臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01387號
原 告 甲○○
訴訟代理人 余忠益律師
複 代理人 曾郁智律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 許志堅（局長）
訴訟代理人 丁○○
丙○○
參 加 人 乙○○
訴訟代理人 周武榮律師
余俊儒律師
上列當事人間因使用執照事件，原告不服臺北市政府中華民國96
年2月16日府訴字第09584972600號 (案號:811071) 訴願決定，
提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣坐落臺北市信義區○○○路○段236巷45弄9號1樓、2樓及9 之1號2樓為雙併式建築物( 基地坐落臺北市○○區○○段3 小段13地號土地，下稱系爭建築物)位於信義計畫特定專用 區之住宅區，領有前臺北市政府工務局( 下稱工務局) 核發 之85建字第0391號建造執照及88使字第0352號使用執照，原 核准用途為「集合住宅」。系爭建築物所有權人參加人於民 國（下同）89年9 月22日，向工務局申請變更系爭建築物之 用途為「社會福利設施（兒童托育中心）」，經審查後，於 90年12月18日核發90變使字第0218號變更使用執照( 下稱原 處分一) 。嗣參加人於91年3 月21日，復向工務局申請變更 系爭建築物之用途為「社會福利設施（托兒所）」，經審查 後，於91年8 月12日核發91變使字第0160號變更使用執照在 案( 下稱原處分二) 。原告以其為社區住戶（臺北市信義區 ○○○路5 段236 巷45弄9 之1 號10樓），於92年6 月2 日 ，向工務局請求撤銷90變使字第0218號及91變使字第0160號 變更使用執照，案經工務局以92年7 月11日北市工建字第09 252817500 號書函否准所請。原告不服，提起訴願，遭決定 駁回，向本院提起行政訴訟，經本院以94年3 月29日93年度 訴字第638 號裁定駁回，原告仍不服，向最高行政法院提起
抗告，經最高行政法院於95年2 月27日以95年度裁字第0040 2 號裁定廢棄發回，由本院以95年10月5 日95年度訴更一字 第41號判決訴願決定撤銷，訴願機關重為本件訴願決定，原 告遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
㈠原告主張之理由：
⒈本件原告請求被告撤銷90變使字第0228號及91變使字第02 160號變更使用執照，被告以其依法核發上揭變更使用執 照並無違誤為由而駁回原告之請求，茲就被告駁回理由， 駁斥如下：
⑴「台北市信義地區建築物及土地使用分區管制要點」之 立法目的，應在「維護住宅區環境品質及確保住宅使用 樓層之安寧、安全」，故在適用時應不得違反上開目的 甚為明確。至於建築技術規則設計施工編第89條有關視 為他棟建築物之規定，規範目的主要在防火逃生避難， 與本件使用分區管制要點規定之立法目的在維護居住品 質，二者完全不同，不應比附援引作為認定是否為「以 下各樓層」之依據。又本件依被告之意見認為「同層及 以下各樓層應以樓梯可達之範圍為準」，「至有關非住 宅使用樓層，其出入動線應分別設置一節，請 貴局依 建築技術規則及實際狀況檢討，在不干擾原住宅大樓出 入動線及住宅區環境品質之前提下，本局敬表同意。」 已就該規定委由被告在不違反法規規範目的及建築技術 規則相關規定之情形下，就具體事實認定適用。本件被 告以一、二樓設置內梯單獨出入，並封閉通往公共梯間 ，作為符合上開規定之認定，惟本件被告於核准變更使 用前並未依行政程序法第42條之規定實施勘驗調查事實 ，又如何得知參加人已封閉通往公共梯間之通道及本件 確能不干擾原住宅大樓出入動線及住宅區環境品質之依 據為何？被告遽為准許變更使用，即有違法之嫌。 ⑵本件之爭點在於「同層及以下各樓層應以樓梯可達之範 圍為準」、「至有關非住宅使用樓層，其出入動線應分 別設置一節……」之認定標準，本社區大樓之立面動線
均為共用，而且本社區大樓僅有一個出入口，此有被告 核發之（八八）使用第三五二號使用執照及本社區大樓 之竣工圖為證，故參加人根本無分別設置出入動線之可 能，既無分別設置出入動線之可能，則其設置「社會福 利設施」（托兒所）其出入動線自與本住宅大樓之出入 動線互為干擾，影響其他住戶之居住品質自不待言，被 告就此未詳為審查遽行核准，違法之處甚為明確。 ⑶查本案基地依被告91年12月31日北市都二字第09133086 000號說明一表示， 係屬「修訂台北市信義計畫區細部 計畫（第二次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」之住 宅區○○街廓放寬允許第一層、第二層作社會福利設施 使用；其使用條件，依「台北市信義計畫地區建築物及 土地使用分區管制要點」第一（三）點規定：「本地區 之建築物非供住宅使用之樓層，其同層及以下各樓層應 均非供住宅使用，其出入垂直動線應予分別設置。」故 本案之爭點在於系爭建物究係「住宅」或係「非住宅」 ？倘為「非住宅」，被告依前揭管制要點予以核發使用 執照，即無違誤，倘系爭建物係「住宅」，則被告依前 揭管制要點予以核發使用執照，自有違誤。
⑷系爭建物應為「住宅」，被告竟仍核准其變更使用執照 ，顯有不當，原告乃於92年6月2日向被告申請撤銷，被 告竟作出否准之處分，自有違誤。經查本件系爭建物係 「住宅」，其理由如下：
①查參加人係申請9號1樓、 2樓及9-1號2樓作為托兒所 之用，然系爭建築物仍為住宅，既為住宅，被告自無 核准之理。
②又有關「非住宅」之認定，除建築物使用執照登記項 目外，被告曾於89年9月5日邀原處分機關工務局作成 結論「…若其同房及以下各樓房部分為住宅，經公寓 大廈管理委員會或同屋以下各樓房所有權人同意（僅 需出具住宅部分所有權人同意書），則符合核准條件 」，然被告於本件申請案竟未遵循前開會議結論，並 未要求申請人參加人提出2 樓以下所有權人之同意書 及切結書或公寓大廈管理委員會同意書，逕予核准， 自有不當。
③又「花園城堡社區」為一單純住宅之封閉式社區，建 商銷售時銷售契約中明載該社區之法定空地之產權為 全體區分所有權人所共有，故申請變更使用執照之參 加人並非法定空地之單獨所有權人，未經其他分區所 有權人同意，自不得使用該法定空地做為其特定目的
之使用及出入，然參加人以其所有建物四週之法定空 地做為其個人特定之使用，顯已違反前揭公寓大廈管 理條例第七條之規定，被告自不應准其變更使用執照 之申請。
④系爭建築物後門均未封閉，通往樓梯後可達各樓層， 明顯妨礙安全及安寧，被告自不應核准之，依92年4 月15日台北市政府便箋亦認於影響住宅環境品質仍應 否准設立，且9號1樓2樓及9之1號2樓未有設動線，如 何從後門進出？加諸參加人未提供其他住戶同意使用 法定空地之約定，又如何從後門進出？被告未詳加斟 酌，遽予核准使用執照予參加人自屬違法。
⒉本件基地依被告91年12月31日北市都二字第09133086000 號說明一表示，係屬「修訂台北市信義計畫區細部計畫（ 第二次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案之住宅區○○街 廓放寬允許第一層、第二層作社會福利設施使用，其使用 條件，依「台北市信義計畫區建築物及土地使用分區管制 要點」第一（三）點規定：「本地區內之建築物非供住宅 使用之樓層，其同層及地下各樓層應均非住宅使用，其出 入垂直動線應予分別設置。」而所謂「其同層及以下各樓 層」究應以「同層及以下各樓層應以樓梯可達之範圍為準 」或「以下各樓層之認定係以垂直投影之樓層使用戶為範 圍」為準為本件之爭點所在，依後法優於前法之法理，自 應適用被告於89年9 月5 日之會議結論方為適法。被告卻 以參加人於89年9 月22日掛號申請而都發局於89年10月23 日始函送有關以下樓層認定「以垂直投影之樓層使用」為 原則之函釋，而以舊法規有利於當事人而採用舊法規予以 核准變更使用，惟依司法院釋字第287 號解釋之旨，惟有 以確定之行政處分始不受後釋示之拘束，而本件被告為「 以下各樓層之認定係以垂直投影之樓層使用為範圍」之釋 示時，被告尚未核准參加人使用變更之申請甚為明確，故 該行政處分自無確定可言，被告排除後釋示不用，而核准 使用變更顯有違法之嫌。
㈡被告主張之理由：
⒈按中央法規標準法第18條規定：「…舊法規有利於當事人 而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」。 又歷來工務局執行都市計畫說明書內所載「其同層及以下 各樓層」或「其同層及以下各樓層」之規定，均係依被告 之會簽意見：「所指『同層』於連棟式建築物之認定執行 ，其『同層』及『各樓層』之認定應以樓梯可達範圍為準 」。有關原告認為被告曾於89年9 月5 日邀臺北市政府工
務局作成結論：「同層之認定係以公共樓梯（電梯）服務 之使用戶為範圍，以下各樓層之認定係以垂直投影之樓層 使用互為範圍」，但本案並未依上開結論辦理乙節。經查 本案第1 次掛件申請變更使用執照係於89年9 月22日，而 上開會議結論於89年10月23日依北市都二字第8922560300 號函辦理，為避免執法差異，應以函釋時間後之申請案方 受其限制。另有關被告所訂定之核准條件執行標準經被告 會商後予以調整，致與原釋示不同乙節，依臺北市政府法 規委員會92年1 月24日北府法二字第09230061100 號函說 明4 所示，倘原處分機關就具體情形所認定無悖被告先前 見解及上開管制要點規定之意旨，則基於「法律安定性原 則」，該處分不受後釋之影響。故有關本案「同層」及「 各樓層」之認定，並無不法。
⒉次查申請案內依設計人：林明哲建築師之簽證圖說文件所 示，本申請案2 樓及1 樓範圍，通往公共樓梯間之原出入 口「內面以不燃材料封閉」，另申請增設室內1 座室內樓 梯，1 樓經陽台出入口單獨出入通達8 米道路，餘並無其 他出入口。並依「建築技術規則」建築設計施工編第89條 規定，以無開口之防火牆及防火樓版區劃分隔，視為它棟 建築物；本案前揭檢討方式涉及「土地使用分區管制規則 」之規定，經被告90年1 月19日會簽意見表示：「依建築 技術規則及實際狀況檢討，在不干擾原住宅大樓出入動線 及住宅區環境品質之前提下，本局敬表同意。」又該變更 使用執照申請範圍皆位於申請人之專有產權範圍內，其法 定空地並未變更作為其他用途。故本申請案之核准圖說合 於規定，並無不法。
⒊末查有關變更使用申請案，係應先經書面審查核准後，由 申請人按圖施工，再進行竣工勘驗。本申請案確實均經竣 工勘驗後，始准予核發許可；若核准後現場使用與原核准 圖說有不符之情事，原告可檢舉其違規使用，建物所有權 人則應依建築法第91條規定處罰。故本案應並非以訴願之 程序進行。
⒋綜上所陳，本件行政訴訟為無理由，原處分請予維持，謹 請駁回原告之訴。
理 由
一、原告起訴主張: 系爭建築物係住宅，被告依「分區管制要點 」予以核發使用執照，自有違誤。「分區管制要點」之立法 目的，應在「維護住宅區環境品質及確保住宅使用樓層之安 寧、安全」，至於建築技術規則設計施工編第89條有關視為 他棟建築物之規定，規範目的主要在防火逃生避難，與本件
「分區管制要點」規定之立法目的在維護居住品質不同，不 應比附援引作為認定是否為「以下各樓層」之依據。本社區 大樓立面動線均為共用，而且本社區大樓僅有一個出入口， 故乙○○設置「社會福利設施」（托兒所）其出入動線自與 本住宅大樓之出入動線互為干擾，影響其他住戶之居住品質 ，且本件應適用都發局於89年9 月5 日「同層及以下各樓層 應以樓梯可達之範圍為準」之會議結論方為適法，為此，依 行政訴訟法第4 條第1 項規定，提起本件行政訴訟，求為判 決如訴之聲明所示云云。
二、被告則以:本件已設置室內梯單獨出入，封閉通往公共梯間 之出入，故應無干擾原住宅大樓出入動線之事實。本件於核 發執照前曾簽會都發局，該局並未表示本件有妨礙住宅環境 品質之虞；況歷來被告執行都市計畫說明書內所載「其同層 及以下各樓層」或「擬設置之樓層，其同層及以下各樓層」 之規定，均係依「同層」於連棟式建築物之認定標準執行， 其「同層」及「各樓層」之認定應以樓梯可達範圍為準。被 告既為臺北市主管建築機關，上承都市計畫法令，按建築法 相關規定實施建築管理，便應依明文規定據以行政處分，要 非有明確違反法令之實，否則實難在符合往例認定標準之情 形下，謂其妨礙住宅環境品質；藉此亦用以維持主管建築機 關執法之一貫性及民眾適用法規之安定性。本件依設計建築 師之簽證說明「本件2 樓及1 樓通往公共樓梯之安全門，由 內部以不燃材料封閉，室內施作一室內樓梯單獨出入」及建 築技術規則建築設計施工編第89條規定「以無開口之防火牆 及防火樓版區劃分隔…視為他棟建築物」，經被告審查核認 符合分區管制要點第1 點（3）規 定，並辦理竣工勘驗，乃 於90年12月18日核發90變使字第0218號變更使用執照；嗣乙 ○○於91年3 月21日復向被告申請變更系爭建物之用途為「 社會福利設施（托兒所）」，經被告審查後，並於91年8 月 12日核發91變使字第0160變更使用執照，並無違誤，求為判 決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
三、按行為時建築法第2條規定：「主管建築機關：在中央為內 政部；在直轄市為工務局；在縣（市）為工務局或建設局， 未設工務局或建設局者，為縣（市）政府。」惟台北市政府 將主管建築管理業務自95年8 月1 日起，改由臺北市政府都 市發展局辦理建築管理業事項，此有臺北市政府95年7 月5 日府工建字第09560103900 號函公告可徵。又同法第25條規 定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機 關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。.. ....」第73條第2 項、第3 項及第4 項規定：「建築物應依
核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第九條建造行 為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停 車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用 執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。」 「前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，由直 轄市、縣（市）主管建築機關定之。」「第二項建築物之使 用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管 建築機關定之。」臺北市政府89年8 月25日府都二字第8907 829000號公告發布實施本市都市計畫「修訂臺北市信義計畫 地區細部計畫（第2 次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」 之附件3 「臺北市信義計畫地區建築物及土地使用分區管制 要點」第1 點規定：「土地及建築物之使用：㈠本地區內各 種用地之配置如附圖1 ，其容許之土地使用組別如附表1。 ... 本地區內之建築物非供住宅使用之樓層，其同層及以下 各樓層應均非供住宅使用，其出入垂直動線應予分別設置。 」
四、首開事實欄所述之事實，有90變使字第0218號變更使用執照 申請書、91變使字第0160號變更使用執照備查申請書、被告 89年10月23日北市都二字第8922560300號函、林明哲建築師 簽證圖說文件、照片等件在卷可稽，並為兩造所不爭，堪以 憑認。
五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於:被告核發90變 使字第0218號及91變使字第0160號變更使用執照是否適法? 茲分述如下:
㈠、系爭建築物所有權人即參加人於89年9 月22日向工務局申請 變更該建物之用途為「社會福利設施（兒童托育中心）」， 經工務局簽會臺北市政府都市發展局，並依設計建築師之簽 證說明「本案2樓及1樓通往公共樓梯之安全門，由內部以不 燃材料封閉，室內施作1室內樓梯單獨出入」 及建築技術規 則建築設計施工編第89條規定「以無開口之防火牆及防火樓 版區劃分隔，視為他棟建築物」，先行書面審查核認符合前 揭分區管制要點第1點規定，並辦理竣工勘驗後，乃於90 年 12月18日核發90變使字第0218號變更使用執照。嗣參加人於 91年3月21日復向原處分機關申請變更系爭建物之用途為「 社會福利設施（托兒所）」，經工務局審查後，並於91年8 月12日核發91變使字第0160號變更使用執照在案，有變更使 用執照申請書及審查表、變更使用執照竣工行政查核項目表 、照片等件在卷可稽( 見本院卷第101-109 頁) 。可知，被 告就本件變更使用申請案，確已先經書面審查核准後，由參 加人按圖施工，再進行竣工勘驗後，始准予核發系爭變更使
用執照。是原告主張被告於核准變更使用前並未實施勘驗調 查事實，如何得知參加人已封閉通往公共梯間之通道、未干 擾原住宅大樓出入動線及住宅區環境品質而為准許變更使用 ，即有違法云云，委無可採。
㈡、系爭建築物位於臺北市政府「修訂臺北市信義計畫地區細部 計畫（第2 次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」中附圖1 之「住宅區（F9區）」，依該案附表1 「信義計畫地區土地 及建築物使用組別容許表」規定，只許可建物之第1 至第2 層樓得設置第3 組「學前教育設施」、第8 組「社會福利設 施」及第16組「文康設施」( 見訴願卷第90-92 頁) 。又按 信義區計畫案中附件3 「臺北市信義計畫地區建築物及土地 使用分區管制要點」之說明，「住宅區」比照臺北市土地使 用分區管制規則之第2 種住宅區辦理，故本案亦屬上開分區 管制規則「住2 」附條件允許使用項目。是原告主張系爭建 築物係住宅，不得作為兒童托育中心及托兒所使用，並非可 採。
㈢、本件變更使用執照申請範圍皆位於參加人之專有產權範圍內 ，法定空地並未變更作為其他用途，則法定空地之所有權如 何，有無經全體區分所有權人同意等事項與被告核發本件變 更使用執照並無關連。又參加人對於坐落臺北市○○區○ ○ 段13地號土地內如附圖編號A(面積35平方公尺) 、B(面積63 平方公尺) 所示之地定空地有專用使用權存在，業經台灣台 北地方法院以94年8 月19日93年度訴字第212 號判決參加人 勝訴確定在案，有該判決書乙件在卷可按( 見本院卷第73-8 3 頁) ，且為原告所不爭執。是原告主張「花園城堡社區」 之法定空地之產權為全體區分所有權人所共有，參加人未經 其他分區所有權人同意，不得使用該法定空地做為其特定目 的之使用及出入，被告自不應准許變更使用執照之申請云云 ，亦無可採。
㈣、按台北市信義計畫區建築物及土地使用分區管制要點」第一 （三）點規定：「本地區內之建築物非供住宅使用之樓層， 其同層及地下各樓層應均非住宅使用，其出入垂直動線應予 分別設置。」而所指「同層」於連棟式建築物之認定執行， 其同層及各樓層之認定應以樓梯可達範圍為準」有臺北市政 府都市發展局89年10月23日北市都二字第8922560300號函乙 件附卷可憑( 見訴願卷第39-41 頁) 是工務局據為審查之依 據，認定參加人變更2 樓整層及1 樓其中1 戶為非住宅使用 之範圍，符合分區管制要點規定，並無不合。至被告於89年 9 月5 日邀集工務局等相關機關召開「研商住宅區附條件允 許設置第28組：一般事務所之核准條件疑義」會議，作成「
同層之認定係以公共樓梯（電梯）服務之使用戶為範圍，以 下各樓層之認定係以垂直投影之樓層使用戶為範圍」等決議 ，則關於分區管制要點第1 點規定「同層及以下各樓層」之 認定依據，究係為「同層及各樓層之認定應以樓梯可達範圍 為準」或「同層之認定係以公共樓梯（電梯）服務之使用戶 為範圍，以下各樓層之認定係以垂直投影之樓層使用戶為範 圍」，前後雖未盡相符，惟工務局為本案行為時之建築管理 主管機關，就有關分區管制要點第1 點規定「同層及以下各 樓層」之認定，既均係以「同層及各樓層之認定應以樓梯可 達範圍為準」作為審查依據，並無變更，工務局核定本件原 告申請變更使用執照，以標準為審查依據，並無違法。六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採。原處分核無違誤，訴 願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為 無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，原告請求傳訊證人陳穗榮以證 明住宅環境品質部分，核無必要，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 20 日 第一庭審判長 法 官 王立杰
法 官 劉錫賢
法 官 林惠瑜
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 96 年 12 月 20 日 書記官 劉道文