臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01231號
原 告 甲○○
訴訟代理人 陳哲宏 律師 （兼送達代收人）
羅淑瑋 律師
被 告 行政院金融監督管理委員會
代 表 人 胡勝正（主任委員）
訴訟代理人 乙○○
丙○○
丁○○
上列當事人間因證券交易法事件，原告不服行政院中華民國95年
02月17日院臺訴字第0950082313號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：
聯華電子股份有限公司（下稱聯華公司）為已發行有價證券 公司，原告自民國（下同）90年06月06日起至95年01月16日 止擔任該公司之負責人，被告以①聯華公司自90年下半年或 91年上半年起，由原告授權協助大陸地區和艦科技（蘇州） 有限公司（下稱和艦公司），並獲和艦公司口頭允諾未來給 予聯華公司回饋，惟對上開屬重大影響股東權益之事項，聯 華公司並未辦理資訊揭露；②聯華公司於94年03月04日召開 第9 屆第11次董事會討論上開重要經營策略並授權董事長（ 即原告）全權處理，惟遲至同年03月17日始於公開資訊觀測 站揭露；分別違反行為時（即89年07月19日及93年04月28日 修正公布之）證券交易法第36條第2 項第2 款規定，原告為 該公司行為時之負責人，被告乃依同法第178 條第1 項第3 款及第179 條規定，以94年04月20日金管證一罰字第094011 3081號處分書分別處原告罰鍰新臺幣（下同）60萬元及240 萬元，合計處罰鍰300 萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁 回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
⑴原告聲明：
①訴願決定及原處分均撤銷。
②訴訟費用由被告負擔。
⑵被告聲明：
①原告之訴駁回。
②訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點及主張：
⑴兩造之爭點：
①聯華公司自90年下半年或91年上半年起，經原告授權協助 和艦公司，並獲和艦公司口頭允諾未來給予聯華公司回饋 ，是否屬重大影響股東權益事項，而有違行為時（即89年 07月19日修正公布）證券交易法第36條第2 項第2 款之規 定（即證券交易法施行細則第7 條規範「對股東權益或證 券價格有重大影響之事項」第8 款「重要備忘錄、策略聯 盟或其他業務合作計畫或重要契約之簽訂，對公司財務或 業務有重大影響」之事由），得依當時證券交易法第178 條第1 項第3 款及第179 條之規定，對原告處以罰鍰60萬 元（法定最高處罰）？
②聯華公司於94年03月04日召開第9 屆第11次董事會討論上 開重要經營策略並授權董事長全權處理，惟遲至同年03月 17日始於公開資訊觀測站揭露，是否有違行為時（即93年 04月28日修正公布）證券交易法第36條第2 項第2 款規定 （證券交易法施行細則第7 條規範「對股東權益或證券價 格有重大影響之事項」第8 款「重要備忘錄、策略聯盟或 其他業務合作計畫或重要契約之簽訂，對公司財務或業務 有重大影響者」）或第9 款「其他足以影響公司繼續營運 之重大情事者」），得依行為時證券交易法第178 條第1 項第3 款及第179 條之規定，對原告處以罰鍰240 萬元（ 法定最高處罰）？
⑵原告主張之理由：
①原告已於訴願時，一一指出原處分諸多之違法不當之處， 並於本件訴訟中提出訴願書、訴願理由書與訴願補充理由 書供參酌。本件訴願決定以有違憲之虞之約談紀錄，作為 認定本件事實之依據，而對原告所提出之若干訴願理由， 亦未予斟酌。舉例言之，訴願決定書第3 頁整理原告之訴 願理由，其中有謂：「⑶原處分書未敘明其違規情節是否 重大，即處以法定最高額之罰鍰，違反行政程序法第6 條 及第96條規定」，然訴願決定對於此點訴願理由是否可採 ，隻字未提。另致使被告發動原處分之臺灣新竹地方法院 檢察署（下稱新竹地檢署）偵查結果，已對訴外人徐建華 作成不起訴處分，且不得再議；訴外人宣明智亦未以違反 證券交易法之罪名提起公訴，顯見新竹地檢署先前之搜索 ，經偵查後，確實有誤會之處，被告因新竹地檢署之誤會 而發動對原告之處分，而於新竹地檢署表明不起訴與不構
成違反證券交易法之後，被告仍將錯就錯，訴願機關亦仍 為訴願駁回之決定，顯然被告沒有堅守依法行政之法治國 家基本原則。
②在91年時聯華公司與和艦公司並無任何協議，原告與被告 訪談時，有明確表達這個事實，被告將94年的事實誤為91 年的事實。在94年02月15日檢察官搜索聯華公司時，搜索 到訴外人宣明智的mail可證明91年的事實，但本件最主要 的爭點，就是當時在91年雙方並無協議。聯華公司並未對 和艦公司為任何協助的承諾，只是和艦公司單方面表示說 要給與合理回饋，同時就原告對大陸當時半導體業界的瞭 解，和艦公司根本無法給與任何回饋，於93年起和艦公司 開始有盈餘，為原告所料想不到。就聯華公司給予和艦公 司協助，而和艦公司承諾給予回饋之情事，臺灣新竹地方 法院95年度囑訴字第1 號刑事判決係認定聯華公司與和艦 公司間並無上開協議，而被告原處分事實也是寫得很籠統 、概括，且不夠明確。聯華公司從來未承諾要提供協助給 和艦公司，雙方也未達成任何協議，故聯華公司並無義務 要幫助和艦公司，此僅係和艦公司單獨承諾要回饋聯華公 司，只是其單方意見，況就和艦公司於90下半年、91年上 半年的時間而言是不確定，回饋之內容亦不具體，不構成 可以揭露之資訊，不確定之資訊揭露了，反而會誤導大眾 ，原告自無揭露之義務。
③94年03月04日召開董事會之目的，係因新竹地檢署於94年 02月15日對聯華公司進行搜索，造成社會輿情嘩然，聯華 公司才主動召開臨時董事會，召開之目的在於了解檢察官 搜索之目的，以及公司是否應就此事進行內部調查。而依 上開董事會決議，大部分董事認為此事有利於聯華公司， 應予以支持，並沒有要進行內部調查之意思。依94年03月 04日議事錄記載，原告在董事會就遭搜索一事，提出94年 02月18日在報章刊登之公開說明，供董事、監察人參考， 董事會於聽取原告之報告之後，對此事採取支持原告的立 場，認為並無進行內部調查之必要，而此決議內容非屬證 交法規範之應揭露事項。而94年03月17日董事會議程內容 ，係決定當年度股東常會之日期、議程及盈餘分配事項， 依證券交易法規定，此係屬應揭露之訊息，聯電公司亦依 規定予以揭露，惟聯華公司循例於董事會宣讀前次董事會 決議內容，並將此內容記錄於94年03月17日董事會的議事 錄內，因此94年03月17日董事會決議內容公告時，94年03 月04日之決議內容亦一併公告出去，並不是故意將94年03 月04日之決議內容，延至94年03月17日才揭露。
⑶被告主張之理由：
①資訊公平、充分、即時的揭露為全世界資本市場運作及投 資人保護最基本的原則。本此最高原則，我國證券交易法 第36條第2 項規定，公司發生對股東權益或證券價格有重 大影響之事項，應於事實發生之日起2 日內公告並向主管 機關申報。另證券交易法施行細則第7 條規範「對股東權 益或證券價格有重大影響之事項」，其中第8 款規定「重 要備忘錄、策略聯盟或其他業務合作計畫或重要契約之簽 訂、變更、終止或解除、改變業務計畫之重要內容、完成 新產品開發、試驗之產品已開發成功且正式進入量產階段 、收購他人企業、取得或出讓專利權、商標專用權、著作 權或其他智慧財產權之交易，對公司財務或業務有重大影 響者。」、第9 款規定「其他足以影響公司繼續營運之重 大情事者。」均規範為應揭露之事由。
②自91年起媒體即大幅報導聯華公司投資和艦公司，財政部 證券暨期貨管理委員會（於93年07月01日改制為行政院金 融監督管理委員會）據此函請公司說明相關資訊，惟聯華 公司並未據實說明其與和艦公司之關係，反而一再宣稱兩 家公司沒有關係。至94年初經媒體再度大幅報導聯華公司 與和艦公司的關係時，原告與公司相關人員始承認聯華公 司自90年下半年或91年上半年起即與和艦公司達成協助之 共識，並有協助之實質。蓋在94年03月22日及04月06日被 告約談聯華公司董事長（即原告），其承認從90年下半年 至91年有與和艦公司接觸，並且承諾要予以協助，對方也 有口頭允諾。而於94年02月15日檢調開始搜索，同年月18 日原告為一公開的說明書，於同年03月21日刊登版面公開 說明，內容為與和艦公司間的關係。所以就以上這些事證 ，被告認為原告在91年時並未具體說明，嚴重影響股東的 權益，違反證券交易法的規定。聯華公司或為突破臺灣現 行大陸投資之法令限制而與大陸和艦公司達成各項特殊之 安排，聯華公司經營階層將此資訊祕而不宣，不願揭露相 關訊息；惟對聯華公司的廣大股東而言，聯華公司與大陸 和艦公司的關係實已構成證券交易法所規範之「對股東權 益或證券價格有重大影響之事項」，自有證券交易法第36 條第2 項第2 款、證券交易法施行細則第7 條第8 款之適 用，聯電公司應於事實發生之日起2 日內公告，以使股東 在「知」的情況下作出投資決定，保障股東權益。 ③為確保資訊公平、充分、即時的揭露，並防止公司規避資 訊揭露之義務，證券交易法第36條第2 項第2 款「對股東 權益或證券價格有重大影響之事項」及證券交易法施行細
則第7 條第8 款所稱「重要備忘錄、策略聯盟或其他業務 合作計畫....等」所規範範疇自不以書面協議為限。故聯 華公司對和艦公司之協助，雙方雖僅以口頭達成共識而未 正式簽訂契約，惟以口頭方式達成協商之共識，亦屬民法 第153 條第1 項所認契約成立之要件，且依嗣後被告取得 聯華公司94年03月04日董事會紀錄，該次會議討論事項一 ，已作成決議如下：「....有關本公司於大陸地區之業務 發展，含公司與和艦之關係，因屬公司重要經營策略，.. ..」，及和艦公司允諾聯華公司回饋金額高達美金1.1 億 元等相關事證，再再證明聯華公司與和艦公司之關係，於 雙方達成口頭共識時，即對股東權益或證券價格產生重大 影響，縱使非證券交易法施行細則第7 條第8 款規定情事 ，亦屬同條第9 款其他足以影響公司繼續營運之重大事項 ，聯華公司自應於與和艦公司達成口頭協助之共識時，依 規定揭露相關訊息。本件經被告衡酌該公司刻意掩飾與和 艦公司間協商事宜等應揭露訊息之行為，及其後和艦公司 允諾回饋金額，違規情節重大，乃從重處分，處以法定最 高額罰鍰，故被告對原告之處分尚無差別待遇，且前開之 衡酌亦非行政程序法第96條所定必要之應載明事項。 ④聯華公司94年03月04日董事會決議上開重大事項並授權董 事長即原告繼續處理之，該公司遲至94年03月17日始於公 開資訊觀測站揭露前述重大訊息，顯示聯華公司亦認前開 決議屬對股東權益有重大影響事件，而聯華公司卻再度違 反證券交易法第36條第2 項之規定，即未於事實發生之日 起2 日內公告並向主管機關申報。依被告於94年04月06日 約談原告、訴外人宣明智二人之訪談筆錄，及訴外人宣明 智所提供給和艦公司之2 封英文信函，據以認定有原處分 第一項之事實。原處分第二項事實，係因聯華公司94年03 月04日之董事會會議紀錄未在2 天內揭露，聯華公司遲至 同年月17日才揭露。而被告認定該決議事項係屬應揭露事 項，係因為當時聯華公司有無投資和艦公司之事輿論沸騰 ，頗受社會注目，該次董事會也是在討論此議題，其決議 亦係決定上開重要經營策略並認有利於聯華公司，故授權 董事長全權處理繼續執行，故認係重要資訊應予揭露。 理 由
一、程序部分，本件起訴時被告之代表人為龔照勝，嗣於本件訴 訟程序進行中依序變更為施俊吉（本院卷p-47）、胡勝正（ 本院卷p174），茲由被告繼任代表人遞序具狀向本院聲明承 受訴訟，經核尚無不合，應予准許。另原告於95年11月08日 具狀稱本案與新竹地方法院95年度矚訴字第1 號刑事案件牽
涉至深，聲請於該刑事案件判決確定前裁定停止本件訴訟（ 參本院卷p-54），經查上開刑事案件涉及刑法背信罪嫌、商 業會計法財務報表不實之罪嫌，與本案上市公司資訊公開之 法律關係不同，其間亦無必要之關連性，自無裁定停止之必 要，亦此敘明。
二、本件訟爭，涉及證券交易法第36條第2 項第2 款之規定，聯 華公司為發行有價證券之公司，發生對股東權益或證券價格 有重大影響之事項，應於事實發生之日起2 日內公告並向主 管機關申報。而所謂之對股東權益或證券價格有重大影響之 事項，則按證券交易法施行細則第7 條規範「對股東權益或 證券價格有重大影響之事項」決之。如有違反上開規範，依 據89年07月19日修正公布之證券交易法第178 條第1 項第3 款，處新臺幣12萬元以上60萬元以下罰鍰，或依據93年04月 28日修正公布之證券交易法第178 條第1 項第3 款，處新臺 幣12萬元以上240 萬元以下罰鍰；且依據證券交易法第179 條（本條於89年07月19日及93年04月28日修正時規定均相同 ），法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行 為之負責人。上開施行細則係主管機關依證券交易法之授權 而為執行權責事項所為之細節性、技術性規定，核與母法無 違，本院自得適用。
原告就聯華公司為已發行有價證券之公司，及自90年06月06 日起至95年01月16日止擔任該公司之負責人，並無爭執。兩 造之爭執在於：
①聯華公司自90年下半年或91年上半年起，經原告授權協助 和艦公司，並獲和艦公司口頭允諾未來給予聯華公司回饋 ，是否屬重大影響股東權益事項（被告稱此，屬於證券交 易法施行細則第7 條第8 款之事由），而處原告罰鍰60萬 元（89年07月19日修正之法定最高處罰）？ ②聯華公司於94年03月04日召開第9 屆第11次董事會討論上 開重要經營策略並授權董事長全權處理，惟遲至同年03月 17日始於公開資訊觀測站揭露，是否屬重大影響股東權益 事項（被告稱此，屬於證券交易法施行細則第7 條第8 款 、第9 款之事由），而處原告罰鍰240 萬元（93年04月28 日修正之法定最高處罰）？
就證券交易法施行細則第7 條規範「對股東權益或證券價格 有重大影響之事項」，其中第8 款規定「重要備忘錄、策略 聯盟或其他業務合作計畫或重要契約之簽訂、變更、終止或 解除、改變業務計畫之重要內容、完成新產品開發、試驗之 產品已開發成功且正式進入量產階段、收購他人企業、取得 或出讓專利權、商標專用權、著作權或其他智慧財產權之交
易，對公司財務或業務有重大影響者。」、第9 款規定「其 他足以影響公司繼續營運之重大情事者。」，均為應揭露之 事由。本件訴訟，爭執之重心在於：原處分所裁處之內容， 是否屬於上開證券交易法施行細則第7 條第8 款、第9 款之 事由。
三、關於90年下半年或91年上半年起聯華公司給予協助而和艦公 司口頭允諾給予回饋部分：
⑴被告裁罰原告60萬元部分，是以自90年下半年或91年上半年 起，即授權協助大陸地區和艦公司，並獲該公司口頭允諾未 來給予聯華公司回饋，惟對上開屬重大影響股東權益之事項 ，聯華公司並未辦理資訊揭露為由。並以①94年02月15日檢 調搜索聯華公司後，同年月18日原告登報公開說明書（參本 院卷p381）、同年03月21日登報敬告股東書（參本院卷p382 ）公開說明與和艦公司之關係；②94年03月15日聯華公司宣 副董事長致和艦公司董事長要求給予具體回饋函（參本院卷 p395）、和艦公司董事長函覆給予控股公司目前已發行股數 15% 為回饋（參本院卷p396）；③94年03月22日及04月06日 被告約談原告（參本院卷p388），其承認從90年下半年至91 年有與和艦公司接觸，並且承諾要予以協助，對方也有口頭 允諾給予回饋等為證據。主張此部分該當證券交易法施行細 則第7 條規範「對股東權益或證券價格有重大影響之事項」 第8 款「重要備忘錄、策略聯盟或其他業務合作計畫或重要 契約之簽訂，對公司財務或業務有重大影響」之事由，應為 揭露云云。
⑵就上開施行細則第7 條第8 款之規定而言，為裁處之內容無 關於「改變業務計畫之重要內容、完成新產品開發、試驗之 產品已開發成功且正式進入量產階段、收購他人企業、取得 或出讓專利權、商標專用權、著作權或其他智慧財產權之交 易」，有關聯者應為「重要備忘錄、策略聯盟或其他業務合 作計畫或重要契約之簽訂、變更、終止或解除」而「對公司 財務或業務有重大影響」者，故本院應審查之重心在於處罰 內容所稱「自90年下半年或91年上半年起，由原告授權協助 和艦公司，並獲和艦公司口頭允諾未來給予聯華公司回饋」 ，是否為「重要備忘錄、策略聯盟或其他業務合作計畫或重 要契約之簽訂」，按合約之簽訂確如被告所稱不一定需要書 面，但合約之內容卻要具體、可能、適法、確定，不論備忘 錄、策略聯盟、業務合作或重要契約其內容必須需要具體化 到可被描述到足以成為雙方權利義務依據或規範之程度，而 不是僅屬「給予協助、同意回饋」之抽象共識，在證據上必 須顯示到「90年下半年或91年上半年」當時，聯華公司與和
艦公司之間有著具體到足以被描述出權利義務之備忘錄、策 略聯盟、業務合作或重要契約，但依卷證內容顯示，聯華公 司固然承諾和鑑公司予以協助，和鑑公司亦承諾日後回饋， 但如何協助與回饋？其期間及具體內容均未提及，甚至雙方 彼此間之權利義務亦付之闕如，觀諸94年02月15日檢調搜索 聯華公司後，被告約談時原告陳明「……因和鑑公司重要幹 部被限制出境，乃要求宣明智，與和鑑協商將其答應之回饋 予以具體化……( 見本院卷p390) 」等內容，可知當時事實 上呈現的顯然是一種共識，該共識不足以具體到表徵權利義 務之程度，誠如民法第153 條第2 項「當事人對於必要之點 ，意思一致，而對於非必要之點，未經表示意思者，推定其 契約為成立，關於該非必要之點，當事人意思不一致時，法 院應依其事件之性質定之」之規範意旨，及最高法院20年上 字第1941號判例所稱「當事人締結之契約一經合法成立，其 在私法上之權利義務，即應受契約之拘束，不能由一造任意 撤銷」，其前提都在契約必要之點足以規範到雙方私法上之 權利義務，而本件在證據無法顯示「90、91年間，聯華公司 與和艦公司之間」所存有之「給予協助、同意回饋」之共識 ，足以架構出契約必要之點，具體化到足以規範雙方在私法 上之權利義務，被告以94年間所具體化之結果，來認定聯華 公司與和艦公司於90、91年間存有足以被描述出權利義務之 約定，應無足採。
四、關於聯華公司94年03月04日董事會決議部份： ⑴被告認為當日決議為「討論該重要經營策略並授權董事長（ 即原告）全權處理」，所稱該重要經營策略就是聯華公司與 和艦公司之關係，雙方間給予協助及同意回饋為重要經營策 略，屬於證券交易法施行細則第7 條第8 款、第9 款之事由 自應及時揭露，但遲至同年03月17日始於公開資訊觀測站揭 露，而違法云云。
⑵94年03月04日董事會是針對檢調進行搜索，而由原告提出報 告（內容為94年02月15日檢調搜索聯華公司後同年月18日原 告登報公開說明書，參本院卷p381），而對「聯華公司與和 艦公司之關係（因屬公司重要經營策略）」，決議：繼續授 權支持董事長（即原告）在合於法令下全權處理。首先要釐 清者，公司董事會決議「某件事務為公司重要經營策略」， 不表示該件事務就是證券交易法施行細則第7 條規範「對股 東權益或證券價格有重大影響之事項」，第8 款規定「重要 備忘錄、策略聯盟或其他業務合作計畫或重要契約之簽訂、 變更、終止或解除、改變業務計畫之重要內容、完成新產品 開發、試驗之產品已開發成功且正式進入量產階段、收購他
人企業、取得或出讓專利權、商標專用權、著作權或其他智 慧財產權之交易，對公司財務或業務有重大影響者。」或第 9 款規定「其他足以影響公司繼續營運之重大情事者。」之 應揭露事項。是否為應揭露事項應由法令規範要件來判斷， 而非由董事會決議與否來認定。所以被告認為董事會決議為 屬公司重要經營策略即有揭露義務，為無可憑；本件情形為 原告針對檢調進行搜索而提出報告，該報告內容為94年02月 18日登報之公開說明書，已為公開資訊，即使董事會決議稱 「聯華公司與和艦公司之關係，屬公司重要經營策略」，也 是已登報公開之資訊之範疇，自與證券交易法施行細則第7 條第8 款之規定無關。
⑶上市公司經檢調進行搜索，確實是一項重大情事，是否足以 影響公司繼續營運仍待具體認定之。由證券交易法施行細則 第7 條規範「對股東權益或證券價格有重大影響之事項」， 第2 款「因訴訟、非訟、行政處分、行政爭訟、保全程序或 強制執行事件，對公司財務或業務有重大影響者」而言，是 指上開法律事件，並非人人知悉，如有渠等事件而對公司財 務或業務有重大影響者，自應揭露以召公信；但所揭露的是 該事件，並非該事件之因應之道或該事件之處理方式，換言 之，如因訴訟事件對公司財務有重大影響者，所應揭露的是 如何之訴訟事件，而非揭露如何進行訴訟或其他因應之方式 。以聯華公司之情形而言，如上市公司經檢調進行搜索足以 影響公司繼續營運，如有可能構成證券交易法施行細則第7 條第9 款之「其他足以影響公司繼續營運之重大情事者」， 所應揭露的僅是「被搜索」之事實，而不是揭露搜索之因應 方式。故聯華公司於94年03月04日董事會決議就公司重要經 營策略授權董事長全權處理，是原告就檢調進行搜索之原委 提出說明，而該說明是檢調搜索後即時登報公開說明之內容 ，該內容在董事會決議前就已經是公開之資訊，並不影響到 資訊之公平、充分、即時的揭露，當然不會影響到對投資人 之保護。「被搜索」之事實，嚴格說來，應屬檢察官偵查不 公開之範疇，但本件經媒體多方報導，聯華公司被搜索之訊 息，已經是公開資訊，自無由發生未經揭露而為足以影響公 司繼續營運之重大情事，故本節自與證券交易法施行細則第 7 條第9 款無涉。
五、故被告依據聯華公司行為時（即89年07月19日及93年04月28 日修正公布之）證券交易法第36條第2 項第2 款、證券交易 法施行細則第7 條第8 款、第9 款之規定，主張原告為該公 司行為時之負責人，乃依同法第178 條第1 項第3 款及第17 9 條規定，以分別處原告罰鍰60萬元及240 萬元，於法有違
應堪認定，訴願決定未予糾正亦有違誤，原告聲明求為撤銷 訴願決定及原處分，即無不合，應予准許。兩造其餘攻擊、 防禦方法，與本案爭點無涉，毋庸一一審酌，就此敘明。六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 27 日 第三庭審判長法 官 姜素娥
法 官 楊莉莉
法 官 陳心弘
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 96 年 12 月 27 日 書記官 王英傑