臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00150號
原 告 順益砂石行
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 許家瑜律師
被 告 行政院公平交易委員會
代 表 人 湯金全（主任委員）
訴訟代理人 乙○○
丁○○
丙○○
上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國95年
11月22日院臺訴字第0950093573號訴願決定，提起行政訴訟。本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
本件被告以國內砂石市場受大陸地區先前於民國（下同）95 年4 月公告自同年5 月1 日起禁止天然砂出口之影響，導致 國內市場出現短期供應不穩定之供需失衡及價格上漲現象， 引起社會關注，乃依職權調查結果，以原告於國內砂石市場 受大陸地區先前宣布自95年5 月1 日起禁止天然砂出口之影 響，趁市場供需情勢緊急之際，惡意囤積砂石以哄抬價格， 為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24 條規定，乃依同法第41條前段規定，以95年5 月24日公處字 第095059號處分書命原告自該處分書送達之次日起，應立即 停止上開違法行為，並處以罰鍰新台幣（下同）185 萬元。 原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：
原告之訴駁回。
叄、兩造之爭點及陳述：
一、兩造爭點：
（一）砂石市場供需情勢是否緊急？市場機能是否失靈導致供需 失衡？
（二）原告是否有囤積砂石？
（三）原告是否哄抬價格，有無違反公平交易法第24條規定之行 為？
（四）原處分裁罰是否過重？有無違反比例原則與明確性原則：二、原告主張之理由：
(一)按公平交易法第24條係指事業亦不得為其他足以影響交易秩 序之欺罔或顯失公平之行為而言，若未違反此項規定則不得 引據同法第41條前段加以處罰。又違反事實，應依證據認定 之，無證據不得推定其違反事實或作為處斷之依據，否則有 違證據法則，其處分即屬違誤。
(二)原告所售280 元或420 元價格，尚低於中部地區下游預拌混 凝土業者所反映售價360-390 元、430-460 元、500-550 元 ，甚或680-750 元之下，且砂石價格之成長係因成本、運費 之提高及市場預期漲價等各種因素，非由原告可得決定其價 格。
(三)原告雖標得經濟部水利署第四河川局第五標愛國橋上游至十 八重溪匯流處下游段之土石標，惟砂石價格節節調高非自原 告所出，原處分並未指出原告包含標得該愛國橋處砂石料源 後，究竟囤積砂石於何處？數量多少？何時將砂石料源以每 立方公尺280 元或420 元之價格出售？出售予誰？出售若干 ？既無完整數量作為依據，究憑何認定原告有惡意囤積，以 供哄抬價格之行為，顯有失證據法則。反而依原告94年11月 及12月作為預拌混凝土使用，每立方公尺砂之價格已達380 元、石之價格300 元，並非原處分所述之94年底每立方公尺 280 元、達50% 漲幅之情形。
(四)物價之漲跌乃經濟活動之綜合表現，及市場供需平衡與自由 競爭之結果，故95年以來各項物價受國際原油、黃金飆漲影 響，國內生活必需品亦隨之調漲。例如較為明顯者，飾金自 1 月5 日價為2,180 元，至4 月3 日為2,390元；花生油（ 60kg裝）自1 月5 日為6,200-6,600 元，至4 月3 日為6,60 0-7, 000元；汽油、瓦斯，客貨運費、肉類、各種食品不勝 枚舉，砂石亦因人工費用，運輸等隨之調漲，自不能獨視之 哄抬價格，應全盤考量物價指數比例而論。訴願決定以「在 未有外購高單價料源，且料源短期內尚且無虞情況下，並無 成本上揚因素」顯然認定失當。原處分亦自承「國內砂石市 場受中國先前於95年4 月公告自同年5 月1 日起禁止天然砂 出口之影響，導致國內市場出現短期供應不穩定之供需失衡 及價格上漲現象」，是政府此時卻未及時採取因應措施，反 而驟然於處分後，才以「應足敷」、「預計」、「計畫」等 根本尚未具體執行之用語，欲合理化解釋其處分之理由。查 自94年4 月份原告等7 家廠商標得陳有蘭溪及濁水溪上游等
7 標土石標案後，政府即完全未再開放陳有蘭溪及濁水溪上 游之土石標案，更未見有何補助業者進口菲律賓及越南砂之 計畫進行，何來有穩定國內砂石價格，解決供需失衡問題之 具體行為，如何期待人民信賴政府，且國內各項物價動輒受 國際市場牽動之結果，自難獨指砂石價格調高之情況認為不 當利益，而論以原告哄抬價格。
(五)所謂交易，指雙方當事人就物之內容、價格、交付方式等一 切商洽，雙方均意思表示同意，始視為成立，若有一方不同 意即交易不成。故本件砂石如有交易，均係雙方同意之下而 成立，自無哄抬價格，原處分所述「惟其存量不應超過一定 之合理水準」，其合理水準為何，原告之存貨數量究為何非 「合理」之數量，均未見具體載明，故不足謂影響交易秩序 之顯失公平行為。原告標得前揭愛國橋採區之砂石，自94年 11月26日開工，95年5 月1 日竣工，採取土石157 工作天， 每工作天採取土石數量2,200 立方公尺，每工作天加工土石 數量1,500 立方公尺，積囤庫存數量每工作天700 立方公尺 ，157 工作天未加工土石數量109,900 立方公尺，加計原積 囤庫存數量40,000立方公尺，積囤庫存約15萬立方公尺，係 工程採購合法之進貨量與加工量之差額庫存，且積囤庫存數 量僅69工作天加工，加以砂石業者通常於標得經濟部水利署 之工程後，短時間內資金均投入其中，故僅能就已積囤庫存 之砂石加工及銷售，之後即需靜待政府是否有土石標案，原 告所積囤之砂石屬維持合理存貨之數量，配合顧客之需要與 預防缺貨之發生，並非有何惡意囤積砂石之行為，決非訴願 決定所述有何「拒絕供貨或不當之銷售行為」及「蓄意堆存 以作為哄抬價格之手段」情形，亦無違反公平交易法第1條 所定之立法目的與宗旨。
(六)查原告得標採區之砂石成本及利潤計算，成本為每立方公尺 128 元（121.9+5%稅金），便道管理委員會繳交每立方公尺 10元，挖土機之租金每立方公尺30元，運費金每立方公尺80 元，砂石加工費金每立方公尺100 元（包含裝載成品每立方 公尺20元、電費每立方公尺15元、機器設備維修折舊每立方 公尺55元、薪資每立方公尺10元）、便道流失重作成本分攤 每立方公尺30元（便道施工歷經海棠、馬沙、泰利、龍王4 次颱風侵襲衝毀便道，重作經費成本分攤），砂石成本總計 每立方公尺378 元，原告每立方公尺之銷售價格砂420 元、 石360 元，僅反應成本及合理之利潤，何來哄抬價格之行為 。被告未調查實際情況，空以原告「無法舉證說明其行為之 正當性」，以推斷之能事入人於罪，顯有違證據法則。三、被告主張之理由：
(一)按國內砂石市場受中國先前於95年4 月公告自同年5 月1 日 起禁止天然砂出口之影響，導致國內市場出現短期供應不穩 定之供需失衡及價格上漲現象，由於砂石乃攸關民生之重要 物資，其供應之充裕與否將影響公共建設及住宅興建之進行 ，對整體國家經濟之發展影響甚鉅，倘事業利用產品市場供 需失調及緊急情勢之際，為拒絕供貨或不當之銷售行為，致 嚴重危害公共利益，損及全體社會之經濟福祉者，即顯然有 悖於公平交易法第1 條所定「維護交易秩序與消費者利益」 及「促進經濟之安定與繁榮」等立法目的與宗旨。復按公平 交易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為 其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」所稱「 顯失公平」，係指不符合商業競爭倫理之不公平競爭行為、 以不符合社會倫理手段從事交易之行為、濫用市場相對優勢 從事不公平交易之行為等。因此，事業倘利用市場機能失靈 、供需失調之際，對於所提供攸關民生必需之商品，以悖於 商業倫理或公序良俗之方式，為惡意囤積以哄抬價格之行為 ，即違反公平交易法第24條規定。
(二)有關物價之漲跌，乃是經濟活動的綜合表現，倘個別商品價 格之變動，係透過自由競爭，由個別事業考量市場供需及本 身行銷策略後自行決定，則屬市場機能運作之結果；惟倘市 場機制無法適切反映價格而由政府機關主管部門介入調節供 需以穩定價格，則被告當尊重主管機關權責；至若商品價格 之變動，涉及事業惡意囤積哄抬、共同聯合漲價或以人為方 式操縱物價，壟斷市場，將有違反公平交易法相關規定之虞 ，被告將依個案事實依法查處。
(三)有關原告訴稱並無哄抬價格乙節，然查：１、按事業在產銷管理上，維持「合理」存貨數量，目的在於配 合顧客之需要與預防缺貨發生，此固為經營上所必須採取之 作為，惟其存量不應超過一定之合理水準，否則其蓄意堆存 以作為哄抬價格之手段，即有違交易常規。依經濟部礦務局 95年3 月之各縣市砂石庫存數量統計資料顯示，國內截至95 年3 月底之庫存量，北部地區有74萬立方公尺、中部地區有 347 萬立方公尺、南部地區有250 萬立方公尺、東部地區則 有156 萬立方公尺，總計全國尚有約828 萬立方公尺之庫存 量，由於砂石為國家工程建設每日所需之必耗品，經由每日 砂石進料來源、消費及庫存量之動態紀錄，足以顯示市場交 易、供需及競爭之過程，以長期砂石庫存動態資料顯示，國 內之砂石庫存量每月底均約保持在700 萬至900 萬立方公尺 間，除以國內每日所需數量18.6萬立方公尺，即為市場上合 理之動態庫存數量－即庫存約45日左右，存量若超過1 倍之
合理水準－約3 個月，即屬惡意囤積行為，並有違交易常規 （若囤積數量未達3 個月，但有惡意不當反映成本調高價格 行為，仍屬惡囤積哄抬行為），縱為確保砂石供應無虞而進 行超額庫存，若無法保證反映於售價上，將徒增庫存成本， 厥為經營者所不為，是以一般正常合理之經營狀況而言，超 額儲存之目的即在哄抬價格，並以哄抬後之價差填補先前積 壓庫存砂石之堆置成本，惡意囤積行為在供需失調或供給嚴 重不足期間，將助長預期物價上漲心理，造成市場供給緊絀 及價格哄抬現象，進而危及交易秩序。
２、原告在其尚有充裕砂石庫存（至少15萬立方公尺）前提下， 竟以非原得標採區之砂石進料成本每立方公尺130 元為售價 試算基礎，卻以近期非進料廠家上鼎砂石有限公司之砂石得 標價金每立公尺420 元作為計算，並據此為其哄抬砂石成品 銷售價格之手段，而調高砂石銷售單價，使其由94年底每立 方公尺砂石價格280 元，於95年3 月起調整為每立方公尺砂 石420 元，上漲金額每立方公尺砂石140 元，漲幅高達50% ，造成價格僵固，前述皆有原告接受調查之陳述紀錄可稽。３、原告除無法說明於中國先前公告自95年5 月1 日起禁止天然 砂出口時（該措施於同年4 月底已公布暫緩實施），在國內 砂石市場供給尚無虞，且其95年4 月之庫存量尚較之前或同 期激增之情形下，提高售價之理由，亦無法舉證說明其行為 之正當性，原告確有在國內砂石市場短期供需失衡之際，為 惡意囤積以哄抬價格之顯失公平行為，破壞市場機能，嚴重 影響市場交易秩序，其具商業倫理之非難性並損及公共利益 ，洵堪認定。
(四)關於原告訴稱其積囤庫存之砂石量，屬合理存貨數量，係配 合顧客之需要與預防缺貨發生，並無惡意囤積砂石之行為乙 節，然查：
１、據經濟部礦務局調查統計資料，94年度國內砂石消費量約6, 800 萬立方公尺，其中1 、河川砂石（含花蓮砂石及各地緊 急疏浚料源）約3,165 萬立方公尺（占46%）；2、陸上砂石 （含山坡地及營建剩餘土石方- 即棄土）約2,254 萬立方公 尺（占33%）；3、從中國進口砂石（砂占9 成）數量約1,45 5 萬立方公尺（占21%）。 可推知國內每日所需砂石數量約 在18.6萬立方公尺左右。
２、以長期砂石庫存動態資料顯示，國內之砂石庫存量每月底均 約保持在700 萬至900 萬立方公尺間，除以國內每日所需數 量18.6萬立方公尺，即為市場上合理之動態庫存數量－即庫 存約45日左右，存量若超過1 倍之合理水準－約3 個月，即 屬惡意囤積行為已如前述，依原告證詞表示，其得標之土石
標案每日砂石採運數量2,200 立方公尺，每日砂石加工數量 1,500 立方公尺，須積囤庫存，且原開採砂石天然級配料僅 供自己砂石使用加工，並不外賣；另本土石開採標案並未完 工，尚仍開採砂石中。本件相關被處分事業砂石加工料源並 無匱乏之虞，且相關產銷成本並未大幅異動，惟卻以大幅提 高砂石成品銷售單價進行供貨，其以掌控庫存砂石料源為手 段，進而達成哄抬售價，謀取大量超額報酬之目的。 理 由
壹、本件被告代表人於訴訟繫屬中由黃宗樂變更為湯金全，並已 具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
貳、本件應適用之法條：
一、公平交易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不 得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」二、公平交易法第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本 法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更 正措施，並得處新台幣5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰。 」
叄、本院之判斷：
一、本件市場供需情勢確屬緊急，市場機能已經失靈：（一）按自由市場乃指供應、需求之平衡狀態，若供應並未不足 ，價格卻大漲，顯可疑有人為操作，即難謂「市場機能並 未失靈」，非必以「市場買不到貨」、「賣方拒絕出售」 為判斷市場機能失靈與否之標準，蓋業者囤積貨物之目的 在於以「高於市價」之價格出售，賣方係拒絕以一般價格 出售，並非高價亦拒絕出售，市場亦非真的買不到貨，而 是高價才買得到，所謂「市場買不到貨」、「賣方拒絕出 售」云云，顯然並非市場機能失靈與否之特徵，合先敘明 。
（二）查一般已金融化之商品，因資訊揭露程度較高，商品替代 性強，加速流動性或週轉率高，且市場已經全球化，價格 訊息傳遞快，市場價格可充分反映市場供需情況，個別業 者影響市場之能力或力量相當有限，其若任意抬高價格， 可能因競爭力不足，反遭市場淘汰，固不易達於「市場機 能失靈」之狀態。但若屬封閉性、區隔性或具資源侷限性 之商品市場，因個別業者對市場之影響力增大，是否已達 市場功能失靈之程度，應就封閉性市場與民生經濟之影響 ，而為個案觀察。
（三）查砂石為笨重性商品，運費成本往往高於本身之價格，不 利於自由競爭，砂石採取業者多密集設於河川沿岸或交通 運輸便利之處，其市場範圍有其區隔、地域性，且因砂石
產量、供應受限於河川、兩岸政策，其供給者、供應量均 具有其侷限性，砂石市場顯可認定為封閉性之市場，砂石 價格之操控，遠較一般已金融化之商品為易。鑑於聯合行 為主觀之犯意查証不易，且砂石原料係預拌混凝土之主要 原料（約占5 至7 成），並無替代品，為營造工程建設不 可或缺之原材料，砂石原料客觀上一致性之飆漲極可能導 致公共工程停擺，危及下游市場及公共利益，對民生影響 極大，故就砂石價格是否因「市場失靈」而達「供需情勢 緊急」之情形，自應就個案觀察而為較寬鬆之解釋。本件 據礦務局調查統計資料顯示，94年度國內砂石消費量約6, 800 萬立方公尺，其中1 、河川砂石（含花蓮砂石及各地 緊急疏浚料源）約3,165 萬立方公尺（占46% ）；2 、陸 上砂石（含山坡地及營建剩餘土石方- 即棄土）約2,254 萬立方公尺（占33% ）；3 、從大陸地區進口砂石（砂占 9 成）數量約1,455 萬立方公尺（占21% ），大陸地區於 95年4 月雖公告自同年5 月1 日起禁止天然砂出口，但嗣 暫停實施，實際上並未禁止出口，國內砂石市場從總供需 角度觀察，供給量並非不足，但砂石價格卻颷漲，顯見砂 石之價格並未非反應「市場供給量不足」之情勢，而係有 人為操作，此種價格操作行為已導致砂石之市場價格機能 失靈及供需情勢之緊急，原告主張市場機能並未失靈，供 需情勢並非緊急云云，尚無可採。
二、原告確有囤積砂石之行為：
（一）按事業在產銷管理上，維持合理存貨數量，以配合顧客之 需要與預防缺貨發生，固為經營上所必須採取之作為；惟 若在總供應量並未不足之情形下，業者之砂石存量若超過 一定之合理水準，即難謂非以囤積作為哄抬價格之手段。（二）據礦務局前揭調查統計資料顯示，94年度國內砂石消費量 約6, 800萬立方公尺，可推知國內每日所需砂石數量約在 18.8萬立方公尺左右，然依礦務局95年3 月之各縣市砂石 庫存數量統計資料顯示，國內截至95年3 月底之庫存量， 北部地區有74萬立方公尺、中部地區有347 萬立方公尺、 南部地區有250 萬立方公尺、東部地區則有156 萬立方公 尺，總計全國尚有約828 萬立方公尺之庫存量，以長期砂 石庫存動態資料顯示，國內之砂石庫存量每月底均約保持 在700 萬至900 萬立方公尺間，除以國內每日所需數量18 .8萬立方公尺，即為市場上合理之動態庫存數量－即庫存 約45日左右，存量若超過1 倍之合理水準－約3 個月，即 屬囤積行為。而據原告合夥人石朝上（亦為南投縣砂石公 會理事長）陳述，該事業自標得經濟部水利署第四河川局
第五標愛國橋上游至十八重溪匯流處下游段之土石標後， 每日砂石採運數量2,200 立方公尺，每日砂石加工數量1, 500 立方公尺，須積囤庫存，另加計原3 至4 萬立方公尺 砂石庫存，95年5 月8 日砂石庫存約15萬立方公尺；另據 原告自承「原開採砂石天然級配料僅供自己砂石使用加工 ，並不外賣；另本土石開採標案並未完工，尚仍開採砂石 中」，且據料源供應商業者（兼具需求砂石成品之業者） 金裕昌公司証稱「目前濁水溪上游及陳有蘭溪一帶，擁有 砂石料源及庫存前幾名之業者有弘城、增廣益、順益等， 其庫存數量皆超過20萬立方公尺。」等語，可知原告砂石 之庫存量雖未達3 個月，但高於合理庫存量，難謂未囤積 砂石。
（三）原告雖主張原處分就「砂石囤積於何處」、「數量多少」 之認定並無實據云云，惟以行政罰與刑事罰相比較，刑事 罰關乎人身自由，認定犯罪之証據「証明力」，通說認為 必須「超越合理之可疑」，而行政罰對人民權益之侵害， 遠低於刑事罰，其認定違規之証據証明力，以「優勢証據 」為已足，觀諸砂石數量之計量，傳統上採用容積（立方 公尺）計量之方式，本即具備不易精確測量之特性，於一 般交易習慣上，亦因砂石此種無法精確測得之特性，均同 意交易雙方以推估判斷測得數量而容許誤差存在，並不妨 礙交易之達成。原處分雖以南投縣砂石公會理事長石朝上 及其他同業之證詞作為認定數量之依據，惟其等均屬從事 砂石多年，具有專業經驗之業者，其利用交易上推測方式 認定之庫存數量，縱有偏差亦不致過多，其證詞應堪採用 ，原告主張並未囤積砂石云云，不足採信。
三、原告確有哄抬價格及違反公平交易法第24條規定之行為： 據原告合夥人石朝上陳述，砂石加工後廠交價部分，94年底 銷售價格每立方公尺砂石280 元，95年3 月起調每立方公尺 420 元，‧‧另若以近期第四河川局之愛國橋上游段（二工 區）砂石開採得標價格每立方公尺元基礎估算，加計採區至 本廠運費每立方公尺80元及加工成本每立方公尺80元，包括 運輸至台南地區客戶運費每立方公尺砂石200 元，核算每立 方公尺砂石銷售成本約780 元至800 元間，原告在其尚有充 裕砂石庫存（至少15萬立方公尺）前提下，未以原得標採區 之砂石進料成本（每立方公尺130 元）為售價試算基礎，卻 以近期非進料廠家上鼎砂石有限公司之砂石得標價金（每立 方公尺420 元）作為計算，使其原94年底每立方公尺砂石銷 售價格280 元，於95年3 月起調整每立方公尺砂石420 元， 上漲金額每6 立方公尺砂石140 元，漲幅高達50% ，足証明
原告確有大幅抬高價格之行為。且據石朝上陳述，集集一帶 擁有庫存砂石之加工在95年1 至4 月期間，陳有蘭溪一帶新 增釋放之砂石料源數量高達300 萬立方公尺，料源並無匱乏 之虞，且集集一帶擁有庫存砂石之加工業者在94年12月至95 年4 月間之砂石成本每立方公尺含運費尚在280 元以下，成 本並未有多大異動，原告主張係因汽油、瓦斯、運費等各項 商品均漲價，故而大幅調漲價格云云，顯不足採。易言之， 原告95年4 月庫存量較之前大幅增加，原告在有充裕庫存、 成本並未大增之情況下，大幅提高砂石售價，卻無法說明正 當之理由，顯係在市場價格失靈之際，以庫存砂石料源，作 為哄抬售價之手段，嚴重影響市場交易秩序，原告有違反公 平交易法第24條規定甚明。
四、原處分裁罰並未過重，亦未違反比例原則與明確性原則： 查砂石乃攸關民生之重要物資，其供應之充分與否，影響公 共建設及住宅興建之進行，對整體國家經濟發展影響至鉅， 對業者囤積砂石哄抬價格之行為，本應從重處罰，原處分經 審酌原告違法行為之動機、目的、預期之不當利益、對交易 秩序之危害程度、持續期間、所得利益、事業規模、經營狀 況、營業額、市場地位、違法類型曾否經導正或警示、以往 違法情形、違法後悛悔實據及配合調查態度等情狀，依公平 交易法第41條前段規定，命原告立即停止上開違法行為，並 處以罰鍰185 萬元，並無違誤。
五、從而，原處分依公平交易法第41條前段規定，命原告立即停 止上開違法行為，並處以罰鍰185 萬元，並無違誤，訴願決 定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理 由，應予駁回。
肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐 一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 26 日 第二庭審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳
法 官 畢乃俊
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 96 年 12 月 26 日 書記官 簡信滇
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