臺北高等行政法院裁定
96年度停字第00140號
聲 請 人 甲○○
乙○○
丙○○○
丁○○
戊○○○
共同代理人 陳孟秀 律師
蔡文彬 律師
相 對 人 臺北縣政府
代 表 人 己○○縣長）住同
代 理 人 辛○○
庚○○兼送達代收
壬○○
上列當事人間因強制拆遷事件，聲請人聲請停止相對人96年3 月
15日北府工新字第0960170152號函暨00000000000 號公告之執行
，本院裁定如下：
主 文
聲請駁回。
聲請程序費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行， 將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲 請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律 上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法第116 條第2 項定 有明文。所謂難以回復之損害，係指其損害不能回復原狀， 或不能以金錢賠償等情而言。又行政法院是否准許停止執行 ，仍應視原處分或決定之執行，是否發生難於回復之損害， 有急迫情事，且停止執行對於公益無重大影響者為斷。二、本件聲請人聲請意旨略謂：
㈠就程序部分，原告具當事人適格，提起本件訴訟自屬合法： 1.原告為侵益或負擔行政處分之相對人，具當事人適格，自 得提起本件訴訟：
行政院衛生署樂生療養院（下稱樂生院）自西元1930年成 立於臺北新莊地區，為了治療痲瘋病患所設，時至今日， 院民享有農村式、獨立自主而寧靜的生活環境，就已截肢 以電動代步車代步的患者，亦提供他們在院中便利的門庭 ，以享受庭院生活。今被告欲強制拆遷該院區，將嚴重侵 害原告等樂生院民之健康權與適當居住權，造成重大且不 可回復之損害。
2.原告為侵益或負擔行政處分之相對人，依據「相對人理論 」自得提起行政爭訟，無須探究其是否符合行政訴訟法第 4 條所稱「權利或法律上利益」，亦無須探求行政處分所 違反之法規是否為所謂之「保護規範」（參閱吳庚，行政 爭訟法論，頁54（1999修訂版）；翁岳生主編，行政訴訟 法逐條釋義，頁73-74 （盛子龍執筆部分）（2002）；陳 愛娥，訴訟權能與訴訟利益，律師雜誌，254 期，頁64以 下，頁71（2000））。
㈡本件聲請符合行政訴訟法第116 條第2 項之要件： 1.本件實體訴訟業已繫屬於本院，案號96年訴字3173號： ⑴行政訴訟法第116 條第2 項之立法意旨乃以暫停執行行 政處分以作為公法訴訟之權利暫時保護的手段，以確保 個別公法權利有效保護，實踐憲法上人民訴訟權之意旨 ，合先敘明。
⑵本件之實體爭議已繫屬，自得依法聲請暫停執行本件原 處分。
2.原處分之合法性顯有疑義：
⑴相對人就捷運新莊線之機場建設規劃與執行，有裁量濫 用之虞：
①按大眾捷運之法規，相對人就捷運路線與設施位置之 規劃與執行，原則上屬於行政裁量。但裁量不得有濫 用或恣意之情事，而須遵守行政程序法第7 條第2 款 「選擇侵害最小手段」之比例原則與同法第9 條「應 於當事人有利及不利之情形，一律注意」之規定，先 予敘明。
②相對人對於聲請人之權益、文化古蹟之價值、工程技 術之其他可能性等因素，顯然疏於考量且違反比例原 則，已構成行政訴訟法第4 條所稱之「濫用權力」。 聲請人依法有「無瑕疵裁量請求權」，本件應命相對 人停止執行此一濫用裁量之拆遷處分。
③參照國外司法實務：重大公共建設如未能充分考慮各 方利害關係，往往構成法院介入之重要原因。美國聯 邦最高法院在1971年之Citizens to Preserve the Overton Park v. Volpe, 401 U.S.402（1971）案， 即以聯邦交通部在規劃公路路線，未能充分考量其他 對公園之最小侵害途徑為由，撤銷原先之規劃並命主 管機關作成正式且回應相關質疑之正式書面認定。 ⑵再者，樂生院地質有嚴重的高壓地下水、斷層擾動帶問 題，加上工程單位涉嫌偽造地下水數據而涉嫌瀆職、圖 利之情事，業向檢調單位提出告訴。先前開挖已發生多
起鄰近民宅損壞與樂生院建物倒塌意外，在地質問題未 釐清之前貿然動工，將嚴重威脅未來捷運機廠及樂生院 新舊院區的安全。
3.本件拆遷處分將對聲請人之「健康權」與「適當居住權」 造成重大且不可回復之損害：
⑴本件拆遷處分將對聲請人之「健康權」（the right to health）與「適當居住權」（the right to adequate housing ）造成重大且不可回復之損害。此二項權利係 經濟社會文化權利國際公約（International Covenant on Economic, Social and Cultural Right）（下稱經 濟社會文化公約）此一具有國內法地位之公約所明文保 護，亦藉由憲法第22條之規定成為憲法所保障之權利： ①司法院釋字第329 號解釋，經濟社會文化公約屬有拘 束力之國內法法源：
按憲法第141 條「..，尊重公約及聯合國憲章..」 。復按司法院釋字第329 號解釋理由書「總統依憲 法之規定，行使締結公約之權；行政院長、各部會 首長，須將應行提出於立法院之公約提出於行政院 會議議決之；立法院有議決公約之權，憲法第38條 、第58條第2 項、第63條分別定有明文。依上開規 定所締結之公約，其位階同於法律。」是以，我國 所簽署之國際人權公約經立法院批准後即具有國內 法之效力，無庸再經特別的法律將其國內法化，即 有拘束力，即「經立法院批准後之國際人權公約」 與國內法律居於同等地位，自屬當然。
經濟社會文化公約為我國於1967年時所簽署，立法 院亦於2002年12月31日通過該公約，衡諸上開說明 ，「經濟社會文化公約」於我國之法位階等同於「 法律」，具有國內法之地位。我國人民就經濟社會 文化公約所保護之權利受侵害時，自得援引該公約 為實體法上之請求權依據，當屬無疑。
②聲請人之系爭權利受憲法保障：
依憲法第22條規定，憲法未明文列舉之權利，於「不 妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障」。前揭 公約中所保障之「健康權」與「適當居住權」均非本 質上有害社會利益與公共利益之權利，自應受憲法保 障。此外，此兩項權利涉及聲請人之基本生活條件， 與憲法第15條「生存權」密切相關。故憲法第15條與 第22條均屬聲請人之權利依據。
⑵本件處分涉及聲請人受前揭公約保護之權利：
依據經濟社會文化公約第11條、第12條規定，本公約締 約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水 準，包括足夠的食物、衣著和住房，並能不斷改善生活 條件；以及人人有權享有能達到的最高體質和心理健康 的標準。基於該公約，任何締約國之國民均應享有最高 精神與物質健康的健康權及適當居住的基本生存權。 ⑶況本件業經聯合國人權委員會認定強制迫遷有違反公約 之虞：
聯合國人權委員會專員Paul Hunt 與Miloon Kothari於 2005年7 月20日就台灣樂生療養院事件作成報告，指出 強制迫遷將可能影響樂生院民之健康權與適當居住權。 該報告更援引聯合國經濟社會文化權利委員會之見解， 表示任何強迫拆遷行動都被「推定違反公約規定」（ prima facie incompatible with the provisions of the Covenant）。
⑷國內行政法學通說，聲請人得主張前揭權利並直接請求 司法保護，敘明如下：
①如上所述，聲請人為侵益或負擔行政處分之相對人， 依據「相對人理論」自得提起行政爭訟，無須探究是 否符合行政訴訟法第4 條所稱「權利或法律上利益」 ，亦無須探求行政處分所違反之法規是否為所謂之「 保護規範」。所謂「保護規範理論」，其實僅在非處 分相對人提起訴訟（第三人訴訟）之際，方有實益。 ②又憲法基本權之規定，本即可作為「公法上權利」之 基礎（李惠宗，主觀公權利、法律上利益與反射利益 之區別，收於台灣行政法學會主編，行政法爭議問題 研究（上），頁139 以下，頁154-157 （2000））。 ③前揭經濟社會文化公約或憲法所保障之權利，至少在 「防禦權」領域，為直接可適用之法規範，並拘束包 括法院在內之所有國家機關，無待另行立法執行或落 實。是以聲請人自得援引以對抗相對人之不法侵害。 4.本件聲請人上開健康權與適當居住權將因強制拆遷處分而 受到侵害：
⑴聲請人等目前尚居住於原有樂生院尚未拆遷約30% 之院 區中。其於樂生院成立後，因日本殖民政府、國民政府 對麻瘋病之誤解而以錯誤政策將其強制隔離於此地，此 錯誤有前日本國立療養院邑久光明園醫師，青木美憲醫 師發表於96年4 月14日漢生病防治政策與人權之國際研 討會之文章、亦有日本法院即熊本判決認定，並經日本 政府就此以放棄上訴以示承認錯誤，有癲病預防法違憲
國家賠償訴訟西日本辯護團代表，德田靖之律師之文章 可茲為證。且於強制隔離解禁後，亦因污名化已難返家 園而續住於院區，其大都居住於此地長達五六十年以上 ，其平均年齡76歲，因麻瘋病、早年政府之不當醫療行 為致手腳有截肢等致行動不便。
⑵然院區之腹地使其尚得以代步車自足活動，院民間彼此 發展出相互照顧、扶持之生命共同體關係，園區內之三 合院、大樹下、佛堂、果園、魚池、雜貨店形成其活動 空間，係其共營之生活圈，此有照片為證。在長期被污 名，與世隔離五六十年後，其更敏感於環境之變動，是 以樂生院區之於聲請人，「家」的意涵是來得深刻無比 。
⑶就搬遷對一般老人而言，即會嚴重衝擊其身心健康，蓋 再新穎、再進步之硬體設備亦無法取代既有環境的熟悉 、老朋友的陪伴，而給予的身心支持、維繫其情感之記 憶，學界遂有「在地老化」之提倡，有吳淑瓊、莊坤洋 之「在地老化：台灣二十一世紀長期照顧的政策方向」 及詹弘廷醫師之「活力在地老化」為文。對一生遭受污 名、幾無親人而終身以院為家的聲請人而言，無異是生 命之再次重創，將造成其健康極大之侵害。
⑷再者，以聲請人罹患之麻瘋病，以日本之分級照顧模式 ，其所適合居住是個居家式照顧方式的療養環境，正如 同樂生院區，可以親近大自然、自在之活動空間。而本 件處分之執行，強制聲請人搬至迴龍新院區，其高樓建 築扭曲聲請人生活空間、阻斷其與自然接觸之機會、剝 削其既有自主空間、破壞其辛苦經營之安全感，侵害聲 請人之原本之居住環境，而對適當居住權、健康權之威 脅，實不可言喻。此有樂生院民在過去3 年拆遷過程， 許多案例因安置不當而造成老人意外死亡、身心受創者 ，尚有口述歷史逐字稿可資為證。
⑸相對人以強制拆遷手段，使聲請人迫不得已要搬遷至採 取「封閉隔離式的安置」樂生院之迴龍院區，對聲請人 無異形成慢性謀殺，致其「適當居住權」不保、「健康 權」之侵害甚大。而相對人所稱「樂生院院民可搬遷至 新院區，其作為於聲請人的基本人權無礙」，實未能充 分考量聲請人真正的需求與尊嚴，也未能理解前揭公約 所謂之「『適當』居住」意涵何在，要無可採。 5.聲請人之健康權與適當居住權將因本件處分而受到不可回 復之損害：
⑴按行政訴訟法第116 條第2 項所謂「難以回復之損害」
乃指回復原狀不能或金錢賠償不能之損害，或金錢賠償 可能之損害，惟其損害性質、態樣等情事，依社會通念 認以金錢賠償卻無法填補其損害者屬之。
⑵假設相對人進行本件處分之執行而為強制拆遷，在拆遷 後，樂生院之所有房舍、樹木、山坡地... 院區將夷為 平地，而無回復至今日院民可享受之生活環境、具歷史 意義之建築物的可能，致聲請人無法續住於原院區，而 須被迫遷移至樂生院之迴龍院區，其健康權、適當居住 權將遭受如上揭情狀之侵害，衡其健康權、適當居住權 受侵害之情形，難有回復原狀之可能，且亦非金錢所能 賠償，核受有不可回復之損害。
6.本件聲請急迫：
相對人業於今年9 月12日到院區開始工程之進行，而聲請 人現實上不可能於如此短暫期間內取得勝訴之終局訴願決 定或法院確定判決，是以本件之急迫，自不待言。 7.暫停執行本件處分並不生公益重大影響：
⑴於具體個案為暫停執行之審酌時，就行政訴訟法第116 條第2 項之「公益有重大影響」的要件應為慎重，自不 許行政機關空言泛稱存在公益，即率而要求個別權利為 退讓，逕擇公益為優先保護，應細繹「公益內涵為何」 、「是否真有重大公益受影響」、「個別權利之保護與 形成公益影響間的因果關係」、「倘有公益影響之情事 ，尚須為「個別權利與公益之權衡」，合先敘明。 ⑵本件相對人所稱「捷運新莊線為國家公共建設，如不即 時拆遷樂生院，將造成捷運新莊線通車受阻，新莊市民 無法享受交通便利及附隨而來之經濟利益」，而形成公 益重大影響云云。惟查：
①捷運新莊線係由於樂生院未為拆遷而導致通車時間延 宕僅為相對人片面之詞，其間之因果關係及真實性容 有爭議，尚待相對人提出明確證據以圓其說。倘未能 舉證以為證明，卻仍空言指摘，不僅有違人民所託， 尚涉有執行職務違背法令之行政、刑事違法之虞。 ②退步言，縱認本件涉有通車延誤之虞。惟大臺北都會 區的捷運系統營運向採行「分段通車」的模式，例如 土城線初期只通車至新埔站；在南港機廠尚未完工之 前，皆由北投機廠調度車輛；納莉風災而導致南港機 廠淹水難為運作時，北投機廠再度負起調度車輛的任 務..等等。亦有中國時報與聯合報95年7 月6 日引述 捷運局北工處處長吳沛軫及主任黃常震之發言可資為 證，凡此種種，均適足證明捷運新莊線亦可採取相同
模式營運，而可大幅減少受通車延宕之地區。
③捷運新莊線東起臺北市大橋國小站西端，穿越淡水河 後向西南沿三重市○○路一、二、三段至捷運路，由 重新橋北側過二重疏洪道後，再沿重新路五段進入新 莊市○○○路，沿此路向西行止於樂生院，共設九個 站，由北向南依序分為臺北橋站、菜寮站、三重站、 先嗇宮站、頭前庄站、新莊站、輔大站、丹鳳站、迴 龍站，在樂生院未為拆遷而採取分段通車之方式下， 真正受到影響者，僅僅只有「迴龍站」。甚者，運用 行政專業將受到通車延宕時間之比例降到最低，本為 行政機關所應當仁不讓，然相對人卻只是再三指陳樂 生院未為拆遷導致捷運新莊線通車受阻等語，未反思 其職，其言實為混淆視聽，核不足採信。
④其次，所謂「公共利益」為捷運通車後之交通便利、 經濟發展，就法律位階上僅為「利益」，尚不足稱為 權利，而所衝突者卻是「申請人受憲法、公約所保障 之權利」。倘本件允許一方據為多數人之利益，即謂 個別權利應為退讓，而優先保護多數人利益，豈不紊 亂權利建構體系，亦形成多數暴力，何能稱上權利立 國。
⑤再者，本件除強制拆遷一途之外，尚存在諸多替代方 案：如前述文建會委託研究之方案外，有台灣大學建 築與城鄉所劉可強教授所提出捷運機廠與樂生院共構 方案、中原大學建築系教授喻肇青教授提出之方案.. 等皆足證明「拆遷樂生院」與「捷運新莊線機場之興 建」絕非如相對人所陳「二擇一」的命題，更益徵系 爭處分之裁量行使，實有違比例原則，而有違法之虞 。
⑶當相對人不斷地據公益而逕為指摘時，事實上本件尚存 在另一個「公共利益」- 「國家文化資產」。蓋樂生院 見證台灣醫療、人權歷史，其院內文物亦經無數專家學 者認定具有古蹟價值，此有文建會於94年12月12日就樂 生院為暫定古蹟之決定可資佐證。
⑷尚有「公共建設之品質」，捷運新莊線於81年之環境影 響評估書（下稱環評書）可茲為據，從環評書中可知， 訴外人捷運局選擇了一片最不適合建設機廠的山坡地上 興建機廠，將基地當成沒有住人的「平地」、「空地」 進行設計。另須依法令規定提出具體之水土保持計畫送 主管機關審核後據以執行..云云，學者專家就水土保持 提出挖方量太大應重新評估的意見，未獲重視..；樂生
開發案疑與砂石開採有關，不禁讓人不得不質疑如此草 率決定下的公共建設品質，恐非全國國民之福祉。 ⑸正因本件涉及之「公益」與「權利」極為複雜，相對人 在從未充分權衡的情況下，即忽視文化界、學術界、社 運界排山倒海的批評，率以最強烈之手段執行其粗糙之 規劃。如允其逕為執行，反而有害公益。
8.依樂生院大門口開工照片4 楨，足證本件處分業已開始執 行，是相對人於96年10月22日開庭陳述就樂生院之拆遷將 會作出其他處分後始執行，顯與事實不符。退步言，如相 對人所言為實，則本件處分無以維持，相對人應作出撤銷 或廢棄之決定，然相對人未為此。況且據94年迄今之樂生 院民死亡名冊顯示，已遷入新醫療大樓之院民佔死亡人數 之比例偏高，足證搬遷對於樂生院民之健康權已造成侵害 ，是本件處分仍有停止執行之必要與實益。
9.相對人所提49件駁回聲請停止執行案件均是以程序不合法 駁回，與本件不同。另案96年度停字第19號裁定不能拘束 本件。
三、本件相對人答辯意旨略謂：
㈠首就程序而論，本件聲請人不具當事人適格： 1.本件相對人行文之對象為樂生院而非聲請人，且聲請人縱 有住居於前開系爭土地上，然終非該行政處分之對造，且 樂生院之建物亦非聲請人所有，則聲請人依此而為聲請， 自不具當事人適格（本院96年度停字第19號裁定意旨參照 ）。
2.本件系爭之函文行為係臺北市捷運局依據大眾捷運法第22 條之規定，對相對人所為之要求，就法理而言，相對人並 無拒絕之餘地，並基於當地主管機關權責辦理限期拆除通 知。且因本件涉及臺北市民通行之權利，本件若有為「撤 銷處分及停止執行」之判決及裁定者，理應為通知「臺北 市政府」參加訴訟（行政訴訟法第41至44條參照），方屬 當事人適格。
3.本件聲請人以健康權、適當居住權等受損為主張之依據， 然縱樂生為拆除，聲請人非必然有健康權受損之情形。況 樂生院對聲請人等院民已盡安適安置與長期生活醫療照顧 ，聲請人雖為樂生院之院民，但非樂生院之所有權人。故 聲請人之主張不但無法證明，對本件之實體爭執提起行政 爭訟在法律上亦顯無理由者，故依據最高行政法院95年裁 字第2380號之見解，應駁回其聲請。
㈡次就聲請人主張之理由而論，聲請人主張係不符行政訴訟法 停止執行之構成要件：
1.首就法條而論，行政訴訟法第116 條規定係以不停止執行 為原則，停止執行為例外。故聲請停止執行尚須清楚說明 停止執行之依據法條何在。聲請人雖主張其健康權、居住 權等受損，且拆遷之範圍過度侵害聲請人權利有違比例原 則，又本件依據系爭處分拆遷後將受到不可回復之損害云 云等語為據。然健康權、居住權等均屬憲法原則性之揭示 ，其實現端賴法律明定具體得以主張之請求權，惟其並未 具體表明有何實體法依據之請求權，自難謂其有何法律上 有特別規定，而得聲請停止執行，本院94年全字第43號假 處分裁定及最高行政法院94年裁字第2122號裁定意旨參照 。且本件縱依據系爭處分拆遷樂生院後，院民並非將受到 不可回復之損害。蓋樂生院業於他處已有設置療養病患之 新區，設備完善，故拆遷樂生院後，院民仍持續受到照顧 ，其健康權、適當居住權等並非受有不可回復之損害，聲 請人之主張自屬無據。另外，退萬步言，縱認本件有「將 發生難於回復之損害」之情形，然考量本件樂生院所在地 為大臺北地區捷運工程重大之環節，三重、新莊之居民近 年深受施工之苦，同一路段至少有4 間學校存在，引頸通 車之望溢於言表，若聲請人聲請停止執行成立，則影響之 交通人次將達百萬之計，此即為「於公益有重大影響」者 ，法院自不可專為少數人而置公益於不顧，依臺北市政府 捷運局之統計新莊線線臺北縣轄區延後通車1 年之效益損 失約為新台幣39.97 億元，負擔廠商求償金額l 年約新台 幣10.14 億元。
2.又行政訴訟法中停止執行，需針對行政處分或決定（最高 行政法院91年度判字第312 號要旨參照）為之。且實務就 該行政政處分限於給付效果之行政處分，非包括形成效力 之行政處分（最高行政法院92年裁字第1117號要旨參照） 。蓋形成效力行政處分經送達即生效力，自無停止執行之 問題。相對人之「臺北縣政府中華民國96年3 月15日北府 工新字第0960170152號」函示固為行政處分，然此係形成 效力之行政處分，如所述，一經送達即生效力，自無停止 執行之問題，故聲請人於此聲請停止執行，既無實益且法 院亦不得允准。後者「北府工新字第00000000000 號」公 告行為則係觀念通知，公告通知拆遷之行為係事實行為， 故聲請人針對事實行為聲請停止執行亦非合法。 3.類似聲請停止執行案件經本院裁定駁回已有49件，其中2 件提起抗告，業經最高行政法院裁定抗告駁回（最高行政 法院96年度裁字第1974、1979號裁定參照）。四、按「大眾捷運系統主管機關︰在中央為交通部；在直轄市為
直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「大眾捷運系 統工程建設機構為勘測、施工或維護大眾捷運系統路線及其 設施，應於七天前通知所有人、占有人或使用人後始得進入 或使用公、私土地或建築物..」「大眾捷運系統工程建設機 構依前條使用公、私土地或建築物，有拆除建築物或其他工 作物全部或一部之必要時，應先報請當地主管機關限期令所 有人、占有人或使用人拆除之；如緊急需要或逾期不拆除者 ，其主管機關得逕行或委託當地主管建築機關強制拆除之。 」為大眾捷運法第4 條、第21條及第22條所明定。經查，樂 生院院舍所在之臺北縣新莊市○○○段頂坡角小段第294 、 294-21、294-28地號土地為國有土地，業經撥用作為臺北都 會區大眾捷運系統新莊線新莊機廠工程用地。臺北市政府捷 運工程局乃以96年2 月27日北市捷權字第09630108800 號函 請樂生院配合施工需要，於96年3 月13日前搬遷完畢，因該 院院民未能全部配合搬遷，故而再以96年3 月14日北市捷權 字第09630634100 號函相對人略以：「主旨：臺北都會大眾 捷運系統新莊縣新莊機廠工程拆遷行政院衛生署樂生療養院 院舍，該院院民未能配合於96年3 月13日前搬遷完畢，敬請 貴府依據大眾捷運法第22條等相關規定辦理限期拆除之通知 及公告... 」，相對人遂以96年3 月15日北府工新字第0960 170152號函樂生院：「主旨：請貴院於96年4 月16日前就『 台北都會區大眾捷運系統新莊線新莊機廠工程』用地如附圖 所示拆除區範圍內之建物自行拆除，並對現址所屬相關院民 妥為疏處，逾期未拆除，將依法強制拆除，請查照。說明： 依大眾捷運法第22條，及臺北市政府捷運工程局96年3 月14 日北市捷權字第09630634100 號函，暨96年3 月15日北市捷 權字第09630634500 號函辦理。」並將該函內容以同年月北 工新字第00000000000 號公告週知，有上開相對人函、公告 等件影本在卷可憑。經核相對人前開96年3 月15日北府工新 字第0960170152號函，係相對人本於主管機關權責，依大眾 捷運法第22條規定，就臺北市政府捷運工程局報請限令拆除 捷運工程需用之系爭土地上樂生院院舍之公法上具體事件， 所為對外具有公權力強制作用之決定，已對外直接發生法律 上之效果，自屬行政處分。至相對人於96年3 月15日北工新 字第00000000000 號公告乃僅就上開函已為之處分內容廣為 週知，公告本身並不生何新的規制效果，並非行政處分，而 與前揭聲請停止執行之要件不符，聲請人將之與上述函併列 為停止執行之客體，於法尚有未合，先此敘明。五、依首開說明，當事人對於行政機關之行政處分，在行政訴訟 起訴繫屬中，雖得聲請行政法院裁定停止執行，但應以事實
上如經執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，始 得為之。本件聲請人本案就相對人上開函文不服，經訴願程 序，現雖於本院96年度訴字第3173號強制拆遷案件繫屬中， 但本件停止執行部分之聲請仍不符法定要件，茲詳述如下： ㈠經查，樂生院目前院民共計304 人，該院並已設置新大樓配 備有重建科主任、輔導員8 名及清潔工友提供院民之安置與 照顧，而已搬入新大樓則174 人，仍住於舊院區有45人，回 歸社區有45人、其餘則散住於澤生舍、組合室等，有該院96 年5 月11日樂重字第0960001559號函附於本院96年度停字第 19號卷第322-324 頁，經本院調閱查核屬實。樂生院係基於 麻瘋病患之安置照顧之設置目的，在該院已設置新的安置照 料處所得盡國家對院民之照顧責任情形下，聲請人等請求樂 生院照護之請求權內容，自難認包括續住於舊院舍。 ㈡次按「一、本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲 得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，並能不 斷改進生活條件。各締約國將採取適當的步驟保證實現這一 權利，並承認為此而實行基於自願同意的國際合作的重要性 。…」、「一、本公約締約各國承認人人有權享有能達到的 最高的體質和心理健康的標準。二、本公約締約各國為充分 實現這一權利而採取的步驟應包括為達到下列目標所需的步 驟：減低死胎率和嬰兒死亡率，和使兒童得到健康的發育 ；改善環境衛生和工業衛生的各個方面；預防、治療和 控制傳染病、風土病、職業病以及其他的疾病：創造保證 人人在患病時能得到醫療照顧的條件。」經濟、社會和文化 權利國際公約第11條、第12條固有規定。惟該公約乃僅係就 基本人權抽象原則之宣示，指導締約國之政策方向，此觀同 公約第2 條規定：「一、每一締約國家承擔盡最大能力個別 採取步驟或經由際援助和合作，特別是經濟和技術方面的援 助和合作，採取步驟，以便用一切適當方法，尤其包括用立 法方法，逐漸達到本公約中所承認的權利的充分實現。」及 第12條第2 款就為達到同公約第1 條第1 款「人人有權享有 能達到的最高的體質和心理健康的標準」目標具體列舉國家 應採取之步驟甚明，因此，該公約並不足作為原告請求權之 依據。況且該公約第11條所謂「相當的生活水準，包括足夠 的... 住房」等文，「足夠的住房」與聲請人等於本件所主 張之不得搬遷之「適當居住權」並非同義。該第12條第2 款 採取之步驟所指「創造保證人人在患病時能得到醫療照顧的 條件」亦仍係抽象之概念，有待締約國各自具體立法落實， 故亦難認聲請人等得逕以上開公約規定，據為其公法上之權 利或法律所保護之利益權源。本件相對人基於麻瘋病患之安
置照顧之設置目的，在該院已設置新的安置照料處所得盡國 家對院民之照顧責任，已如前述。聲請人依上開公約主張不 得搬遷之「適當居住權」、「健康權」及憲法保障權利而為 本件停止執行之聲請，於法核屬無據。
㈢再聲請人等主張其「健康權」、「適當居住權」將有因系爭 處分而受難以回復之損害，固據舉出吳淑瓊、莊坤洋之「在 地老化：台灣二十一世紀長期照護的政策方向」及詹弘廷醫 師之「活力在地化」為文及口述歷史訪談逐字稿等為證。然 查，樂生院民共同點僅在於罹患麻瘋病而被強制遷入院區居 住，每位院民各有其人格特質、家庭、經歷，徒由對上述院 民對其他院民搬遷後狀況之描述，及學者針對其他個案之歸 納分析，在缺乏科學驗證之情況下，尚無從認定單一之搬遷 因素必生損害於院民健康之結果。且樂生院新大樓業已完工 ，並設置完全，繼續提供院民醫療照護及安養處所，就聲請 人等身心障礙、生存、居住權或其他基本人權已有足夠之保 障及預防措施，並有174 名院民遷入，獲得安置，業如前述 。另相對人提出「台北捷運新莊機廠工程及樂生療養院案」 執行進度列管追蹤會議紀錄顯示，施工期間院民原地續住範 圍已作細部劃設及原地續住15棟整修計劃。因此，縱認上開 公約得據為聲請人等健康權保障之請求權基礎，由新的安養 處所之完成及施工期間院民原地續住範圍細部劃設及原地續 住15棟整修，亦足認院民因本件處分執行所為之遷離，並不 影響其等所稱「患病時能得到醫療照顧的條件」之健康權內 容，而難遽認聲請人等因本件處分之執行，須遷離上址將有 何致其生難以回復損害。而聲請人所主張據94年迄今之樂生 院民死亡名冊顯示，已遷入新醫療大樓之院民佔死亡人數之 比例偏高，足證搬遷對於樂生院民之健康權已造成侵害一節 ，並未有具體證據顯示搬遷對樂生院民之死亡有何因果關係 ，聲請人以此主張樂生院民之健康權已造成侵害云云，仍非 可採。
㈣再查，本件樂生院所在地為大臺北地區捷運工程重大之環節 ，樂生療養院延遲提供新莊機廠施工用地可能導致廠商因延 遲進場場衍生其成本致生求償。且捷運新莊線因樂生院保存 問題，於99年蘆洲線及新莊線台北市市區先行營運通車初期 兩年內無法同時加入營運，除造成捷運公司之財務損失外， 且三重、新莊地區民眾通行時間、道路交通改善、生活品質 提昇均受工程延宕之影響，而無法如期呈現，亦有相對人於 本院96年度停字第19號所提出臺北市政府捷運工程局96年5 月15日北市捷授北字第09631320500 號函附之工程延宕衍生 之廠商求償分析、延後通車之效益損失分析足據( 第324 背
面至327 頁參照），而樂生院民在該院則已設置新的安置照 料處所得盡國家對院民之照顧責任，業如前述。因此，亦難 謂本件停止執行於公益無重大影響，依行政訴訟法第116 條 第2 項定，亦不得停止本件原處分之執行。
六、綜上所述，聲請人等聲請停止執行，與上開行政訴訟法第11 6 條第2 項規定之要件不符，其聲請為無理由，應予駁回。 至聲請人其餘所涉本案部分之主張，非屬本件停止執行之聲 請事件所得審酌。另聲請人等既非樂生院舊院舍之所有權人 ，則該院舍是否為文化古蹟等，即與其權利或利益受損之無 關，無從以之作為有利聲請人判斷之論據，併此敘明。七、據上論結，本件聲請人之聲請為無理由，依行政訴訟法第10 4 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中 華 民 國 96 年 11 月 26 日
第四庭審判長法 官 陳國成
法 官 陳秀媖
法 官 李玉卿
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 11 月 26 日