臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第92號
106年8月23日辯論終結
原 告 楊政農
被 告 高雄市政府
代 表 人 陳菊
訴訟代理人 潘大三
吳晉儀
上列當事人間地政士法事件，原告不服內政部中華民國105年4月
27日台內訴字第1052200379號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告從事地政士業務，受託代理申辦高雄市政府 地政局鹽埕地政事務所102 年鹽地字第052990號（登記完成 日期102 年10月15日) 、103 年鹽地字第010290號（登記完 成日期103 年2 月10）、高雄市政府府地政局新興地政事務 所103 年新地字第076410號（登記完成日期103 年11月24日 ）及103 年新地字第055780號（登記完成日期103 年8 月18 日）等4 件不動產買賣登記案件。嗣被告發現前開各案件分 別於102 年11月20日、103 年3 月13日、103 年12月25日及 103 年9 月19日始完成不動產成交案件實際資訊申報登錄， 已逾地政士法第26條之1 第1 項規定之法定期限（詳附表） ，乃以104 年9 月9 日高市府地籍字第10432553700 號等4 函予以舉發，並給予陳述意見之機會。原告遂提出書面意見 ，經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，核認原告逾期未 完成申報登錄，爰依地政士法第51條之1 及高雄市政府處理 違反地政士法事件裁罰基準（下稱裁罰基準）第2 點附表第 肆項等規定，以104 年12月1 日高市府地籍字第0000000000 0 號裁處書（下稱原處分）每件各裁處罰鍰新臺幣（下同） 3 萬元，共計12萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回， 仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
㈠102年鹽地字第052990號案件裁罰應予撤銷之理由： 1.一般而言不動產買賣案件涉及三個法律行為，即包含一個債 權契約（俗稱:私契）及兩個物權契約，物權契約其中之一 關於移轉不動產物權之契約，依民法第758條第二項規定， 該物權契約為要式行為，須以書面為之（俗稱:公契或地政 版契約），惟不動產買賣之債權契約（私契）於民法第166
-1條施行之前，尚非要式行為；申言之，若雙方就其移轉之 不動產標的及價金業已互相同意，則其買賣契約即為成立， 最高法院57年台上字第1436號判例揭釋甚明。又不動產物權 移轉之土地登記作業，會涉及地方稅務局、國稅局（二親等 買賣）及地政機關等多個行政單位，包含數個核課稅捐之作 業（印花稅、土地增值稅、贈與稅等等），是故，就辦理物 權移轉登記作業之公契，係由內政部依照土地法、土地登記 規則之規定統一制定並公佈，供民眾辦理上開多個行政作業 流程使用，該「地政版」物權契約範本所記載之土地「買賣 價格」，是依照平均地權條例、土地稅法之規定，以移轉當 時該筆土地該年度之土地公告現值為準，依照面積大小計算 而填載作為課稅標準，與實際買賣價格無關；通常市區土地 ，公告現值大約比市場實際行情價格較低二至三成左右，但 若為鄉下土地，則實際買賣價格卻可能僅有公告現值六至七 成，甚至法院拍定價格僅有五成。總言之，自100 年開始施 行之實價登錄作業，其登錄之成交價格是以買賣雙方合意（ 私契）之實際成交價格為準，而公契所載之買賣價格係由國 家依法制定，作為課稅及計算地政規費等行政作業之用，自 非作為實價登錄之依據。
2.本件買賣案件雙方委託人，即義務人（賣方）鍾信華與權利 人（買方）鍾禮華之間為二親等兄弟，雙方存在有金錢借貸 關係，該筆土地過戶是用來抵銷兩人間之金錢借貸債務，是 故，雙方當事人僅委託辦理買賣過戶之行政作業程序，即製 作公契、申報稅賦及登記送件而已；換言之，本案件係買賣 雙方達成合意後，因為不動產物權移轉登記作業繁複，且經 營事業無暇處理，而委託原告辦理地政登記作業。由於委託 人均未委由原告簽訂買賣契約私契，據悉當時買賣雙方也未 正式簽立書面私契，因為涉及兄弟間債務抵銷計算，該如何 算抵銷金額委託人表示這是兄弟內部家產問題，由他們自行 協議處理與原告無關，並要求實價登錄由其自行處理，免由 原告辦理。詎料，直到實價登錄期限到期時，委託人仍未至 地政事務所辦理實價登錄，原告接獲地政機關通知，告知此 部份應由委託人（買方）鍾禮華自行辦理，但地政事務所卻 告知依法只能由原告登錄，不能由委託人登錄，故原告再催 告當事人提出實價登錄價格代為登錄，卻已經遲了幾天。綜 上，原告並非故意或過失超過實價登錄期限，而是無交易價 格可登錄，依照行政罰法第七條之規定，行為人違反行政法 上義務之行為非出故意或過失者，不應受罰，故原處分應為 撤銷。再者，原處分指摘原告違反地政士法第26條之1第1項 之作為規定，主張原告未依規定應為一定之作為，故違反作
為義務而構成不作為犯，應科以罰鍰；惟查，該條文所謂規 定：「地政士應於買賣受託案件辦竣所有權移轉登記三十日 內，向主管機關申報登錄土地及建物成交案件實際資訊」， 綜上所陳，此應指債權契約而言，即所謂買賣私契；申言之 ，綜觀該條文前後之文義，該登錄之「實際資訊」係指債權 契約而言，倘若當事人僅委託處理地政登記程序，並不包含 債權契約的擬定而供買賣雙方簽立時，就並非條文所涵攝之 「地政士」，自無從成為該條文規定之作為義務人，原處分 認定事實及適用法律顯有違法不當，具有重大瑕疵應為撤銷 。
3.又行政機關對人民作成裁罰性不利處分前，應通知處分相對 人陳述意見，蓋因行政罰之裁處，係剝奪。限制人民自由或 權利之行政處分，為符合公正、公開與民主之程序，以保障 人民權益，自應給予受處罰者陳述意見之機會，此屬受不利 益處分之相對人之基本程序權利，此有行政罰法第42條、行 政程序法第102條規定甚明。且此陳述意見程序並非僅形式 上敷衍了事、虛應故事而已；惟查，被告於作成原處分前雖 曾發函通知原告陳述意見，但原告於陳述意見函中已明確表 明，就構成要件事實可提出證人鍾禮華及相關證據，並願靜 候通知前往詳盡說明等等，但被告卻置之不理，而逕為裁罰 處分；連就裁罰理由也是僅以「審核台端所陳無法消彌確已 違反地政士法…（略）」一句帶過，完全未就原告所陳述意 見內容提出任何法律上理由。是故，被告此舉雖形式上有陳 述意見之機會，但實質上卻沒有給予人民機會充分說明，進 而令人置疑此項陳述意見程序是否僅為紙上作業就算交差， 就陳述意見內容實質上根本無視；正如釋字第612 號解釋理 由書所言，行政機關基於個別具體行政立法之要求（即地政 士法），而作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分時， 其認定事實、適用法律是否錯誤，或有其他逾越權限、濫用 權力，或違反一般行政法原理原則之違法情形，並予人民就 管制之事實是否存在、管制之手段是否合理、必要，為正確 陳述意見之機會，以達到實質保護人民權利之目的。而本件 行政處分裁處罰鍰係屬負擔處分，被告本應依職權調查證據 以證明違法事實之存在，始能據以對人民作成負擔處分，人 民無須證明自己無違法事實。且被告對於待證事實應負客觀 舉證責任，亦即若經法院依職權調查事實，此一待證事實仍 處於真偽不明之情況，即須由被告負擔此部份事證不明所生 之終局不利益，參照本院93年度訴字第864號判決及92年度 訴字第817號判決要旨。綜上，今被告就程序上，實已剝奪 原告正確陳述意見之機會，應予撤銷原處分，以保障權益。
㈡原告申辦高雄市政府地政局鹽埕地政事務所103年鹽地字第0 00000號、高雄市政府府地政局新興地政事務所103年新地字 第076410號二案件之實價登錄作業，均僅逾期1天，而被告 提供之實價登錄系統於原告向地政機關完成過戶登記後，須 有一天已上之轉檔期間，在轉檔作業結束前，原告無法進行 實價登錄，故30天之登錄期間應至少扣除一天之轉檔期間後 ，始予計算，經予扣除後，原告並未遲誤上開二案件之登錄 期間，被告予以裁罰，於法即有違誤。
㈢原處分書所載四個登記案件裁罰均應予撤銷之理由： 1.登錄遲延時間短暫，並未造成任何法益侵害： 實價登錄之法定期限，主要為維護實價登錄制度，但由本件 裁處書內容可知，原告登錄遲延時間短暫，甚至有兩個案件 僅有一天，而實價登錄資訊係於登錄完成後2 個月，才會公 開供民眾查閱，換言之，原告進行實價登錄遲延僅有短暫時 程，對於實價登錄制度實未造成何影響，更遑論造成損害。 2.違反比例原則:
原告就裁罰之4個登記案件收費僅有10,000~16,000元（未扣 除稅賦及營運成本），但罰金高達三萬元，相較於本案情節 ，既非屬登錄不實或是超過登錄時間很久，係屬僅超過期限 1～2日之輕微情節，應審酌本案違反行政法上義務行為應受 責難程度低微、及因違反行政法上義務所得之利益，處罰手 段顯然超過比例原則。
3.作為與不作為不應等價判斷:
實價登錄制度之法益破壞，應以不實登錄為首惡，以避免不 當炒作房價導致居住正義無法實現，但原告登錄均為真實資 訊，但僅因遲誤了一、二天，所受裁罰結果竟與不實登錄之 作為之非難等價，而遭受如此嚴厲之裁罰處分，實令人難以 信服。
㈣綜上所述，本件被告機關之認定殊有違誤之處。為此，爰提 起本件訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。三、被告則以：
㈠原告先後受託代理申辦如附表所示四筆之不動產買賣登記案 件，經被告發現前開各案件分別於102年11月20日、103年3 月13日、103年12月25日及103年9月19日始完成不動產成交 案件實際資訊申報登錄，已逾地政士法第26條之1第1項規定 之法定期限，核認原告違反地政士法第26條之1第1項規定之 事實明確，被告依同法第51條之1及裁罰基準第2點規定附表 第肆項等規定，每件各裁處3萬元罰鍰，共計12萬元，經核 於法並無不合。
㈡按100年修正之「不動產經紀業管理條例」、「平均地權條
例」及「地政士法」合稱「實價登錄地政三法」，其立法目 的旨在確保申報登錄成交資訊充分而正確，蓋地政士係通過 國家專門技術人員考試合格之人，於依法受託辦理登記業務 前即應就地政士法第26條之1第1項規定所課予之義務預為因 應，以完成實價登錄法定義務，是地政士就實價登錄資訊及 時限與確認負有高度注意義務，即不得以當事人拒絕由其辦 理登錄及遲延時間短暫而不應受罰等語推卸責任，是原告所 述難謂已盡注意義務，縱非故意，亦難謂無過失。 ㈢本案被告分別以104年9月9日高市府地籍字第10432553700號 、104年9月11日高市府地籍字第10432551800號、第0000000 0000號及第00000000000號函通知原告限期陳述意見，前揭 通知書並分別於104年9月14日與104年9月15日合法送達，已 依法給予原告陳述意見機會，原告所述核無可採。故被告認 其申報登錄系爭買賣登記案件逾期，已違反地政士法26條之 1，爰依同法第51條之1及裁罰基準第2點第肆項次等規定， 就每一違規案件，各處3萬元罰鍰，共計12萬元，並無違誤 等語。綜上，原告提起本件訴訟顯無理由，應予駁回。四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明於卷，並 有買賣契約書（公契）原本（高高行卷第37至38頁）、不動 產實價登錄案件狀態查詢資料（本院卷第19頁）、不動產買 賣成交案件實際資訊申報書及土地建物異動清冊各4 份（本 院卷第20至33頁）、通知陳述意見函( 稿) 影本4 份（本院 卷第42至45頁）、通知陳述意見函送達證書影本4 份（本院 卷第46至49頁）、裁處書及其送達證書影本各1 份（本院卷 第51至54頁）、訴願書（本院卷第55至57頁）、訴願決定書 及其送達證書影本（本院卷第63至67頁）等附卷可查，堪信 屬實。本件爭旨要旨在於：原告是否有違反地政士法第26條 之1之行為？原處分有無違法？
五、本院之判斷：
㈠按地政士法第26條之1 第1 項規定：「地政士應於買賣受託 案件辦竣所有權移轉登記30日內，向主管機關申報登錄土地 及建物成交案件實際資訊。」第51條之1 規定：「地政士違 反第26條之1 第1 項規定者，處新臺幣3 萬元以上15萬元以 下罰鍰，並限期改正；屆期未改正者，應按次處罰。」次按 高雄市政府處理違反地政士法事件裁罰基準第2 點規定：「 違反地政士法事件之裁罰基準如下表。項次：‧‧‧肆、地 政士未於買賣受託案件辦竣所有權移轉登記30日內，向主管 機關申報登錄土地及建物成交案件實際資訊。‧‧‧裁罰基 準（新臺幣：元）: 一、第一次違規3 萬元‧‧‧每次裁罰 時並限期15日命其改正；屆期未改正者，並按次處罰至改正
為止。」。又行政罰法第42條規定：「行政機關於裁處前， 應給予受處罰者陳述意見之機會。但有下列情形之一者，不 在此限：…六、裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認。 」行政程序法第39條規定：「行政機關基於調查事實及證據 之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。通知書中應記載 詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之 效果。」第102 條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自 由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分 相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對 人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」，合 先敘明。
㈡經查，原告係領有開業執照之地政士（86年高市地政登字第 000000號證照），代理訴外人申辦如附表所示之4 筆不動產 買賣登記案件，依地政士法第26條之1 之規定，原告應於辦 竣不動產所有權移轉登記30日內，申報登錄土地及建物成交 案件實際資訊，惟原告就上開各案件遲於如附表所示之102 年11月20日、103 年3 月13日、103 年12月25日及103 年9 月19日之期日始完成不動產成交案件實際資訊申報登錄，已 逾上開法律規定所訂之30日期限，此有不動產買賣實際成交 案件實際資訊申報書、異動索引及異動清冊附卷可稽，且為 原告所不爭執，堪信屬實。按100 年修正之「不動產經紀業 管理條例」、「平均地權條例」及「地政士法」合稱「實價 登錄地政三法」，其立法目的旨在確保申報登錄成交資訊充 分而正確。蓋地政士係通過國家專門技術人員考試合格之人 ，於依法受託辦理登記業務前即應就地政士法第26條之1 第 1 項規定所課予之義務預為因應，以完成實價登錄法定義務 ，是地政士就實價登錄資訊及時限與確認負有高度注意義務 ，即不得以當事人拒絕由其辦理登錄及遲延時間短暫而不應 受罰等語推卸責任，是原告所述難謂已盡注意義務，縱非故 意，亦難謂無過失。
㈢原告雖以前詞主張前開登記案件或因當事人未訂立私契，無 法登錄實際交易資訊，以及計算土地及建物登錄實際資訊期 間，應扣除不動產登記系統與實價登錄系統之轉檔期間（1 日），以及原告遲延時間短暫，並未造成任何法益侵害、違 章情節輕微，原處分裁罰遠重於原告承辦案件之收益，違反 比例原則以及不實登錄之行為與遲延登錄未造成實際危害之 違法情節不同，不應作同等違法評價判斷云云。惟查： 1.關於原告受託辦理102 年鹽地字第052990號案件之登錄過程 ，證人鍾禮華雖到庭證稱其僅委託原告幫忙過戶，並未告知 其弟弟轉讓過戶不動產予伊所欲抵銷之債務金額云云（見本
院106 年4 月12日言詞辯論筆錄，卷96頁）。惟按地政士法 第2 條規定：「地政士應精通專業法令及實務，並應依法誠 信執行業務。」第26條第1 項規定：「地政士受託辦理各項 業務，不得有不正當行為或違反業務上應盡之義務。」同法 第26條之1 第1 項既明定，地政士應就受託辦竣之買賣登記 申報登錄實際資訊；又依地政士法第26條之1 第5 項訂定之 不動產成交案件實際資訊申報登錄及查詢收費辦法第2 條第 2 項規定，買賣案件未委由經紀業居間或代理成交者，權利 人應提供交易相關資料供地政士申報登錄。準此，原告為領 有開業執照之地政土，應精通專業法令及實務，其於受託辦 理土地買賣登記業務前，即應本於專業，依地政士法第26條 之1 第1 項所課予實價登錄義務之規定執行業務，向權利人 取得實價登錄申報時所應登錄項目之全部實際資訊，以完成 其所負有之實價登錄法定義務，而非以買賣雙方不願告知成 交價或雙方係以債務抵銷過戶非進行買賣為由，作為其違反 業務上應盡義務之藉口。原告主張委託人未交付私契以供登 錄或委託人表示自行登錄云云，均非正當理由，不足採信。 2.又被告於裁處原告前，曾以104 年9 月9 日高市府地籍字第 00000000000 號、104 年9 月11日高市府地籍字第00000000 000 號、第00000000000 號及第00000000000 號函通知原告 限期陳述意見，前揭通知書並分別於104 年9 月14日與104 年9 月15日合法送達，已依法給予原告陳述意見機會，原告 亦已具狀陳述意見，雖被告就原告陳述意見狀所陳述之意見 未予採納仍予裁處，然已於原處分書案由1 之理由欄敘明「 . . 所陳無法消彌違規事實. . 」，顯見被告認為原告所述 縱係屬實，仍屬違章行為，而未予調查原告主張之證據，核 符行政罰法第42條第6 款及行政程序法第37條「當事人於行 政程序中，除得自行提出證據外，亦得向行政機關申請調查 事實及證據。但行政機關認為無調查之必要者，得不為調查 ，並於第43條之理由中敘明之」之規定。故原告認被告認僅 予形式上陳述意見之機會，但實質上卻沒有給予人民機會充 分說明云云，係誤解法令，不足採信。
3.原告另主張其申辦高雄市政府地政局鹽埕地政事務所103 年 鹽地字第010290號、高雄市政府府地政局新興地政事務所10 3 年新地字第076410號二案件之實價登錄作業，均僅逾期1 天，而被告提供之實價登錄系統於原告向地政機關完成過戶 登記後，須有一天已上之轉檔期間，在轉檔作業結束前，原 告無法進行實價登錄，故30天之登錄期間應至少扣除一天之 轉檔期間後，始予計算，經予扣除後，原告並未遲誤上開二 案件之登錄期間云云。惟查，被告否認轉檔時間須一日以上
，且本院認為縱使確需轉檔一日，然關於期間之計算，地政 士法並無特別規定，依行政程序法第48條第2 項規定，以日 計算時間者，始日不計算在內。同法條第4 項規定，期間之 末日為星期日、國定假日或其他休息日者，以該日之次日為 期間之末日。可見期間之計算，並未扣除期間進行中無法工 作營業之例假日或休假日，故本件期間進行中倘有因轉檔而 一時或數日無法登錄之情形，亦不構成扣除之理由。又查， 上開二案件之登錄末日未有第48條第4 項所定期間終止延長 之情形，故原告上開主張於法未合，不足採信。 4.原告另主張被告裁處金額，未審酌本案之遲延登錄未侵害法 益，縱有侵害法益亦甚微，與原告經辦收益僅萬元以下相較 ，益屬太過，違反比例原則，另與惡意登錄不實資訊者為同 等處罰，亦屬違反平等原則云云。惟查，地政士係經國家考 核之專門職業技術人員，一方面透過證照門檻之限制保障其 就業機會，另一方面則基於行政管制之目的，課予較高之行 為義務，且裁罰基準第2 點附表第肆項已規定第一次違規處 3 萬元；第二次違規處6 萬元；. . . 違規次數，以同一行 為人違反本法條之違規次數計算之，是以本件原告違規件數 為4 件，被告審酌原告之違規情節程度，每件均裁處最低額 之罰鍰，而未按違規次數按次累計調高裁罰金額，堪認已審 酌原告違章之情節，並未違反行政罰法第18條之規定。至於 申報人惡意虛報實價登錄之違規行為與遲誤實價登錄期間之 違規行為，情節雖屬有別，然如何規定罰鍰金額，係屬立法 政策問題，尚難因二者罰鍰額度同一，即謂違反比例原則。 又不法行為不得主張平等原則，原告徒以本案相較情節較重 之不實登錄行為，法規竟予同等之裁罰額度，顯非合理云云 ，即不足採信。
六、綜上所述，原告之主張均無可採，本件被告以原告就系爭4 件買賣登記案件，均未於申報期限內完成實價登錄，違反地 政士法第26條之1 第1 項規定，依同法第51條之1 及高雄市 政府處理違反地政士法事件裁罰基準第2 點規定，以原處分 裁處原告罰鍰共12萬元，核無違誤，訴願決定予以維持，亦 無不合，原告訴請均予以撤銷，為無理由，應予駁回。又本 件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果 並無影響，爰不逐一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 9 月 13 日
行政訴訟庭 法 官 吳文婷
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。中 華 民 國 106 年 9 月 21 日
書記官 鄒秀珍
附表
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│編號│管轄所│登記案件收件號 │登記完成日期 │申報期限日期 │原告申報日期 │
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│1 │鹽埕所│102年鹽地字第052990號 │102年10月15日 │102年11月14日 │102年11月20日 │
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│2 │鹽埕所│103年鹽地字第010290號 │103年02月10日 │103年03月12日 │103年03月13日 │
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│3 │新興所│103年新地字第076410號 │103年11月24日 │103年12月24日 │103年12月25日 │
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│4 │新興所│103年新地字第055780號 │103年08月18日 │103年9月17日 │103年9月19日 │
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