承受訴訟狀在卷 可稽，核與行政訴訟法第181條第1項之規定並無不合，應予 准許。另被告六合老人養護中心第1屆之董事長原為乙○○ ，嗣迭有變更，原告於95年9月25日起訴前，其董事長丙○ ○遭被告六合老人養護中心95年3月16日臨時董事會解除董 事長職務，並決議推派戊○○代理董事長，經屏東縣政府以 95年4月6日屏府社工字第0950066454號函同意備查，而戊○ ○代理董事長於本院96年2月7日言詞辯論時以代表人身分承 受訴訟並進行言詞辯論程序，復以代表人身分提出答辯狀等 情，有被告六合老人養護中心法人登記證書、95年3月17日 函暨所附第1次臨時董事會會議紀錄、屏東縣政府95年4月6 日屏府社工字第0950066454號函、96年1月5日屏府社工字第 0960012717號函暨附件、本院96年2月7日言詞辯論筆錄及被 告六合老人養護中心代表人戊○○所提出之答辯狀各一件附 卷可稽，復經本院向臺灣屏東地方法院調取該院88年度法登 財字第1號、法登他字第5號民事聲請事件卷宗附卷可稽，應 堪認定，是戊○○代理董事長聲明承受訴訟依法核無不合， 亦予准許，先此敘明。
二、本件被告等經合法通知，無正當理由，均未於言詞辯論期日 到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列 各款情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。貳、實體部分：
一、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之 給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提
起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟 法第8條第1項定有明文。次按「行政機關基於法定職權，為 達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得 與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或 其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」亦經 司法院釋字第348號解釋理由書闡明在案。再按「．．．行 政契約與私法契約之區別，係以其發生公法或私法上權利義 務變動之效果為斷。其判別標準原則上應以契約標的為準； 而契約之標的，則應由契約內容決定之。倘契約之給付義務 本身具有中立性而較難判斷時，應由給付義務之目的及契約 之全體特性判斷之。」最高行政法院92年度判字第84號判決 意旨參酌。
二、本件原告係具有行使公權力權能之國家機關，並無疑義。被 告六合老人養護中心依系爭補助款契約之規定，負有協助各 級政府與結合民間力量推展社會福利，提昇社會福利品質及 水準之給付義務，是故原告與被告六合老人養護中心之系爭 補助款契約，係以人民公法上權益為契約內容，且觀其約定 條款多屬「內政部推展社會福利補助作業要點」之規定，並 使原告之一方顯然享較優勢之地位（參照契約書第2條、第3 條及第4條規定自明），系爭補助款契約要屬行政契約無疑 ，先此說明。
三、本件被告六合老人養護中心，於88年間因辦理興建院舍工程 計畫暨開辦設施設備費向原告申請補助，雙方乃簽訂補助款 契約，並由被告丙○○、丁○○等人為連帶保證人。又原告 依據「內政部推展社會福利服務補助作業要點」規定，同意 補助被告六合老人養護中心72,626,400元及開辦設施設備費 27,980,000元。嗣原告於89年3月16日及90年11月28日分別 將上開補助費及開辦設施設備費先行撥付訴外人屏東縣政府 代管，再委託屏東縣政府依法分期撥付予被告六合老人養護 中心。惟被告六合老人養護中心卻因經營不善，經主管機關 屏東縣政府評鑑有諸多不符合規定事項，認被告六合老人養 護中心顯已無法運作，而以95年3月1日屏府社工字第095003 6162號函勒令被告六合老人養護中心自該日起停辦。原告乃 於95年3月21日以內授中社字第0950713503號函通知被告六 合老人養護中心、丙○○、丁○○等人，解除系爭補助款契 約，並請求被告等人於95年4月5日前連帶返還補助款及支付 違約金暨開辦設施設備費共合計102,058,928元。惟被告等 均未置理，原告遂提起本件行政訴訟等情，有系爭補助款契 約書、屏東縣政府95年3月1日屏府社工字第0950036162號函 、原告95年3月21日以內授中社字第0950713503號函等附卷
可稽，應堪認定。另本件系爭補助款契約書上並無載明雙方 簽約之日期，原告雖主張該契約係於89年3月間所簽訂，惟 查，系爭補助款契約書第13條已明定：「本契約之期限10年 ，自88年8月21日起至98年8月20日止。」再就原告所提出之 被告六合老人養護中心88年11月15日第2次臨時董事會議紀 錄第6點主席報告及決議內容略以：「本法人興建大樓工程 已於本（11）月進行道路施工，空地整理與排水大溝施工完 成，並依計畫報請建管單位開工，最重要已取得內政部於11 月4日發文屏東縣政府轉知本法人申請獎助計畫同意補助72, 620,000元，請諸董事於往後年餘時間多關心本案工程之進 行。」等語，準此可知：被告六合老人養護中心於88年11月 間之前，即已向原告提出系爭補助款之申請，且雙方所簽訂 之系爭補助款契約於88年8月21日起即已生效，是系爭補助 款契約應係雙方於88年間即已簽訂，應堪認定，是原告主張 該契約係於89年3月間始行簽訂乙節，尚有誤解，併此說明 。
四、經查，本件兩造主要之爭執厥為：原告得否依系爭補助款契 約規定解除契約，並請求被告返還上開補助款、違約金及開 辦設施設備費？被告六合老人養護中心、乙○○、丙○○、 丁○○、己○○○、辛○○、庚○○是否應對上開債務負連 帶責任。爰分述如下：
（一）按「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」 行政程序法第149條定有明文。次按「無法律上之原因而 受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之 原因，而其後已不存在者，亦同。」「遲延之債務，以支 付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利 息。」「應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可 據者，週年利率為百分之5。」亦為民法第179條、233條 第1項前段及第203條所規定。又系爭補助契約第4條、第6 條、第7條第1項第3款、第5款及第2項分別規定：「乙方 接受補助而購置或建造之土地及建物，除特殊情形經甲方 同意外，於契約間中不得變更為其他用途使用。」「乙方 依本契約所負擔之各項義務，若有不履行者，即應支付違 約金。前項所定之違約金，甲方得視乙方違約之情節，決 定請求之數額，最高以依本契約所撥付支付補助款之百分 之2為限。」「乙方若有下列原因，甲方得解除本契約： ．．．3、乙方依約建造或購置之建物，未能如期開始營 運者。．．．5、乙方違反第4條規定者。」「甲方依前項 解除契約之全部或一部時，乙方應依通知於20日內將補助 款之一部或全部返還甲方。」。
（二）經查，本件被告六合老人養護中心因經營不善，雖經屏東 縣政府輔導、限期改善，仍無法正常營運，屏東縣政府遂 以95年3月1日屏府社工字第0950036162號函勒令被告六合 老人養護中心停辦等情，有屏東縣政府95年3月1日屏府社 工字第0950036162號函附卷可稽；且被告六合老人養護中 心之土地及建物亦遭台灣屏東地方法院於95年3月22日拍 賣，並由屏東基督教醫院拍定，被告六合老人養護中心業 務無從依原設立章程所定目的營運，經屏東縣政府以95年 12月1日屏府社工字第0950237425號函撤銷其設立許可在 案等情，亦有屏東縣政府95年12月1日屏府社工字第09502 37425號函附卷可稽，應可信實。準此，被告六合老人養 護中心接受原告補助而購置或建造之土地及建物，業經法 院拍賣而無法為前揭補助款契約所約定之推展社會福利服 務用途使用，已甚明確，則原告依該契約書第7條第1項第 5款之約定，依法自得解除該契約，並依系爭補助款契約 第7條第2項、第6條及民法第179條之規定請求被告六合老 人養護中心返還全部補助款72,626,400元、違約金1,452, 528元及開辦設施設備費27,980,000元共計102,058,928元 ，依法尚無不合。
（三）次按系爭補助款契約書第8條第1項規定：「乙方應由董、