臺北高等行政法院判決
95年度訴字第3061號
原 告 甲○○
訴訟代理人 杜英達律師
複代 理 人 范翔智律師
方文君律師
被 告 臺北市政府
代 表 人 乙○○（市長）
訴訟代理人 陳垚祥律師
上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中
華民國95年7月11日農訴字第0950125516號訴願決定，提起行政
訴訟。本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告未先擬具水土保持計畫送經主管機關核定， 即擅自於台北市○○區○○里○○段569、570、571、572、 573、574、589等地號土地內開挖整地，經人檢舉，前經臺 北縣政府會同所屬農業局（以下簡稱農業局）、臺北縣新店 地政事務所（以下簡稱新店地政所）等相關單位人員於93年 4月20日履勘現場查明屬實，並發現原告在現場施工，嗣新 店地政所於93年4月23日複丈結果，上開違規開挖整地之土 地有部分土地係坐落於被告轄區，臺北縣政府乃於93年5月5 日以北府農山字第0930357449號函（以下簡稱臺北縣政府93 年5月5日函）轉請被告處理結果經被告於93年12月24日以府 建四字第09315442500號函處以原告罰鍰新台幣 (下同)30萬 元，及命其立即停止一切非法開發、使用行為，同日並以府 建四字第09315442501號函請原告依水土保持法第8條規定實 施水土保持處理與維護。（上開2函皆未經原告提起訴願或 行政爭訟而均告確定）。嗣經被告於94年2月1日派員實施檢 查結果，發現原告仍未依水土保持技術規範實施水土保持之 處理與維護，乃於94年3月15日以府建四字第00000000000號 函處原告罰鍰30萬元，同日並以府建四字第00000000001號 函命原告繼續進行植生改正。原告不服，提起訴願，亦遭決 定駁回，遂向本院提起行政訴訟，經本院於95年7月19日以 94年度訴字第2932號判決撤銷訴願決定及原處分（被告不服 ，已向最高行政法院提起上訴）。其間被告復於94年4月20 日派員實施檢查，其植生覆蓋率仍未符規定，被告遂於94年
7月19日以府建四字第09403584400號函裁處原告罰鍰30萬元 ，並以同年月日府建四字第09403584401號函通知原告於處 分書送達之日起30日內，依水土保持技術規範第61條規定， 達成植生覆蓋（上開2函皆未經原告提起訴願或行政爭訟而 均告確定在案）。嗣被告於95年3月9日派員再次實施檢查結 果，其植生覆蓋率依舊未符規定，被告乃於95年3月27日以 府建四字第09570322700號函（以下簡稱被告95年3月27日函 ）裁處原告罰鍰30萬元，並命其於處分書送達之次日起60日 內完成改正。原告對被告95年3月27日函不服，提起訴願， 亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分（被告95年3月27日函）均撤銷。 ⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：原告是否為系爭土地開挖整地違章之行為人？ ㈠原告主張之理由：
⒈原告雖未就被告94年7月19日函提起訴願或行政訴訟，惟 仍不影響本件訴訟之合法性：
①本件被告94年7月19日函雖未分別以處分書及通知函之 格式辦理，惟是否屬於行政處分，仍應分別就該公文書 所使用之文字及性質分別判斷，參酌行政院農業委員會 水土保持局（以下簡稱水保局）93年10月20日水保監字 第0931843053號函（以下簡稱水保局93年10月20日函） 說明二載明「水土保持義務人未依水土保持法第12條規 定擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，主 管機關依據同法第23條第2項，及第33條第1項第2款處 罰時，因法無明文，不應再令水土保持義務人『限期改 正』，請改依旨揭方式辦理。」，揭示對於未依水土保 持法第12條規定擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅 自開發者，因法無明文，縱命限期改正，亦應以通知方 式為之，自應認被告94年7月19日函關於限期改正之事 項係屬觀念通知，而不具法效性。況「未依第12條至14 條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持計畫實 施水土保持之處理與維護者，除依第33條規定按次分別 處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保 持義務人限期改正；．．．」，水土保持法第23條第1 項定有明文。足見水土保持法中之「限期改正」應屬觀
念通知而不具法效性，故並非行政處分之性質。 ②縱認限期改正係屬一行政處分（假設語氣），亦僅能說 明形式上本件處分作成係具有合法性，不得以被告94年 7月19日函形式上合法成立，即率認原告須負限期改正 之義務，實質上仍須調查就系爭土地實際開挖整地之人 為何，始能認定原告是否須負限期改正之義務而課以罰 鍰。準此，被告94年7月19日函縱未經原告提起訴願或 行政訴訟，原告既非系爭土地開挖整地之行為人，自無 依水土保持技術規範第61條之規定負有完成植生覆蓋之 義務，故無礙原告提起本件訴訟之合法性。
⒉原告非「系爭土地」之經營人、使用人或所有人，更從未 於其上為任何開挖整地行為，本件原處分及訴願決定容有 重大違誤：
①被告認原告為本件行為人之依據，乃臺北縣政府所提供 之資料，惟臺北縣政府認定原告為本件行為人之依據， 僅因其在93年4月20日會勘另案坐落臺北縣新店市○○ 段水子小段3-9等地號土地時原告在場：
⑴查臺北縣政府查獲所轄臺北縣新店市○○段濕水子小 段3-9、3-10、3-11、12-1、16、17、17-1、17-2、 17-4、18、19、22、23、23-4、34-3、34-4、40-2、 40-3地號土地遭違規開挖整地，於93年4月20日至新 店市○○段濕水子小段3-9等地號土地現場測量時發 現原告在現場施工，當時原告已表明僅係受僱承作水 溝工程，並非從事開挖整地行為，此觀會勘紀錄中原 告明白註記「在現場負責施作水溝工程」等字樣即明 。因水溝工程係為土地排水而設，以避免大雨沖蝕邊 坡土地致崩塌陷落之水土保持工程，與開挖整地行為 並不相同，自不可同一而論，亦不得因原告有施作水 溝工程，即推論原告為本件開挖整地之行為人。 ⑵次查臺北縣政府於原告另件訴願案件亦自認「本案本 府於93年4月20日會同相關單位至現場，該地非僅只 施作水溝工程，另有其他之開挖整地行為，而本府並 無該地之水土保持申請相關資料。」，可知93年4月 20日除水溝工程外，尚有其他整地開挖之行為，惟其 他整地開挖之行為人為何人？何以當場未發現？何以 當場原告表明僅施作「排水工程」而臺北縣政府到場 人員均無異議？凡此，臺北縣政府均未查明，是臺北 縣政府認定原告為行為人已有謬誤，本件被告不察， 竟援用臺北縣政府錯誤之認定，顯然對於原告為行為 人之認定亦有重大違誤，更與事實不符，本件之處分
及訴願決定自應予以撤銷。
②被告裁處原告罰鍰30萬元，與臺北縣政府處罰原告者， 並非同一事實，被告未詳加調查，即認定原告為行為人 ，於法有違：
⑴本件被告認原告有於系爭土地內從事開挖整地之行為 ，無非以臺北縣政府前於93年4月20日查獲原告於所 轄臺北縣新店市○○段濕水子小段3-9等地號土地開 挖整地，其中部分土地為被告所轄土地（因該部分土 地違規面積僅3平方公尺，經被告函請行政院農業委 員會（以下簡稱農委會）釋示結果，由違規面積較大 之臺北縣政府併為處分，嗣因被告於93年7 月間至臺 北縣新店市○○段濕水子小段3-9 等地號土地現場履 勘，發現另有系爭土地遭違規開挖整地持續進行中， 經測量計算違規面積為15,600平方公尺，非屬臺北縣 政府前開查獲之同一違章行為。依此，被告所為之裁 罰主要係針對該擴大之部分，與臺北縣政府所為之處 分係屬不同之原因事實，被告自應就該違法開發之行 為人另加調查，合先敘明。
⑵因被告於發現系爭土地遭違規開挖整地時，未查獲實 際施工者，乃於93年8月11日辦理現場會勘，經通知 原告及系爭土地所有人到場，惟渠等均否認有在前開 土地開挖整地，原告僅陳稱「本人受陳先生委託（不 知其姓名及聯絡方式）在現場負責施作水溝工程，其 他開挖整地與本人無涉，實際行為人本人並不知道。 」等語，核與原告於檢察官偵查時供稱其係受陳姓男 子委託在臺北縣境內施作水溝工程，因只拿到7天之 工資，故僅施工11天即未再繼續施作，亦不知如何連 絡陳姓男子等語相符，足證原告確僅受僱承作挖水溝 之工程，其餘被告所指之挖地、整地行為均與原告無 涉，原告要非系爭行政處分所指之行為人，臺灣臺北 地方法院檢察署檢察官業以93年度偵字第18277號、 94年度偵字第3031號、94年度偵字第7567號、94年度 偵字第13220號不起訴處分書認定原告僅係單純挖水 溝之行為，並非違反山坡地保育利用條例及水土保持 法之行為人，益徵原告確實非本件行為人。是被告未 於現場查獲原告有在系爭土地從事開挖整地行為，亦 查無其他證據足以證明前揭土地之違規開發係原告所 為，逕以原告未能提供雇主之詳細年籍資料供查證， 即將原告視為本件擅自開挖整地之違規行為人，參照 行政法院（現改制為最高行政法院）39年度判字第2
號判例「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提 出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張 之事實為真實。又行政官署對於人民有所處罰，必須 確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之 存在，其處罰即不能認為合法。」意旨，自嫌率斷。 ⒊原告並非水土保持義務人，被告援引水土保持法之規定 予以處分，於法有違：
①按「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫 送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次 分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及 所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用 ，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰 之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」、「有下列 情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：二 、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持 計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者， 或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不 合水土保持技術規範者。」，固分別為水土保持法第 23條第2項、第33條第1項第2款所明定。惟所謂「違反 第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫」 ，均係指違反水土保持法第12條至第14條所規定之「 水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機 關核定」之作為義務，故主管機關依水土保持法第23 條第2項課與義務，及依水土保持法第33條第1項第2款 處罰之對象，均係水土保持義務人。
②又「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土 保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有 人，為本法所稱之水土保持義務人。」、「在山坡 地為下列經營或使用，其土地之經營人、使用人或所 有人，於其經營或使用範圍內，應實施水土保持之處 理與維護。」，水土保持法第4條、山坡地保育利用條 例第9條分別定有明文。可知水土保持義務人即為有權 使用山坡地之人，如係無權使用山坡地之人，本無從 期待其於開發、經營或使用山坡地前，先擬具水土保 持計畫送請主管機關核定，即非水土保持義務人，自 無水土保持法第12條至第14條規定之適用，亦無從依 水土保持法第23條第2項、第33條第1項第2款加以處分 （鈞院90年訴字第1646號判決、91訴字第1381號判決 參照）。
⒋被告以原告未依限辦理指定改正事項，係違反水土保持
法第33條第2項規定而裁處罰鍰30萬元，欠缺法令依據： ①按水土保持法第8條第1項「下列地區之治理或經營、 使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施 水土保持之處理與維護：一、集水區之治理。二、農 、林、漁、牧地之開發利用。三、探礦、採礦、鑿井 、採取土石或設置有關附屬設施。四、修建鐵路、公 路、其他道路或溝渠等。五、於山坡地或森林區內開 發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場 地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖 整地。」及第23條第2項「未依第12條至第14條規定之 一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者， 除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停 工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除 其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負 擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發 申請。」均無「限期改正」之規定。次按水土保持法 第23條第1項「未依第12條至第14條規定之一所核定之 水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第 33條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業 主管機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正 或實施仍不合水土保持技術規範者，應令其停工、強 制拆除或撤銷其許可，已完工部分並得停止使用。」 固有「限期改正」之規定，惟係適用於水土保持義務 人業已擬具水土保持計畫，並送經主管機關核定，水 土保持義務人卻未依該計畫實施水土保持之處理與維 護之情形，核與同法條第2項規定係適用於水土保持義 務人未擬具水土保持計畫，即擅自開發之情形，顯然 不同。準此，未依核定之水土保持計畫實施水土保持 之處理與維護者，始有依上開水土保持法第23條第1項 規定「限期改正」之適用。至「未擬具水土保持計畫 送主管機關核定而擅自開發者」，依同條第2項規定， 僅有「依第33條規定按次分別處罰」、「令其停工」 、「沒入其設施及使用之機具」、及「強制拆除及清 除其工作物」，並無「限期改正」之規定。
②又按水土保持法第33條第1項「有下列情形之一者，處 新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．二、違反第 12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未 依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第 23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保 持技術規範者。」規定所稱「違反第23條規定，未在
規定期限內改正」，應係指同法第23條第1項所定之情 形而言，並不含同法第23條第2項所定之情形在內。因 此，水土保持法第33條第2項「前項各款情形之一，經 繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術 規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工， 得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工 作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。 」規定所指同條第1項第2款所定情形「經繼續限期改 正而不改正者」，亦係指同法第23條第1項所定之情形 ，並不含同法第23條第2項所定之情形在內，蓋僅同法 第23條第1項有主管機關得「限期改正」之規定，而第 23條第2項則無主管機關得「限期改正」之規定。另水 土保持義務人縱有水土保持法第23條第2項所定未依第 12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關 核定而擅自開發之情形，主管機關非可依同法第33條 第2項規定對水土保持義務人予以處罰，最高行政法院 94年度判字第450號判決可資參照。
③綜上，水土保持法第8條、第23條第2項均無「限期改 正」之規定，被告竟援引上開法條規定，以原告未依 限辦理，違反同法第33條第2項之規定裁處罰鍰，顯屬 無據，所為處分應予撤銷。
⒌末查行政處罰雖僅為財產罰，但影響人民權益甚大，故行 政機關在認定時，自應更為謹慎嚴格，本件原告既經臺北 地檢署檢察官認定非屬行為人，則被告單純僅以臺北縣政 府函告即認定原告為行為人，其認定之草率至為顯然。再 者，被告認定之依據亦即臺北縣政府之認定，僅係因原告 於臺北縣政府於93年4月20日現場會勘當時在場，此外非 僅無其他證據證明原告為本件或臺北縣案之行為人，被告 更明知除上開93年4月20日現場會勘時原告在場外，其餘 不論係被告或臺北縣政府之勘查、查報，均未曾發現原告 在場，此由被告提呈之資料亦可證明。是被告竟仍認定原 告為行為人，其認定當然有重大違誤，並與事實不符，本 件處分及訴願決定均應予撤銷。
㈡被告答辯之理由：
⒈查鈞院94年度訴字第2932號判決以原告從未承認有於系爭 土地開挖整地之行為，尚難僅因原告曾在系爭土地內一部 分施作水溝工程，即推論原告亦為系爭全部土地違規開挖 整地之行為人為由，撤銷農委會94年7月7日訴願決定及被 告94年3月15日府建四字第00000000000號函裁處原告罰鍰 30萬元之處分，並未涵蓋本件被告以95年3月27日函處原
告罰鍰30萬元罰鍰之行政處分及農委會95年7月11日農訴 字第0950125516號訴願決定，故該判決對本件應無拘束力 ，先予陳明。
⒉按「公、私有土地之經營或使用，依本法實施水土保持處 理與維護者，該土地之經營人、使用人、所有人，為本法 所稱之水土保持義務人」、「下列地區之治理或經營、使 用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保 持之處理與維護：．．．四、修建鐵路、公路、其他道路 或溝渠等。五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設 置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積 土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」、「水土保持義務 人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持 計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估 者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：．．．三 、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用 地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場 、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」、「未依第 12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定 而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，．．． 」、「有左列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以 下罰鍰：．．．二、違反第12條至第14條規定之一，未先 擬具水土保持計畫．．．或違反第23條規定期限內改正者 或實施，仍不合水土保持技術規範者。前項各款情形之一 ，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術 規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒 入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所 需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。第1項第2款情 形，致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施者， 處6月以上5年以下有期徒刑，得併科新台幣60萬元以下罰 金．．．」，分別為水土保持法第4條、第8條第1項第4款 、第5款、第12條第1項第3款、第4款、第23條第2項、第 33條所規定。次按「違反水土保持法之行為人與土地所有 人各異時，應由實際行為人優先處罰。如經詳細調查後仍 無法確認實際行為人，始得處罰土地所有人，執行上並應 審慎為之」，復為農委會92年10月15日農授水土保字第 0921822017號函所明示。
⒊謹就本件緣由述明如下：
①被告因有人舉報台北市○○區○○街26巷11號左後方山 脊即系爭土地有大面積開挖整地行為，經派員現場勘查 結果，初步判定面積約6萬平方公尺（300公尺×200公
尺），係屬臺北縣之轄區，乃於93年3月5日以北市建四 字第09330739300號函檢送現場相片等相關資料轉請臺 北縣政府處理。嗣臺北縣政府於93年4月20日由農業局 人員即訴外人張榮華會同所屬警察局新店分局員警即訴 外人蔡明堂、新店地政所人員即訴外人蔡烟庭至現場履 勘，發現原告在現場施工，遂於會勘紀錄記載「測量現 場發現甲○○在現場施工」等語，且經新店地政所於93 年4月23日複丈結果，違規面積之部分土地位於被告轄 區，故臺北縣政府於93年5月5日以北府農山字第 0930357449號函轉請被告處理，並於93年6月7日以北府 農山字第0930401392號函告知被告本件行為人為原告。 ②系爭土地前於91年間經臺北縣政府依水土保持法規定查 處，有開挖整地違規情事，其後雖有擴大新違規情形， 惟新整地大部分面積仍位於臺北縣境內（違規面積約 20,000平方公尺以上，其中3,000平方公尺位在被告轄 區），經被告於93年5月24日以府建四字第09313698801 號函請農委會裁示如何課罰，該會於93年6月14日以農 授水保字第0931811510號函復建議以違規行為人為處罰 對象，由違規地點所在轄區面積較大之縣市政府處分云 云。
③被告於臺北縣政府未對原告裁罰前，仍派員持續加強巡 查，並商請警方協助派員數次前往現場制止，惟本件大 多利用假日施工，且被告發覺違規面積已明顯擴大時， 分別於93年8月11日、93年9月8日及93年9月20日查獲有 新整地行為，為期有效遏止其繼續破壞之行為，乃於93 年12月24日以府建四字第09315442500號函對原告處以 罰鍰30萬元，飭其應立即停止一切非法開發、使用行為 ，並於同日以府建四字第09315442501號函通知系爭土 地地表裸露有沖蝕之虞，請原告依水土保持法第8條規 定於30日內實施水土保持處理與維護。
④嗣被告於94年2月1日派員複查結果，現場雖已進行植生 作業，惟植生覆蓋率尚未符合規定，故於94年3月15日 以府建四字00000000000號函處原告罰鍰30萬元，並於 同日以府建四字00000000001號函通知其於30日內依水 土保持技術規範第61條就系爭土地之裸露地表完成植生 覆蓋。後被告再於94年4月20日派員實施檢查，認系爭 土地植生覆蓋率仍未符規定，即以94年7月19日函處原 告罰鍰30萬元，並命其於處分書送達之日起30日內，依 水土保持技術規範第61條規定，達成植生覆蓋。嗣被告 於95年3月9日派員實施檢查，仍認植生覆蓋率未符規定
，遂以95年3月27日函裁處原告罰鍰30萬元，並命其於 處分書送達之次日起60日內完成改正。
⒋經查農業局人員張榮華於93年4月20日現場履勘時，張榮 華見有一部挖土機停放在開挖整地之現場，駕駛挖土機之 司機正在打手機，不久即見原告到現場與該司機對談，原 告亦承認其在現場施工，故會勘紀錄記載「本案測量現場 發現甲○○先生在現場施工」云云，上開事實可傳訊張榮 華到庭作證。又原告非但未就被告95年3月27日函提起行 政爭訟程序，亦未對被告第一次於93年12月24日以府建四 字第09315442500號函課以原告罰鍰30萬元之處分提起行 政爭訟程序，若其確未於系爭土地內開挖整地，豈可能未 對上開處分表示不服？原告雖於96年8月1日準備程序時稱 其以鐵工為業，係其主動找一位姓陳之人，只將每塊水溝 水泥模型黏接，係用圓鍬攪拌水泥云云。惟原告前於93年 9月16日來函表示其平日以零星土木包工為業，在新店市 ○○路施作小型工程時，自稱為陳先生之人告知欲於渠經 營之土地上敷設排水設施，當即引領至現場等語，足見原 告並非以鐵工為業，而係以土木包工為業，且自臺北縣政 府93年4月20日會勘紀錄載有原告親筆所寫「水溝工程承 包負責任」字樣，及挖土機司機以手機呼叫原告至現場對 談等情觀之，原告顯係負責整個開挖整地之包工業者，並 非僅係承包施作水溝工程而已，故原告所稱顯有不實。至 原告辯稱水溝工程係為土地排水而設，以避免大雨沖蝕邊 坡土地致崩塌陷落之水土保持工程，與開挖整地行為並不 相同一節。第以施作水溝工程依水土保持法第12條第1項 第3款、第4款規定，仍屬開挖整地之行為，按水土保持法 第12條第1項規定，水土保持義務人仍應先擬具水土保持 計畫，送請主管機關核定，故原告所稱殊有誤解。 ⒌次查原告於檢訊辯稱「伊只是挖水溝，是一位陳姓男子找 伊去，伊只做11天，只拿到7天的工錢，另外4天均其僅係 挖水溝，由一位未拿到．．．」等語，然原告既有向陳姓 男子領取7日之工資，即應知該名陳姓男子之住址及聯絡 方式，否則如何受僱並領取工資？原告所稱顯為臨訟卸責 之詞，不足採信，原告有可能亦係無權占用系爭土地之經 營人或使用人。再者，自被告於95年9月26日及96年1月29 日所拍現場照片可知水溝已完成，在道路兩側，有相當長 度，自鐵皮屋延伸至整個開發區域，惟臺北縣政府在93年 4月20日至現場勘查時並無水溝，顯然原告在93年4月20日 後仍有繼續挖掘。且將預鑄水溝模型之水泥塊放入溝槽內 ，在空隙灌漿，俟乾化後再敷上水泥蓋，施工期間長達1
、2個月以上，從其他照片亦可看出系爭土地內有建造道 路、鐵皮屋並植栽樹木之情形，況水溝位在道路旁邊，道 路需先整平始可能進行水溝工程，故原告亦不可能只施作 水溝工程，卻未施作其他道路等工程，足認原告於檢訊稱 其只係挖水溝，僅做11天，僅拿到7天工錢，另外4天僅係 挖水溝等語，亦與事實不符。縱如原告所稱，其為陳姓男 子所僱用，惟水土保持法第33條所處罰之對象，依同法第 4條「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保 持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為 本法所稱之水土保持義務人。」、第34條「因執行業務犯 第32條或第33條第3項之罪者，除依各該條規定處罰其行 為人外，對僱用該行為人之法人或自然人亦科以各該條之 罰金。」規定，應不限於應實施水土保持處理及維護土地 之經營人、使用人、所有人，亦包括未擬具水土保持計畫 送主管機關核定而擅自開發之人以及上揭之人之受僱人， 本件原告仍不失為實際行為人。
⒍又水保局93年10月20日水保監字第0931843053號函說明二 所指係「水土保持義務人未依水土保持法第12條規定擬具 水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，主管機關依 據同法第23條第2項及第33條第1項第2款處罰時，因法無 明文，不應再令水土保持義務人限期改正。」，本件則係 原告違反水土保持法第8條第1項規定，未依水土技術規範 ，實施水土保持之處理與維護，繼續限期改正而不改正者 或實施仍不合水土保持技術規範之情形，並非違反同法第 12條規定，自無前揭水保局函之適用。故原告所稱被告94 年7月19日函關於限期改正之事項係屬觀念通知，而不具 法效性，被告94年7月19日函縱未經原告提起訴願或行政 訴訟，仍無礙原告提起本件訴訟之合法性云云，殊有誤會 。
⒎再按「前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或 實施，仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改 正為止」，為水土保持法第33條第2項所規定。第查被告 以94年7月19日函命原告於送達後30日內，依水土保持技 術規範第61條規定就系爭土地植生覆蓋，嗣被告於95年3 月9日派員實施檢查結果，仍認植生覆蓋率未符規定，乃 以95年3月27日函再處以原告罰鍰30萬元，所為處分皆依 上揭法條規定，均屬合法。是原告稱被告以原告未依限改 正事項，核處原告罰鍰30萬元，欠缺法令依據云云，核無 足採。綜上所述，訴願決定及被告所為原處分皆無違誤， 原告之訴為無理由，應予駁回。
理 由
一、本件起訴時被告之代表人為馬英九，嗣於本件訴訟程序進行 中變更為乙○○，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准 許，合先敘明。
二、本件被告以原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核准， 即擅自於台北市○○區○○里○○段569、570、571、572、 573、574、589等地號土地內開挖整地，業經臺北縣政府會 同農業局、新店地政所等相關單位人員於93年4 月20日履勘 現場查明屬實，並發現原告在現場施工，嗣新店地政所於93 年4 月23日複丈結果，上開違規開挖整地之土地有部分土地 係坐落於被告轄區，臺北縣政府乃以93年5 月5 日函轉請被 告處理結果，被告以93年12月24日府建四字第09315442500 號函處以原告罰鍰30萬元，及命其立即停止一切非法開發、 使用行為，同日並以府建四字第09315442501 號函請原告依 水土保持法第8 條規定實施水土保持處理與維護（上開2 函 未經原告提起訴願或行政爭訟而均告確定）。嗣經被告於94 年2 月1 日派員實施檢查結果，發現原告仍未依水土保持技 術規範實施水土保持之處理與維護，乃於94年3 月15日以府 建四字第00000000000 號函處原告罰鍰30萬元，同日並以府 建四字第00000000001 號函命原告繼續進行植生改正。原告 不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟， 經本院於95年7 月19日以94年度訴字第2932號判決撤銷訴願 決定及原處分（被告不服，已向最高行政法院提起上訴，由 該院審理中）。其間被告復於94年4 月20日派員實施檢查， 發現系爭土地之植生覆蓋率仍未符規定，遂於94年7 月19日 以府建四字第09403584400 號函函裁處原告罰鍰30萬元，並 以同年月日府建四字第09403584401 號函通知原告於處分書 送達之日起30日內，依水土保持技術規範第61條規定，達成 植生覆蓋（上開2 函皆未經原告提起訴願或行政爭訟而均告 確定在案）。嗣被告於95年3 月9 日派員再次實施檢查結果 ，系爭土地之植生覆蓋率依然未符規定，被告乃以95年3 月 27日函裁處原告罰鍰30萬元，並命其於處分書送達之次日起 60日內完成改正。原告對被告95年3 月27日函不服，提起訴 願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並主張如事實 欄所載。茲原告主張其並非系爭土地之開挖整地行為人，僅 係受陳姓「近桑」（日語）男子僱佣施作水溝工程而已，不 負有限期改善達成植生覆蓋之義務，被告自不能對之課予罰 鍰，所為處分殊有違誤，自應予撤銷等語。本件所應審酌者 厥為原告是否為系爭土地開挖整地違章之行為人？三、經查本件原告並未對被告93年12月24日府建四字第09315442
500 號函裁處30萬元罰鍰，及命其立即停止一切非法開發、 使用行為，同日府建四字第09315442501 號函請原告依水土 保持法第8 條規定實施水土保持處理與維護，暨94年7 月19 日府建四字第09403584400 號函裁處30萬元罰鍰及同年月日 府建四字第09403584401 號函通知原告於處分書送達之日起 30日內，依水土保持技術規範第61條規定完成植生覆蓋等行 政處分提起行政爭訟及行政訴訟而告確定在案等情，除有上 開函影本各1 份附於原處分卷可稽外，復為兩造所不爭，自 堪認為真正。是被告以原告在93年4 月20日台北縣政府等單 位履勘現場時自承施作水溝工程，而依現場照片顯示，系爭 水溝工程除了挖掘水溝之外，需先預鑄溝渠的水泥模型，再 舖上水泥蓋或水溝蓋，其工程應在1 、2 個月以上，絕非原 告所稱只施作工程11天即可完成，且因溝渠係在道路兩旁， 故認原告應有承作系爭土地之道路開挖整地等其他工程等為 據，予以認定原告為系爭土地之開挖整地行為人，加以原告 未依被告94年7 月19日府建四字第09403584401 號函所示於 該處分書送達之日起30日內，依水土保持技術規範第61條規 定達成植生覆蓋（即植生覆蓋率未符規定），而為本件課處 原告罰鍰之處分（即被告95年3 月27日函），固非無據。惟 查台北縣政府於93年4 月20日會同農業局、新店地政所等相