臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00512號
原 告 甲○○
被 告 臺北市政府教育局
代 表 人 吳清基（局長）
訴訟代理人 丙○○
乙○○
上列當事人間因優惠存款事件，原告不服臺北市政府中華民國95
年12月7日府訴字第09585034700號訴願決定，提起行政訴訟。本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
緣原告原為臺北市立松山高級工農職業學校（下稱松山高工）教師，前經被告於民國（下同）93年4月28日以北市教人字第09332443800號函核定於93年8月1日退休，支領月退休金，並附發93年8月1日教退月字第18446號學校教職員月退休金證書，載明公保養老給付優惠存款金額為新臺幣（下同）1,595,520元。原告乃與臺灣銀行股份有限公司（下稱臺灣銀行）苗栗分公司訂立1,595,500元優惠儲蓄存款契約（自93年8月1日起計息），契約期間2年。嗣於95年8月1日契約期滿，原告以同一金額續約，經被告依95年2月16日修正生效之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第3點之1規定，以95年10月13日（訴願決定誤載為同年月3日）北市教人字第09537886601號函，重新核定原告得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額為1,277,400元，並溯自契約期滿日即95年8月1日計存。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告 負擔。
二、陳述：
１、按教師法第12條第1項規定，並參照最高行政法院92年裁字 第1549號裁定意旨，公立國民中學聘任之教師係基於聘約關 係，約定教師應履行公立國民中學對於學生所應提供之教育 服務，及所得行使之公權力行政，以達成給付行政之公法上 目的，性質上屬行政契約，是關於聘約內容之事項，要無由 一方基於意思優越之地位，以單方行為形成之可言，自不應
承認校方有以行政處分形成或改易聘約內容之權限。２、保險養老給付部分之優惠存款制度，首由國防部於60年11月 3日公布之「陸海空軍退伍除役官兵退伍金優惠儲蓄存款辦 法」中採行，其第3條所定退伍金優惠儲蓄存款項目，除退 除給與外，尚包括軍人保險退伍給付。此一制度實施未幾， 銓敘部即參照退休金優惠存款制度精神，考量公保養老給付 與軍人保險退伍精神，基於文武衡平原則，於63年11月報請 考試院函准行政院，轉由財政部分函中央銀行及臺灣銀行， 自同年11月l日起實施。惟為使法令完備，銓敘部於同年12 月17日訂定發布「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款 要點」規定，退休人員所領之公保養老給付金額，得連同1 次退休金辦理優惠存款；領受月退休人員所領之公保養老給 付金額亦得比照辦理，該要點並溯及自63年11月l日起施行 。其後，財政部於64年2月3日奉行政院核准，訂定公保優存 要點，溯自63年11月1日起施行，並經財政部以64年2月17日 （64）臺財錢字第1457號函釋規定公立學校退休教職員所領 取之公保養老給付金額可比照退休公務人員辦理優惠存款。３、原告既係公立學校教職員，與國家間成立者自係公法契約（ 即行政契約），其公保養老給付金額優惠存款即屬契約內容 之一部分，雙方應受此契約內容之拘束，無由於未經他方同 意情形下片面修改契約約款。退萬步言，縱令國家確有公益 上理由而認有調整契約內容之必要時，亦應遵守行政程序法 第145條至第147條規定，補償原告之損失始得為之。又公保 養老給付金額優惠存款，係以公立學校退休教職員退休時之 公保舊制年資養老給付最高月數，按當月保險俸（薪）給計 算給付金額，其制度目的乃在照顧教職員退休後之生活，俾 使其維持一定之生活水平，為退休金之一部，揆諸憲法第15 條、司法院釋字第400號及第443號解釋意旨，應受憲法保障 ，並有法律保留原則之適用。且依臺中高等行政法院93年度 簡字第122號判決意旨，亦肯認公保養老給付金額優惠存款 之利率請求權屬公務員退休金請求權之一部分，益徵教職人 員之財產權，不論其係基於公法關係或私法關係而發生，國 家均應予以保障，以安定教職人員之生活，方符憲法第167 條獎勵教育事業之意旨。
４、公保養老給付金額優惠存款為退休金之一部，本質上係財產 權，須以法律定之，無由以行政命令方式加以規範，參照司 法院釋字第443號解釋意旨，足徵公保養老給付金額優惠存 款既係給付行政措施，且因涉及對象涵蓋軍公教人員，事關 國家對其退休後之照護義務，應屬涉及公共利益之重大事項 ，應有法律或法律授權之命令為依據。然教育部僅以公保優
存要點第3點之1之便宜措施，減少退休教職員之養老給付得 辦理優惠存款之金額，用以限制原告財產權，實與上開解釋 所揭法律保留原則相悖。亦即，公保優存要點為政府每年編 列預算，經立法院逐年以預算案通過，長年運用，已成為習 慣法，應係全體公務人員退休法制構成部分，如實質變動， 即屬法制層面之法律保留事項。上開要點之修改，為額度之 調整，非18%之變動，當屬整體實質退休法之制度法律事項 ，故該要點第3點之1之修正，確實違反中央法規標準法第5 條及第6條所示之法律保留原則，亦有考試院94年11月10日 第10屆第158次會議部分委員之意見可參。５、本件處分所援引之公保優存要點，已違背不溯及既往原則： ⑴公保優存要點第3點之1第2項、第7項及第8項分別規定：「 前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學 校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少 其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限 百分比。」、「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點 規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後 服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項 目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂 定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發 給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待 遇。」、「前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休 所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額 ，使不超過退休所得上限百分比；．．」，益徵上開修正溯 及施行前已退休之教職人員，並影響發布實施後退休教職人 員之公保養老給付得辦理優惠存款金額。且該第7項規定使 於該要點施行前已退休之教職人員之公保養老給付優存利息 之既得權徒遭侵害，依中央法規標準法第18條規定，已違反 禁止溯及既往原則，況教育部片面推翻前所訂定之行政法規 ，使法律尊嚴無以維繫，更使政府之誠信蕩然無存。 ⑵不溯及既往原則乃民主憲政國家所應遵守之原則，尤在修正 或新訂法令不利於行為人時，更不得溯及既往，亦有最高行 政法院92年度判字第1322號及鈞院90年度訴字第6943號判決 可參。原告於93年8月1日退休前，從新聞媒體得知對於18% 是否變動確有不同意見，惟由陳水扁總統於92年教師節前在 陽明山中山樓宴請服務40年資深優良教師時，及銓敘部談話 內容，以及相關法律規定，原告相信核定退休給與若有任何 變動，應有信賴保護原則之適用，尤其無法預見教育部修正 公保優存要點第3點之1，將主管加給與專業加給列為計算所 得替代率之分母，且該修正並無緩衝期間及配套措施，難令
原告甘服。
⑶參照臺中高等行政法院93年度簡字第122號判決提及續約係 為查證存款人是否尚生存。依公保優存要點第5點規定：「 本要點未經規定事項，準用學校退休教職員1次退休金優惠 存款辦法之規定辦理。」，並參照學校退休教職員1次退休 金優惠存款辦法第3條及第5條規定：「退休金之儲存，除期 滿得續存外，其期限定為1年及2年兩種，利息按行政院核定 比照受理存款機關1年期定期存款牌告利率加50%優惠利率計 算，但最低不得低於年息18%。」、「存款利率特予優惠， 由財政部專案報請行政院核定之。」，其中強調「期滿得續 存」，而非「俟期滿換約」時，故於2年期滿時，原告得依 本金續存，至於利息若高於18%時，則依上開辦法第3條及第 5條規定辦理。
６、被告所為處分違反信賴保護原則，且未予補償，亦已違法： ⑴參酌鈞院95年度訴字第4497號判決意旨，有關公保養老給付 優惠存款金額，無論係原告退休時所為核定或本件核定，均 為合法授與利益之行政處分，應受行政程序法之拘束。原告 於93年8月1日退休時之核定既為行政處分，且無行政程序法 第93條所定任何附款，優惠存款金額並記載在月退休金證書 上，故優存利息為原告退休金之一部分，可終身受領，並有 信賴保護原則之適用。
⑵退萬步言，縱認該優惠存款已有對公益造成重大危害而須加 以調整或終止，國家仍應依行政程序法第146條第2項規定， 補償原告因國家機關之行政行為所造成財產上之損失。教育 部片面變更公保養老給付金額優惠存款內容，顯然違約，且 公保優存要點自63年施行迄今已30餘年，亦成為教職員退休 後所賴以維生之重要基礎，該要點第3點之1第2項規定使原 告在辦理退休時，無法預見國家行政作為將來會有所變更， 養老給付優惠存款詎遭限制並致生利息減少之損害，嚴重破 壞原告對行政法規之信賴，此信賴保護之法理基礎，觀諸行 政程序法第8條規定及司法院釋字第525號、第529號及第589 號解釋闡示甚明，故被告此舉破壞信賴保護原則，嚴重侵蝕 法治國家之根基。
⑶參照司法院釋字第172號解釋意旨，公保優存要點經教育部 擅斷修正，而被告未依職權進行審酌，逕為本件處分，顯然 違法。原告在被告為本件處分前，已因信賴修正前之要點規 定而安排或處置財產，已具信賴保護之法定要件，即因修正 前要點之施行而產生信賴基礎，並在客觀上有具體信賴之表 現，確有值得保護之利益，是原告與司法院釋字第589號解 釋理由所示，在服務時乃至目前均信賴修正前要點規定之公
法上財產權利，自應確實保護。被告片面審定減少原告優惠 存款之金額，棄原告受憲法保障之公法上財產權利不顧，顯 屬違法。
⑷被告對於考試院94年11月10日第10屆第158次會議決議：「 （二）公務人員退休所得替代率，照審查會所列甲案通過。 」（甲案盡係剝奪原告已合法產生信賴而享有之憲法上公法 財產權利），並無任何合理之補救措施，復於95年2月16日 宣布施行。被告無視行政程序法第126條補償規定及司法院 釋字第525號及第529號解釋意旨，逕自剝奪原告財產權利， 顯屬違法。
⑸原告於93年間退休時，臺北市政府核發之「學校教職員月退 休金證書」已核定原告之公保養老給付優惠存款金額為1,59 5,500元，且原告並無「退休金領受須知」第5點所定喪失領 受退休金權利之情形，自得繼續以該退休金證書所載金額享 有優惠存款之權利。
７、被告依據公保優存要點之計算審定基準已然有誤： ⑴依學校教職員退休條例第5條第3項（原告誤載為第1項第2款 ）規定：「月退休金，以在職同薪級人員之本薪加1倍為基 數，每任職1年，照基數2%給與，最高35年，給與70%為限。 」；第8條第3項規定：「第1項共同撥繳費用，按教職員本 薪加1倍8%至12%之費率，政府撥繳65%，教職員繳付35%。」 ，可知教育人員之退休制度，無論係退撫基金之提撥或月退 休金之給付，均以本薪加1倍作為計算基準，故法定退休制 度之建置並不考量專業加給與主管加給部分。
⑵被告對於教育部95年1月27日臺人（三）字第0950010490B號 令發布之「教育人員退休所得合理化方案」及公保優存要點 第3點之1，以現職教育人員薪資所得（本薪、學術研究費、 主管職務加給及1/12年終工作獎金之合計數）作為所得替代 率之分母值，造成擔任主管者並未提撥較多之退撫基金，卻 領取較多退休所得之不合理現象，足證上開修正要點之計算 基準已然有誤，故被告對此明顯重大錯誤未予究明，率予援 為本件計算審定之基準，其處分當然違法。
８、本件公保優存要點之修正變更，不符情事變更原則： ⑴有關軍公教人員優存制度，包括1次退休（伍）金、軍人保 險給付及公務人員養老給付辦理優惠存款，係因早期軍公教 人員待遇微薄，且當時優存利率非18%，而係比照一般利率 行情再加5%，68、69年時利率低，經退休公務人員反映，當 時規定優惠存款利率不得低於14.25%，惟72年時利率更低， 當時考試院與行政院協調優惠存款利率不得低於18%，此即 為軍公教優惠存款利率18%之由來。
⑵上開要點修正之原因，係因近年國內金融市場低利率趨勢， 導致政府負擔優存差額利率相對提升，加以通貨膨脹、待遇 逐年調整及退休人數增加，為因應退撫新、舊制過渡期間部 分人員退休所得偏高現象，以及減緩政府財政負擔大幅成長 之趨勢，經銓敘部研議規劃公務人員退休所得合理化改革方 案，主張其審酌優惠存款制度實施至今，社會、經濟情形均 有所變遷，公務人員待遇已有所成長，退休所得內涵亦逐步 調整改善，加以金融機構存款低利率之趨勢，基於情事變更 原則，在促進社會公平正義、適度維護退休公務人員權益， 並兼顧國家資源之整體分配等考量下，提出公務人員退休所 得合理化改革方案。
⑶惟所謂基於情事變更原則修改上開要點，並未提出具體之理 由。且所謂社會公平正義，並非以犧牲原告之權利為手段， 況原告適用上開要點係基於當年政府之給付行政作為，未以 不當手段取得，無所謂不公不義情事，被告就銓敘部空泛之 情事變更原則，未明察上開要點之違法不當，侵害原告基於 信賴優存利息之權利。
９、公保優存要點修正之適用，違反平等原則： ⑴依行政程序法第6條及第9條規定，原告與政務官及司法官同 為公務人員，有何正當理由致退休教職人員與政務官、司法 官有差別待遇，教育部並未具體說明，僅泛言為促使公務人 員退休所得合理化，而修改上開要點，故被告所為處分致原 告遭受差別待遇，確已違反平等原則。況既稱合理方案，自 應一體適用，上開要點之實施竟區分適用及不適用之對象。 尤有進者，更有類如12職等以上公務人員及司法人員不予適 用之情事。又教育部及銓敘部所提出之計算方針，已造成現 職之公教人員爭先恐後爭取高級行政職務，以免在退職後因 未擔任高級行政職務之窘境，以致計算之基礎因而減縮，進 而減少優惠存款之額度，在在彰顯該要點已侵害原告權利。 ⑵原告於93年8月1日退休生效後，縱因未達屆齡退休之65歲， 已無法回任教師，惟在職老師於公保優存要點修正後，可選 擇是否退休，則已退休與在職者適用相同修正後之規定，有 違平等原則及釋字第485號解釋意旨。
、公保優存要點之修正未踐行陳述意見及聽證程序，顯有重大 瑕疵。公保優存要點經銓敘部及教育部以封閉方式進行修正 ，未依行政程序法第102條規定舉行聽證會，或通知原告陳 述意見，此由考試院94年11月10日第10屆第158次會議內容 及相關會議紀錄可知。被告就該程序瑕疵未予詳究，遽為本 件處分之依據，難謂有當。又參照許宗力所著當代公法理論 第302頁及第303頁所載：「一般而言，命令應該是1種一般
、抽象的規定，但有時也被用來充當規範個案的工具。這種 以規範個案為目的之命令，嚴格說來並不是法規範，因此不 免產生1個問題︰我們究竟應否對這種命令的裁量以及相對 應的法院審查密度作不同的評價與處理？在國會立法方面如 果出現以規範個案為目的的所謂『措施法』，德國聯邦憲法 法院曾認為不須要作更嚴格的審查，而可與一般法律同等對 待，適用相同的審查標準。姑且不論德國實務上的這種處理 方式是否妥適，本文以為針對『措施性的命令』並無比附援 引的餘地，因立法者與行政機關的民主正當性有別，採行的 決定程序也極端不同，不宜樣樣相提並論。最重要的1點毋 寧是我們應把握措施性命令其實乃是披著命令外衣的行政處 分此1事實，進而要求法院適用與審查行政處分同樣嚴格的 標準，否則措施性命令勢將成為行政機關規避法院從嚴審查 的1種脫法手段。」，亦足證其所稱公保優存要點係福利性 措施云云，要屬脫法之詞。
、優存利息為原告退休所得之一部分，不生所謂社會公益等問 題：
⑴參照最高行政法院94年度判宇第1332號判決指出當初因支領 之1次退休金係以其最後在職之月俸額及其實物代金為基數 之內涵，造成退休實質所得偏低；退休公務人員公保養老給 付優惠存款制度，亦基於上開因素及軍保退伍給付已得辦理 優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務 人員公保養老給付金額公保優存要點」後開辦，故18%係補 償公教人員因基數內涵太低，造成公務人員退休所得偏低之 措施，反觀公教人員退撫新制基數內涵為本薪之兩倍，勞動 基準法相關規定係以勞工退休前6個月平均工資，則公教人 員可享有18%舊制退撫制度年資，基數內涵係本薪加原告實 物代金（930元），既係政府因違法少給退休給付方產生公 保養老給付之優惠存款，即為原告應有之所得。且據報載行 政院主計處指出95年歲計剩餘1百多億，自無被告所稱因政 府基於考量財政狀況、負擔能力及社會環境之變遷與分配之 公平問題。
⑵參照銓敘部85年1月24日85臺中特一字第1239226號函釋針對 新修正之「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」 中養老給付辦理優惠存款標準規定之適用，明示因新制者領 取較多，宜取消優惠存款之辦理，故舊制基數內涵被政府縮 水而領取較少者，方給予1次退休金及公保養老給付辦理優 惠存款。參照原告於退休時所領取之月退休金證書上附記領 受人得憑此證與原開掣學校教職員退休條例修正前1次退休 金及公保養老給付支票（請勿兌現）辦理優惠存款。亦即，
舊制公保養老給付與舊制1次退休金可享相同優惠存款，而 新制公保養老給付與新制1次退休金皆無優惠存款之適用。 故原告退休時之優惠存款係依85年12月23日修正之公保優存 要點辦理，依該要點第5點規定，其優惠存款應屬一致。乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。二、陳述：
被告並不爭執95年10月13日北市教人字第09537886601號函 為行政處分性質。被告所屬學校教育人員退休金得辦理優惠 存款（含公保養老給付），係依據教育部所訂公保優存要點 之規定，而該要點經教育部95年1月27日臺人（三）字第095 0010490B號令修正增訂發布，為配合行政院推動退休人員所 得合理化方案，調整得辦理公保養老給付優惠存款最高金額 。本件係依中央訂頒之行政規則，核算原告公保養老給付得 辦理優惠存款之最高金額，並已通知原告，故被告本於職權 ，依法執行，並無變更內容另為核算之裁量空間。 理 由
一、按教育部為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，訂定 發布公保優存要點，以為學校教職員公保養老給付金額辦理 優惠存款之依據。嗣以公保養老給付金額辦理優惠存款係屬 政策性之福利措施（最高行政法院93年度判字第78號判決、 94年度判字第1332號判決、96年度判字第1642號判決、96年 度裁字第1978號裁定，其意旨均資參照），旨在照顧早期現 職所得及退休所得偏低之教育人員，惟85年2月1日施行退撫 新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1 倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人 員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息 ，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理。經研議 結果，認對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休 所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付 得辦理優惠存款之金額。依教育部95年1月27日修正發布並 自同年2月16日生效之公保優存要點第3點之1第1項、第2項 、第4項、第7項及第8項分別規定：「支領月退休金人員之 每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計 算之所得上限百分比．．」、「前項人員每月退休所得超過 退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退 休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款 之金額，使不超過退休所得上限百分比。」、「兼領月退休 金之退休教育人員，其依第2點、第3點規定計算之金額，乘 以依兼領1次退休金比例所得之養老給付，仍得辦理優惠存
款。其兼領月退休金比例計算之養老給付，依前3項規定之 退休所得上限百分比，再按兼領月退休金比例折算後之金額 ，亦得辦理優惠存款。」、「本點規定施行前已退休之教育 人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退 休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第 2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如 當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金 （慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪 級人員現職待遇。．．」、「前項人員每月退休所得超過依 第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦 理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；兼領月 退休金者，並依第4項規定計算之。但原儲存之金額較低者 ，以原儲存之金額為限。」。
二、本件原告原為松山高工教師，前經被告於93年4月28日以北 市教人字第09332443800號函核定於93年8月1日退休，支領 月退休金，並附發93年8月1日教退月字第18446號學校教職 員月退休金證書，載明公保養老給付優惠存款金額為1,595, 520元。原告乃與臺灣銀行苗栗分公司訂立1,595,500元優惠 儲蓄存款契約（自93年8月1日起計息），契約期間2年。嗣 於95年8月1日契約期滿，原告以同一金額續約，經被告依95 年2月16日修正生效之公保優存要點第3點之1規定，以95年 10月13日北市教人字第09537886601號函，重新核定原告得 辦理公保養老給付優惠存款之最高金額為1,277,400元，並 溯自契約期滿日即95年8月1日計存。原告不服，提起訴願， 遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節 據為爭議，惟查：
１、原告原領取並存入臺灣銀行苗栗分公司之公保養老給付總額 1,595,500元，高於依修正公保優存要點第3點之1之規定所 得續存優惠存款之最高金額1,277,400元。被告遂以95年10 月13日北市教人字第09537886601號函，重新核定原告得辦 理公保養老給付優惠存款之最高金額為1,277,400元，並溯 自契約期滿日即95年8月1日計存。依上開核定通知，原告及 辦理原告優惠存款之臺灣銀行均受其拘束，僅得依該公函所 核定1,277,400元辦理優惠存款給予利息。是該公函顯係行 政機關就公法具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果 之單方行政行為，自屬行政處分。原告受領之公保養老給付 得辦理優惠存款乃基於被告之核定（不論係原告退休時所為 之原核定，或本件系爭核定處分），並非於原告與松山高工 間發生教師聘任關係時，即當然為聘任關係之內容之一，故 原告主張其退休受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃契約
內容之一部分，被告不得片面修改契約約款云云，尚乏依據 。
２、按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制 委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基 於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之1次退休金 係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造 成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘 部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2日會 銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現 已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而 退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因 素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63 年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款 要點」，另行政院64年2月3日以台64財字第989號令訂定發 布本件公保優存要點6點後開辦。按「何種事項應以法律直 接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規 範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之 差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守 罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由 權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機 關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則； 若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管 機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微 影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規 範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重 大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬 當然。」司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋 字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給 付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對 何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由 行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經 濟狀況、財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應 有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關 整體性考量之自由形成空間；優惠存款制度之形成及沿革已 如前述，實乃一項政策性福利措施，非公教人員保險之法定 給付項目，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付， 而非由保險費負擔，且所需經費由退休金支給機關編列預算 支應（最高行政法院93年度判字第78號判決、94年度判字第 1332號判決、96年度判字第1642號判決、96年度裁字第1978 號裁定，其意旨均資參照），故於政府預算有限之情況下，
主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期 有限之資源發揮最大之效益。基於上開公保優存要點之訂定 ，係屬教育部之職權，於審酌政府財力負擔及各類公務人員 待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務 人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下 ，自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分 配，以期有限之資源發揮最大之效益。教育部早期為照顧現 職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機 關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施， 且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應 較限制人民權益者寬鬆，故並無以法律或法律授權之命令為 依據之必要。且經十餘年後，教育部考慮社會經濟狀況、財 政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍 及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性 與公平性，自無違反法律保留原則，亦難謂與平等原則有何 牴觸。
３、教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資核發之養老給付 依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是 已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該 要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均 應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現 時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日 後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取 得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更 生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施 前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原 存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修 正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅 往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。４、再按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行 使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處 分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條 參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公 布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢 止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施 行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其 因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其 因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施 ，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民 權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規
範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張 權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信 賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴 之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．」司法院 釋字第525號解釋甚明。是以，行政法規之廢止或變更，亦 有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對 象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合⑴信賴基 礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；⑵信賴表現： 即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始 規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實 施行為乃屬「信賴表現」；⑶信賴在客觀上值得保護等要件 。原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在 公保優存要點第3點之1修正後，使原告客觀上具體表現其因 信賴而生之實體法上利益受損害云云。惟司法院釋字280號 解釋揭櫫「．．優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人 員之基本生活（例如低於編制內委任1職等1級公務員月俸額 ），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活 條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。司法院釋字 第485 號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之 立法，必須考量國家之經濟及財政狀況．．亦應力求與受益 人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度． ．．」，從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律 保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又 任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受 規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次 修正，原告與臺灣銀行間亦是每兩年或1年簽定優存契約， 原告謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差 額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信 賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「 信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現 其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。５、至原告主張公保優存要點之計算基準有誤、公保優存要點之 修正變更不符情事變更原則並違反平等原則、公保優存要點 之修正未踐行陳述意見及聽證程序等節，無乃對於公保優存 要點第3點之1規定之增訂發布有所意見。然本件原告係不服 被告95年10月13日北市教人字第09537886601號函之處分， 據以提起訴願及本件訴訟，而公保優存要點僅係一般性抽象 規範，被告亦僅得依其上級機關教育部增訂發布之上開要點 規定為執行，是原告所訴，尚屬誤會。
三、綜上所述，本件被告因政府基於考量財政狀況、負擔能力，
及社會環境之變遷與分配之公平，所修正之公保優存要點， 其適用之結果，尚難認原告有信賴保護或不溯及既往原則之 適用。從而，本件被告適用修正後之公保優存要點第3點之1 規定，減少原告得續存優惠存款之最高額度，並無違誤，訴 願決定予以維持，亦無不合，原告請求予以撤銷，為無理由 ，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 11 月 15 日
第三庭審判長法 官 姜素娥
法 官 楊莉莉
法 官 曹瑞卿
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 96 年 11 月 15 日
書記官 方偉皓
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