高雄高等行政法院判決
105年度訴字第582號
106年9月14日辯論終結
原 告 臺南市賢北（二）自辦市地重劃區籌備會
代 表 人 蕭瑞敏
訴訟代理人 蕭麗琍律師
複 代理 人 蕭縈璐律師
被 告 臺南市政府
代 表 人 李孟諺
訴訟代理人 曾怡靜律師
上列當事人間土地重劃事件，原告不服內政部中華民國105年10
月24日台內訴字第1050067757號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下︰
主 文
訴願決定及原處分（即被告105年2月16日府地劃字第1050039703號函、105年5月31日府地劃字第1050451390號函）均撤銷。被告應依原告之申請，作成准予同意展延辦理期限十個月之行政處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔五分之四，餘由原告負擔。 事實及理由
一、本件被告代表人原為賴清德，於本件審理中變更為李孟諺， 並具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要︰
緣原告代表人蕭瑞敏等7人為發起人，於民國103年5月7日向 被告申請成立「臺南市賢北（二）自辦市地重劃區籌備會」 ，經被告以103年11月6日府地劃字第1031007454號函（下稱 被告103年11月6日函）准予成立。嗣原告以104年7月8日賢 北（二）自籌字第0000000號函檢附圖冊等資料申請核定擬 辦重劃範圍，經臺南市政府地政局（下稱地政局）以000○0 ○0○○市○○○○0000000000號函通知所檢附之重劃前土 地清冊中，北區大豐段40、1296、1394、1404地號、光賢段 1-1、1-16、1-38地號內容（所有權人）有誤，請重新更正 製作後再送核定，原告乃以104年9月16日賢北（二）自籌字 第0000000號函（下稱原告104年9月16日函）檢送重新更正 之重劃前土地清冊等相關資料送請核定重劃區範圍。其後， 原告因未能於自報准核定之日起1年內依行為時獎勵土地所 有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵辦法）第26條規定辦理 申請核准實施市地重劃，乃以104年10月5日賢北（二）自籌 字第0000000號函（下稱原告104年10月5日函）申請展延核
准實施市地重劃期限，經被告以105年2月16日府地劃字第10 50039703號函（下稱被告105年2月16日函）復略以：「主旨 ：有關貴籌備會申請展延辦理期限乙案，本府不予同意並擬 解散貴籌備會……。二、……查貴會自103年11月6日成立， 遲至104年7月8日始向本府申請核定重劃範圍，經約8個月期 間，籌辦時間明顯過久；又自本府於104年8月7日函請貴會 修正其相關圖冊內容之錯誤至104年9月16日貴會檢送更正後 之相關圖冊並重新向本府申請核定重劃範圍，期間經約1.5 個月，更正時間過於冗長。三、承上，由上開工作期程可知 貴會並未積極辦理重劃業務，故本府欠難同意貴會展延辦理 期限之申請。貴會未於104年11月6日前依第26條規定向本府 申請核准實施市地重劃，基此，本府認有前開辦法第11條第 5項第1款規定之情形，故擬解散貴會……。」其後，被告並 以105年5月31日府地劃字第1050451390號函（下稱被告105 年5月31日函）解散原告。原告不服，就被告105年2月16日 函及105年5月31日函提起訴願，被告105年5月31日函部分， 經訴願決定駁回；被告105年2月16日函部分，經訴願決定不 受理；原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
(一)被告105年2月16日函否准原告展延辦理市地重劃期限之申請 ，對外已生原告辦理市地重劃期限是否屆至之效果，依行政 程序法第92條規定，自屬行政處分，訴願決定及被告認該函 並非行政處分，原告不得對之提起訴願，顯有違誤。(二)被告自訂之「臺南市自辦市地重劃區籌備會申請展延辦理期 限原則」(下稱籌備會申請展延原則)，已具有公開揭示之效 力，被告陳稱該原則僅為內部簽呈云云，顯無理由： 1、被告雖稱籌備會申請展延原則並非法規命令或行政規則，惟 依被告官方網址公開提供下載資料「104年全國地政機關精 進業務座談會簡報」第37頁揭示，103年4月16日訂定籌備會 申請展延原則，因情事變更且變更事由不可歸責籌備會，於 原因消滅時重新起算1年，屆滿後仍得依原則展延，已有公 開揭示之效力，全國各縣市皆知悉。又依內政部第00000000 00號訴願決定，被告兩次同意同一範圍核准成立之賢北（一 ）籌備會（目前已解散）展延之申請，並於該籌備會自102 年2月27日核准成立逾2年後始解散。故籌備會申請展延原則 涉及人民權益甚鉅，被告未遵循其自訂之原則，推稱僅供內 部參考使用，漫無標準，任意而為，豈是所謂裁量權之正當 行使？且顯然有違平等原則。
2、再者，上開原則之擬辦項記載：「二、上開原則自奉核後實 施，並另行函文通知正在辦理之籌備會。三、……爾後籌備
會展延之申請，則依訂定原則辦理。」，被告既已主動通知 各籌備會，且載明所有籌備會展延之申請，均依上開原則辦 理，則原告以104年10月5日函申請展延辦理市地重劃期限， 被告自應依上開原則審酌之，而非僅推稱該原則僅為內部簽 呈，並泛稱原告未於1年內申請核准實施市地重劃，擬依法 解散原告。
(三)被告未核准重劃範圍前，原告無從依行為時獎勵辦法第26條 規定，申請核准實施市地重劃，被告以原告自核准成立起， 逾1年尚未申請核准實施市地重劃，所憑之事實已有違誤， 自無可採：
1、被告105年2月16日函略以原告並未積極辦理重劃業務，故歉 難同意展延辦理期限之申請云云。惟本件重劃範圍內因公有 土地機關眾多（有教育部、國產署、工務局及水利局），尊 重公有土地主管機關承辦人配合時程與公文簽辦流程，原告 無法越俎代庖，絕無未積極籌備重劃業務。
2、原告於重劃區內公有土地抵充地會勘程序104年4月29日完成 後，即整理10次會勘5個機關提供之書面會勘意見，委請鉅 識測繪科技有限公司李志宏測量技師展圖、套繪地籍圖資、 計算土地所有權人共同負擔公共設施比率等並確認簽證。經 測量技師確認簽證後，方能依獎勵辦法第20條規定，製作重 劃區範圍及位置圖、重劃區都市計畫地籍套繪圖、公共設施 用地負擔項目及其概略面積（含抵充地）等，向被告申請核 定擬辦重劃範圍，期間約需兩個月時間，原告絕無未積極籌 備重劃業務。
3、又內政部於104年2月2日修正土地登記規則第24條之1等條文 ，將原本任何人皆能申請的第二類土地登記謄本，改以去識 別化方式，僅公開所有權人部分姓名，並新增第三類謄本。 第三類謄本有顯示登記名義人完整之姓名及地址，但需由登 記名義人或具有法律上通知義務、權利義務得喪變更關係之 利害關係人方可申請。原告申請謄本時，因土地登記規則剛 修正不久，地政事務所無籌備會直接申請之相關經驗，經過 多次協商且向相關人員詢問後，地政事務所告知籌備會需發 函請主管機關(地政局)函轉地政事務所，方能同意籌備會申 請謄本，故原告於104年8月18日函請地政局市地重劃科函轉 地政事務所同意籌備會申請謄本。原告於得知需修改土地清 冊內容時便積極協商及詢問，經多次公文往返後才得以申請 謄本辦理土地清冊修正。原告於申請謄本後約一週行政作業 時間，即檢送修正後之確認範圍相關資料，並無延誤。 4、綜上，原告自經被告核准成立後，即積極進行相關程序，絕 無怠惰之情事，被告未予查明，對當事人有利事項未予注意
，率爾解散原告，實有違禁止恣意原則。
(四)再者，獎勵辦法第18條規定：「籌備會如有廢弛重劃業務者 ，直轄市或縣（市）主管機關應予警告或撤銷其決議。情節 重大者，得命其整理，必要時得解散之。」被告作成105年2 月16日函處分前，未曾因原告未積極辦理重劃業務而予以警 告，甚且被告未依展延原則查明是否可歸責原告而致重劃業 務有所延誤，即否准原告展延之申請，逕自解散原告，處分 明顯有瑕疵，更有違比例原則。
(五)被告受理原告展延之申請，應儘速給予原告合理展延時間， 惟被告繼續要求原告召開審查會議並補充資料等，嗣再突然 通知解散原告，所為既乏誠信，復未保護原告正當合理之信 賴，違反比例原則：
1、原告依據被告103年11月6日函說明六於期限屆滿前1個月內 ，以104年10月5日函申請展延辦理市地重劃期限，又以104 年10月8日賢北(二)自籌字第0000000號函附相關資料，請被 告儘速召開重劃範圍聯合審查會議。被告以104年10月19日 府地劃字第1041021726號開會通知單通知原告於104年10月3 0日召開臺南市自辦市地重劃區重劃範圍104年第4次聯合審 查會議，並以104年11月30日府地劃字第1041176809號書函 檢送會議紀錄予原告，請原告依審查意見及結論修正回復。 原告以104年12月10日賢北(二)自籌字第0000000號函檢送回 覆意見表，被告以104年12月16日南市地劃字第1041191112 號函請原告檢附前揭回覆意見表7份以供審查之用，原告以1 04年12月18日賢北(二)自籌字第0000000號函再次檢送前揭 回覆意見表7份予被告。
2、其後，被告以105年2月16日函通知歉難同意展延辦理期限之 申請，並於說明三稱原告雖於104年10月8日補齊圖冊資料， 該案審查仍持續進行中，惟經解散其主體不復存在，故重劃 範圍審查之相關作業將予以終止。嗣原告以105年3月2日賢 北(二)自籌字第0000000號函檢附相關公文向被告陳述意見 說明原告未廢弛重劃業務，經被告審查近2月後，地政局以 105年4月25日南市地劃字第1050399917號函就2點疑義再請 原告提補充說明，原告再以105年5月11日賢北(二)自籌字第 0000000號函檢附相關公文影本補充說明。原告一直依照被 告之指示辦理，遽被告竟以105年5月31日函解散原告。則被 告一面讓原告產生可以審查之信賴，一面又在否准展延，旋 即將原告解散，被告所為既乏誠信，復未保護原告正當合理 之信賴，並違反比例原則。
(六)被告稱原告未於成立後調查重劃範圍內之地籍資料，為廢弛 職務之證明，顯與事實不符：
1、被告稱原告未於103年11月6日至104年2月2日依修正後土地 登記規則施行前再為地籍調查並申請土地謄本，此為廢弛職 務之證明云云。惟查，原告為積極辦理籌備業務，早於103 年8月27日即申請修法前之第二類土地謄本，且本件重劃範 圍內土地所有權人於103年11月6日至104年2月2日期間並無 變更之情形，自無須再次調取修法前之第二類土地謄本，足 證被告所稱原告有廢弛職務云云，不足採信。
2、被告另稱原告於104年4月29日至同年7月8日間未再向地政事 務所申請土地謄本，否則即會發現土地所有權人有變更而需 更正土地清冊及所有權人資料之情形云云。惟依重劃前土地 清冊(證物1)可知，重劃區範圍內之土地變更情形，最後變 更者為台南市○區○○段00○號土地，變更登記日期為104 年6月1日，換言之，倘依被告所述，原告應自行發現土地所 有權人有變更而需更正土地清冊及所有權人資料之情形，則 原告最後僅能於104年6月2日向地政事務所申請第三類土地 謄本，始能發現重劃範圍內土地所有權人有變更而需更正土 地清冊及所有權人資料之情形，且亦須面臨土地登記規則第 24條之1修法後之問題，顯見原告無法於104年11月6日前向 被告申請核准市地重劃，確係不可歸責於原告之事由所致， 被告僅泛稱原告未多次調取重劃範圍內之土地謄本，為原告 廢弛職務之證明云云，不僅未詳加考慮籌備會之工作相當繁 雜，並非僅須調取土地謄本而已，且多次調取土地謄本之龐 大費用，均需由土地所有權人負擔等情。並聲明判決：(1) 訴願決定及被告105年2月16日函、105年5月31日函均撤銷。 (2)被告應依原告104年10月5日函之申請，作成准予同意展 延1年之行政處分。
四、被告則以：
(一)被告105年2月16日函屬觀念通知，而非行政處分： 1、被告以105年2月16日函否准原告展延辦理市地重劃期限之申 請、告知擬解散籌備會、並請原告依行政程序法陳述意見； 原告於105年3月2日以賢北(二)自籌字第0000000號函覆被告 ；嗣後地政局於105年4月25日以南市地劃字第1050399917號 函通知原告重述上開通知，再請原告依行政程序法陳述意見 ，原告後於105年5月11日以賢北(二)自籌字第0000000號函 覆地政局，被告始以105年5月31日函正式解散原告。 2、依上述可知，被告以105年5月31日函解散原告之前，以105 年2月16日函通知擬為該解散處分，並請原告陳述意見，惟 並未載明解散原告，可知被告105年2月16日函係屬觀念通知 ，而非行政處分，訴願決定不受理，並無違誤。 3、原告主張其以104年10月5日函申請展延，被告以105年2月16
日函否准其展延之申請，應為行政處分云云。惟獎勵辦法中 ，並無展延之規定，被告105年2月16日函係本於主管機關之 職權監督籌備會應依獎勵辦法第6條第4款辦理重劃計畫書之 擬定、申請核定及公告之程序，並通知擬作成解散之行政處 分，當時不能同意展延之申請，顯為當然之解釋及做法。況 當時被告尚未依獎勵辦法第11條第5項第1規規定作成解散原 告行政處分，被告105年2月16日函自屬觀念通知，而非行政 處分自明。且於104年11月6日原告1年辦理期限屆至後，被 告並未馬上作成解散原告之行政處分，而遲於105年5月31日 始正式發函解散原告，實際上已展延解散時程逾6個月，原 告主張被告否准展延申請，於法未合云云，實有誤解。(二)籌備會申請展延原則僅內部參考使用，並非行政規則或法規 命令：
1、法務部100年3月30日法律決字第1000000424號函釋：「參照 行政程序法第157條第3項規定，法規命令發布，應以刊登政 府公報或新聞紙方式為之，不得僅於各行政機關之網站公布 ，俾免影響該法規命令效力。依同法第160條第2項規定之文 義解釋，亦不包括於網際網路發布。」，上開申請展延辦理 期限原則，並無刊登政府公報或新聞紙，於各式公開網站上 均無資料，顯非法規命令。
2、另行政程序法第159條、第160條、第161條分別規定：「本 法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官 ，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接 對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下 列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業 務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關 或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之 解釋性規定及裁量基準。」「行政規則應下達下級機關或屬 官。行政機關訂定前條第2項第2款之行政規則，應由其首長 簽署，並登載於政府公報發布之。」「有效下達之行政規則 ，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」 3、上開籌備會申請展延原則為地政局內部簽呈，從未對內外公 告或下達，並非前開行政程序法所定義之行政規則，被告對 於自辦重劃案件所為之展延申請，均依個案審查後為准否之 決定，為行政機關裁量權之正當行使，於法並無不合。況被 告105年2月16日函係屬觀念通知，已如前述，對於原告展延 之申請，既經被告依個案審查決定，即依個別案件不同狀況 作成決定，自無差別待遇，亦未違反平等原則。(三)原告有廢弛職務之情形，因此未能於期限內完成申請核准市 地重劃，被告依獎勵辦法第11條第5項規定，以105年5月31
日函解散原告，應屬適法：
1、依獎勵辦法第8條規定於發起成立籌備會時，即應陳報擬辦 重劃範圍及土地所有權人總數，成立後籌備會應調查地籍資 料，上揭「土地所有權人總數」及「調查地籍資料」，均應 向地政事務所調取重劃範圍內土地謄本，始能取得所有權人 人數及地籍資料。原告自承於103年8月27日即申請土地登記 規則修法前之第二類土地謄本，已大致可得確定重劃範圍內 之土地所所有權人，原告於103年11月6日經核准成立後，並 未於104年2月2日前（即土地登記規則修正前）再為地籍調 查並申請土地謄本，此為廢弛職務之證明一。
2、原告邀集政府機關進行土地查勘，遲於104年4月29日始全部 完成（歷時約5月，與他案相較耗時較長），嗣原告於104年 7月8日提出重劃範圍報請被告核定，此距104年4月29日最後 一個行政機關水利局完成會勘已約2.5月。惟經被告審查後 ，發現原告檢陳之資料有部分土地所有權人變更而需更正土 地清冊及所有權人資料，顯示原告並未於該段期間實際進行 土地及所有權人之查核，亦未於該段期間申請土地謄本，否 則應會發現上情而自行更正並在該階段即申請土地謄本完畢 ，原告遲於104年9月16日始以賢北(二)字自籌字第0000000 號函檢送更正後之重劃範圍申請，距最後一個行政機關即水 利局會勘完畢已逾4.5個月，此為其廢弛職務之明證二。 3、原告主張其遲延係因行政機關作業關係，非可歸責於原告， 被告召開審查會議並命原告補充資料，再突然通知解散原告 ，係缺乏誠信並未保護原告正當合理信賴，違反比例原則云 云。查原告以104年9月16日函向被告申請核定重劃範圍，並 於104年10月8日補齊相關圖冊資料（原告於104年7月8日申 請核定重劃範圍，經被告於8月7日通知更正資料，原告遲至 9月16日始完成更正），被告以104年10月19日府地劃字第10 41021726號函通知於104年10月30日召開審查會，如審查通 過，原告自仍得於其成立1年內即104年11月6日前依獎勵辦 法第26條辦理，惟原告送件日期顯然較晚，當次審查亦未通 過，後經多次更正及回覆（104年11月30日、104年12月10日 、104年12月18日），故未能依獎勵辦法第26條辦理。被告 已盡力協助監督原告依法辦理，惟原告顯於籌備會成立前8 個月未能掌握辦理期限申請核定重劃範圍，申請後資料需更 正，更正期間長達1.5月，開始審查後復未能快速通過，需 反覆修正，因此致逾越法定辦理期限，此未能達成之情事， 顯可歸責於原告未積極辦理重劃業務及準備作業不週所致， 被告認原告有獎勵辦法第11條第5項第1款規定之情形，故以 105年5月31日函解散原告，於法有據。又被告進行之審查核
定重劃範圍之程序，與解散原告係屬二事，原告申請核定重 劃範圍經多次更正及修正，仍尚未通過，顯無信賴原則之適 用，原告主張被告缺乏誠信、未保護原告正常合理之信賴暨 違反比例原則，顯屬誤會。
(四)原告主張被告未依籌備會申請展延原則准許原告申請展延， 違反平等原則云云，惟：
1、依被告103年4月14日籌備會申請展延原則簽呈之說明欄：「 三、……再者考量市地重劃開發事涉多種專業，包含交通通 聯、排水滯洪、管線埋設、建築管制、土地分配及環保等專 業領域，為求審慎本府以召開聯合審查合議審議重劃範圍亦 需花費相當時日審查才能核定。……(三)籌備會於核准成立 後至府申請核准實施市地劃前，如因情事變更且變更事由不 可歸責於籌備會時，於原因消滅時由本府函知籌備會申請核 准實施市地重劃期限重新起算1年，惟1年期限屆滿後之展延 ，仍依上開原則辦理。」
2、查被告曾核准數件申請案件，核准原因多為配合法令或都市 計劃檢討變更，惟核准展延後，仍因逾期未完成而經解散之 籌備會亦所在多有。
3、縱使被告同意展延，依本院104年度訴字第385號判決意旨認 定縱使同意展延：「至多生於4個月內被告同意不行使解散 權限之行政自我拘束效力而已，尚非對原告申請展延為准駁 之意思表示。」（被證17第18頁），故被告105年2月16日函 係屬觀念通知，而非行政處分。原告主張本件遲延係因人為 因素，例如政府機關會勘耗時過久，及因土地登記規則修法 而無法申請土地謄本等情事，於被告審查他案時均未見有類 似狀況，且上揭情事，顯然非屬情事變更，而係可歸責於原 告之廢弛職務，已如上述，從而，被告如逕依申請展延辦理 期限原則核准原告展延之申請，恐將違反平等原則，反而有 違法之虞等語，資為抗辯。並聲明判決：駁回原告之訴。五、上揭事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，並有 被告103年11月6日函（第7-8頁）、原告104年7月8日賢北（ 二）自籌字第0000000號函（第9頁）、地政局104年8月7日 南市地劃字第1040788104號函（第11頁）、原告104年9月16 日函（第13頁）、原告104年10月5日函（第1頁）、被告105 年2月16日函（第3-4頁、第171-172頁）、被告105年5月31 日函（第103-104頁）附原處分卷可稽，洵堪認定。兩造之 爭點為：被告105年2月16日函為行政處分或觀念通知？被告 以105年2月16日函駁回原告申請展延核准實施市地重劃期限 之申請，進而以105年5月31日函解散原告，是否合法？茲將 本院之判斷分述如下：
(一)按「（第1項）本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機 關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及 運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定 。（第2項）行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關 內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般 性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事 實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」、 「（第1項）行政規則應下達下級機關或屬官。（第2項）行 政機關訂定前條第2項第2款之行政規則，應由其首長簽署， 並登載於政府公報發布之。」分別為行政程序法第159條、 第160條所明定。又依同法第161條規定：「有效下達之行政 規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」行 政程序法第160條第1項、第161條所謂下達，係指下達下級 機關或屬官而言；基於行政規則之內部法性質，一旦有效下 達，即具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。至於 上揭行政程序法第160條第2項所為同法第159條第2項第2款 之行政規則，「應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之 」之規定，乃因此類行政規則將間接拘束外部一般人民，為 使一般人民得以知悉而為，其登載於政府公報發布之程序， 具有公示意義，尚非行政規則之成立或生效要件，倘未踐行 之，仍不影響其效力（最高行政法院101年度判字第881號、 104年度判字第239號判決參照）。
(二)經查，被告訂定之籌備會申請展延原則，乃係被告基於主管 機關職權，因考量籌備會送請核定重劃計畫書前，主要程序 有重劃之發起及成立籌備會、申請核定擬辦重劃範圍及徵求 土地所有權人同意，惟除上述程序外，實際上尚有部分應辦 事項應予執行，諸如送請核定重劃範圍前需辦理抵充地會勘 、召開座談會說明重劃意旨、徵求土地所有權人同意如未送 達者得向法院聲請裁定准為公示送達等。再者，考量市地重 劃開發事涉多種專業，包含交通通聯、排水滯洪、管線埋設 、建築管制、土地分配及環保等專業領域，為求審慎被告以 召開聯合審查合議審議重劃範圍亦需花費相當時日審查才能 核定。基此，實務上籌備會很難在核定成立後1年內申請核 准實施市地重劃，故籌備會多會函文請求展延辦理期限，過 往籌備會申請展延的時間點、被告同意展延期限因個案不同 而有所差異，為求展延期限處理一致性，以利執行，特訂定 該原則（詳見本院卷第139-140頁）。經核其性質屬於行政 程序法第159條第2項第1款所稱關於機關內部業務處理方式 一般性規定之行政規則，尚無行政程序法第160條第2項「應 由其首長簽署，並登載於政府公報發布」之必要。又籌備會
申請展延原則自103年4月16日核定執行起，被告自承其已同 意賢北（一）、溪東（一）、外塭（二）、外塭（四）、新 化新平（一）、大豐（二）等6個籌備會申請展延辦理期限 10個月（詳見本院卷第77頁、訴願卷第164頁），參以被告 並於其准予原告成立之103年11月6日函說明六，依前開原則 第4點：「上述原則於核准籌備會成立時一併函知，並於1年 期限屆滿前1個月再次函知籌備會。」之規定，載明：「貴 籌備會自核准成立之日起1年內如未依獎勵辦法第26條規定 辦理者，應於屆滿前1個月內提出申請展延，未提出者視為 不申請展延。」等語，足見該行政規則已為有效下達，否則 被告之下級機關或屬官如何憑以辦理。從而，被告辯稱籌備 會申請展延原則從未對內外公告或下達，並非行政程序法所 定義之行政規則，均不足採。
(三)次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁 回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序 後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為 特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有 明文。所謂「依法申請」，包括依據法律、命令（法規命令 、行政規則）、地方自治法規（自治條例、自治規則）等所 賦予人民之權利而提出申請（最高行政法院101年度判字第8 81號判決參照）。又被告依其職權自訂之籌備會申請展延原 則第1點規定：「籌備會應於期限屆滿前1個月提出申請展延 ，未提出者視為不申請展延。」第2點規定：「考量申請核 准實施市地重劃前徵求土地所有權人同意尚需較長時間，從 本府同意展延之日起10個月內依獎辦第26條規定檢具重劃區 內私有土地所有權人半數以上，及其所有土地面積超過重劃 區私有土地總面積半數以上者之同意書及重劃計畫書等相關 文件向本府申請核准實施市地重劃。」第3點規定：「籌備 會於核准成立後至向本府申請核准實施市地劃前，如因情事 變更且變更事由不可歸責於籌備會時，於原因消滅時由本府 函知籌備會申請核准實施市地重劃期限重新起算1年，惟1年 期限屆滿後之展延，仍依上開原則辦理。」上開原則第1點 及第2點明文賦與未能依獎勵辦法第11條第5項第1款「自報 准核定之日起年1內申請核准實施市地重劃」之自辦市地重 劃籌備會，於期限屆滿前1個月有申請展延辦理期限10個月 之請求權。是以，原告依前揭被告103年11月6日函說明六， 以104年10月5日函向被告申請展延核准實施市地重劃期限， 自屬依法申請之案件，被告以105年2月16日函復「不予同意 」，核為否准原告申請之行政處分，要無疑義，被告主張其 105年2月16日函僅係觀念通知，並非行政處分云云，並無可
採。至被告主張依本院104年度訴字第385號判決意旨認定縱 使同意展延，「至多生於4個月內被告同意不行使解散權限 之行政自我拘束效力而已，尚非對原告申請展延為准駁之意 思表示」，故被告105年2月16日函係屬觀念通知，而非行政 處分一節。查本院104年度訴字第385號判決理由（三）3、 係謂：「原告另指摘其……函整體文義已有請求被告展延期 限之意思表示……然查，……依此函文內容，並非向被告申 請作成籌備會辦理期限展延之行政處分，則被告103年5月12 日府地劃字第1030397674號函並非對原告申請展延事件之准 駁，與『籌備會申請展延辦理期限原則』及『臺南市自辦市 地重劃區籌備會申請展延辦理期限原則』規定，尚無關涉。 被告103年5月12日府地劃字第1030397674號函既非對原告申 請展延事件之准駁，則該函載：『為利貴籌備會進行後續作 業，本府同意展延4個月』等語，至多生於4個月內被告同意 不行使解散權限之行政自我拘束效力而已，尚非對原告申請 展延為准駁之意思表示。且……籌備會須於期限屆滿前1個 月提出申請，始得展延10個月期間，未提出者視為不申請展 延，本件原告並未於期限屆滿前1個月向被告申請展延，自 難援引前揭辦理原則規定，而指摘被告有違行政自我拘束原 則。」核與本件原告以104年10月5日函向被告申請展延核准 實施市地重劃期限，被告以105年2月16日函否准原告申請之 情形不同，故被告上開主張，即非可取。
(四)綜上，本件原告經被告以103年11月6日函核准成立，且原告 已依被告103年11月6日函說明六及籌備會申請展延原則第1 點規定，於期限屆滿前1個月提出展延之申請，則原告申請 被告應作成准予展延辦理期限之行政處分，即屬有據。又籌 備會申請展延原則第2點既已明定「從同意展延之日起10個 月內依獎勵辦法第26條規定申請核准實施市地重劃」，且本 件原告自經核准成立後至向被告申請核准實施市地劃前，尚 無因情事變更而致無法繼續進行自辦市地重劃相關程序之情 形，從而，原告申請被告應作成准予展延10個月辦理期限之 行政處分，即有理由。原告之請求逾此範圍部分，即屬無據 。
(五)再按「籌備會應檢附下列書、表、圖冊，向該管直轄市或縣 （市）主管機關申請核准實施市地重劃：……。」、「籌備 會有下列情形之一者，直轄市或縣（市）主管機關得解散之 ：一、籌備會自報准核定之日起1年內未依第26條規定辦理 。」固為行為時獎勵辦法第26條、第11條第5項第1款所規定 。惟被告應依原告104年10月5日函之申請，作成准予展延10 個月辦理期限，已如前述；則原告依行為時獎勵辦法第26條
申請核准實施市地重劃之辦理期限，應至106年8月5日始屆 滿（103年10月6日加1年10個月）。惟本件被告於期限屆滿 前，即依行為時獎勵辦法第11條5項第1款規定，以105年5月 31日函解散原告，致原告無法繼續進行相關自辦重劃任務申 請核准實施市地重劃，被告亦無從核准原告實施市地重劃， 即有違誤，應予撤銷。被告雖主張原告有廢弛職務之情形， 因此未能於期限內完成申請核准市地重劃，被告依獎勵辦法 第11條第5項規定解散原告，應屬適法云云。然查，前開籌 備會申請展延原則第2點賦予原告申請展延10個月辦理期限 之請求權，並未限定籌備會無廢弛職務之情形始可申請，況 且，實務上亦不可能規範籌備會應於何時完成行為時獎勵辦 法第9條等規定之籌備會任務，諸如向有關機關申請提供都 市計畫及地籍資料、辦理抵充地會勘、徵求土地所有權人同 意等，進而認定籌備會有廢弛職務之情形，從而，被告主張 原告未於104年2月2日前（即土地登記規則修正前）再為地 籍調查並申請土地謄本，且遲於104年9月16日始檢送更正後 之重劃範圍申請，距最後一個行政機關即水利局會勘完畢已 逾4.5個月，此為其廢弛職務之明證，被告依獎勵辦法第11 條第5項規定解散原告，應屬適法云云，亦無可採。(六)綜上所述，原告所訴，除聲明判決被告應作成准予同意展延 辦理期限超過10個月之行政處分有誤外，餘均可採。被告以 105年2月16日函否准原告申請展延辦理期限，及以105年5月 31日函解散原告，均於法不合。訴願決定予以維持，亦有未 洽。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求命被告應作成 如主文第1項所示之行政處分，為有理由，逾此範圍之部分 ，為無理由，應予駁回。又本件上開具決定性爭點之事證已 明，足以支持判決結果，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，核 與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，附此敘明。六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行 政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。中 華 民 國 106 年 9 月 28 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳
法官 孫 國 禎
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│