廢棄物清理法
高雄高等行政法院(行政),訴更一字,105年度,13號
KSBA,105,訴更一,13,20170523,1

高雄高等行政法院判決
105年度訴更一字第13號
民國106年5月2日辯論終結
原 告　台塑石化股份有限公司
代　表　人　陳寶郎
訴訟代理人　林石猛　律師
　毛鈺棻　律師
　梁志偉　律師
被 告　臺南市政府環境保護局
代　表　人　李賢衛
訴訟代理人　葉張基　律師
上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服臺南市政府中華民國
103年6月24日府法濟字第1030579012號訴願決定，提起行政訴訟
，經本院103年度訴字第321號判決後，被告部分不服，提起上訴
，經最高行政法院105年度判字第309號判決廢棄被告不服部分，
發回本院更為審理，本院判決如下：
　　主 文
訴願決定及原處分關於「罰鍰新臺幣6,000元」部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。
第一審及更審前上訴審訴訟費用（除確定部分外）由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
　　事實及理由
一、事實概要︰
緣原告所屬麥寮一廠（下稱麥寮一廠）石油焦高溫氧化裝置 即「循環式流體化床鍋爐（Circulating Fluidized Bed Bo iler）」製程（下稱系爭製程）所產出之飛灰及底灰，經水 化（水合處理）後之混合石膏與副產石灰（通稱水化副產石 灰，下合稱系爭製程產出物），經臺灣臺南地方法院檢察署 （下稱臺南地檢署）接獲檢舉有遭非法棄置情形，乃於民國 102年1月24日會同被告、臺南市政府工務局、行政院環境保 護署（下稱環保署）南區督察大隊及環保警察第三中隊，前 往臺南市麻豆區由官輝工程有限公司所經營之官輝土石方資 源堆置場（下稱官輝土資場）及臺南市左鎮區由宏昇事業股 份有限公司所經營之宏昇土石方資源堆置場（下稱宏昇土資 場）進行稽查，當場查獲上開土資場（下合稱系爭土資場） 正在收受原告產生之系爭製程產出物，被告乃於102年10月1 1日以環稽字第1020108487號函附同年月2日南市環廢裁字第 000000000號裁處書（下稱前處分），以原告違反行為時廢 棄物清理法第28條第1項第3款規定，而依同法第52條及行政 罰法第18條第1項、第2項規定，裁處罰鍰新臺幣（下同）14



1,966,950元，及限期於102年12月31日前完成改善，併依環 境教育法第23條第2款規定處環境講習8小時之處分。原告不 服，提起訴願，經訴願機關以103年1月22日府法濟字第1030 062100號訴願決定書撤銷前處分並請被告另為適法處分。嗣 被告依訴願決定意旨另為處分，於103年3月24日以環土字第 1030026813號函附同日南市環廢字第000000000號裁處書（ 下稱原處分），裁處原告罰鍰6,000元、應支出而未支出之 所得利益142,405,120元，及限期於103年5月28日前完成改 善，並依環境教育法第23條第2款規定處環境講習2小時（嗣 經被告於103年3月31日勘誤為1小時）之處分。原告仍不服 ，提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂提起行政訴訟，前經本 院103年度訴字第321號判決（下稱前審判決）撤銷訴願決定 及原處分，被告就前審判決撤銷訴願決定及原處分關於「罰 鍰6,000元」及「限期於103年5月28日前完成改善」部分不 服，提起上訴，經最高行政法院105年度判字第309號判決將 該部分廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張︰
㈠系爭製程產出物經雲林縣政府核准登記為「產品」，歷來亦 未曾遭其他機關認定為「事業廢棄物」，詎被告卻逕自判定 系爭製程產出物屬「事業廢棄物」而裁處本件行政罰，自屬 違法：
1.經查，麥寮一廠系爭製程所產出之「混合石膏與副產石灰」 ，於91年11月20日經主管機關雲林縣政府以91府建工字第09 10068785號函（下稱「系爭核准處分」）核准登記為「產品 」在案，雲林縣政府不僅於91年10月16日邀請學者專家及相 關單位派員現勘進行審查，且參考雲林縣政府環境保護局（ 下稱雲林縣環保局）各課室意見，經一致審查通過，此業經 雲林縣政府於97年9月4日函再次肯認。換言之，雲林縣政府 乃在經過充分、慎重的審查程序，確認包含系爭製程產出物 在內之合法性後，始核准該工廠之產品變更登記在案。復參 雲林縣政府核發之府環空操證字第P0712-02號固定污染源操 作許可證與府環空操證字第P0713-02號固定污染源操作許可 證中，系爭製程產出物之「混合石膏」亦均列為主要產品， 且將相關產品製程登載於上。再者，系爭製程產出物得作為 工程與工業產品使用，前業經我國行政院公共工程委員會（ 下稱工程會）列入施工綱要規範第02722章級配粒料基層與 第02726章級配粒料底層中而得作為級配使用，另依中華民 國建築技術學會「含副產石灰之控制性低強度回填材料（CL SM）使用手冊」之記載亦肯定系爭製程產出物得作為道路基 、底層粒料使用，取代傳統級配，且國內目前亦有使用於公



共工程西螺154甲實績、乾式系爭製程產出物則可作為製成 石膏板、隔間板、輕質磚、防火披覆及肥料之原料等，足見 系爭製程產出物確實具有利用價值，並非事業廢棄物甚明。 2.次查，衡諸主管機關雲林縣政府以外之其他機關，均一致肯 認系爭製程產出物為「產品」，對此事實已形成構成要件效 力，茲詳述如下：
⑴環保署於96年8月23日以環署廢字第0960063346號函說明表 示：「二、本署88年9月27日（88）環署廢字第0000000號業 已函釋：『原屬事業機構產生之事業廢棄物，如經事業依法 向工商管理單位登記為公司產品者，即非屬廢棄物清理法所 定義之事業廢棄物』。該函釋已明確認定事業廢棄物排除廢 棄物清理法管制之要件。事業廢棄物如已向目的事業主管機 關申請登記為產品並獲核可者，則非屬廢棄物清理法所定義 之事業廢棄物；如事業機構所產生之事業廢棄物未依法向目 的事業主管機關登記為產品或未經核可者，因其本質仍屬廢 棄物，故仍受廢棄物清理法管理。三、貴公司麥寮一廠之石 油焦流體化床產生之底（飛）灰，在目的事業主管機關認定 屬產品前，係屬事業廢棄物範疇，本署96年8月1日環署廢字 第0960053185號函之認定並無違誤，亦無須更正。至於本案 所爭議之石油焦流體化床產生之底（飛）灰，其究竟是否為 雲林縣政府業已登載為訴願人之副產品之混合石膏及副產石 灰乙節，仍應由目的事業主管機關認定。』」等語，揭示系 爭製程產出物經主管機關雲林縣政府以系爭核准處分登記為 「產品」，即非廢棄物清理法規範之「事業廢棄物」。 ⑵雲林縣環保局於96年8月30日曾以麥寮一廠生產之石油焦流 體化床產生之底（飛）灰，係由汽電共生製程燃燒後所衍生 之物質屬事業廢棄物之範疇，進而依廢棄物清理法第28條及 同法第53條規定裁罰原告60,000元。嗣經原告提起訴願，經 雲林縣政府於97年1月9日以府行法字第0971000009號訴願決 定撤銷該裁罰處分，其理由即指出：「依上揭行政院環境保 護署函釋意旨，系爭石油焦流體化床產生之底（飛）灰，如 已向目的事業主管機關申請登記為產品並獲核可者，則非屬 廢棄物清理法所定義之事業廢棄物；……。」再次重申系爭 製程產出物經主管機關雲林縣政府以系爭核准處分登記為「 產品」，即非廢棄物清理法規範之「事業廢棄物」。爾後， 雲林縣環保局遵循上開訴願決定之意旨，於97年2月19日以 雲環廢字第0970000775號函撤銷上開裁罰處分。雲林縣政府 又於101年6月5日以府建行字第1010066258號函覆宏進建材 有限公司，於說明二表示：「本縣環保局表示副產石灰非屬 廢棄物所管轄」等語；同日另以府建行字第1010066259號函



覆宏洋預拌混凝土股份有限公司，於說明二表示：「本縣環 保局表示副產石灰非屬廢棄物所管轄」等語；至同年月11日 復以府工運字第1010075360號函覆宏進交通股份有限公司， 於說明二同指出：「旨案回填物副產石灰請貴公司確依101 年6月8日再來函說明及切結事項辦理，另經本縣環保局審核 該物非屬廢棄物」等語，均一再重申系爭製程產出物並非事 業廢棄物甚明。另臺灣雲林地方法院檢察署（下稱雲林地檢 署）於101年6月24日針對弘強國際銅業股份有限公司涉嫌廢 棄物清理法乙案，以102年6月24日雲檢惠公101他1343字第1 5448號函知雲林縣環保局該案業已結案，並於說明二指出： 「㈢……雲林縣政府102年1月30日亦以府建行字第10253015 36號函廢止有關台塑公司『副產石灰』為『產品』之登記等 情，有上開函文及臺灣彰化地方法院檢察署101年偵字第681 1、7332號不起訴處分書可憑，惟本件在上址回填『副產石 灰』之時間係在101年間，於此時該『副產石灰』仍屬『產 品』，而非『廢棄物』之範疇，已如前述，是尚難憑上述『 副產石灰』定性之事後變動，回溯認定上開回填之行為有違 反廢棄物清理法。」明確闡述在雲林縣政府於102年1月30日 廢止系爭核准處分之前，系爭製程產出物仍屬產品，與廢棄 物清理法規範之事業廢棄物無涉。
⑶被告於102年10月間，曾以其於102年1月24日（斯時系爭製 程產出物經雲林縣政府核准登記為產品）之稽查結果，逕行 認定系爭製程產出物為事業廢棄物，並以102年10月11日前 處分裁處原告罰鍰並命原告限期改善，原告不服提起訴願， 嗣經臺南市政府作成103年1月22日前案訴願決定撤銷該處分 。據前案訴願決定指出：「……訴願人麥寮一廠生產之『混 合石膏及副產石灰』，係經雲林縣政府91年11月20日府建工 字第000000000函核准登記為『產品』，嗣至102年1月30日 雲林縣政府始以府健行字第1025301536號函廢止該產品登記 ……。是以，就『102年1月24日』稽查時間點言，如原處分 機關所查獲之底（飛）灰核屬原告於雲林縣政府登記有案之 混合石膏及副產石灰，則該時間點既屬『產品』，如何能要 求訴願人依廢棄物清理法第28條第1項第3款規定『委託經主 管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理 機構清除、處理』？且雲林縣政府就系爭製程產出物之登記 係『合法廢止』而非『違法撤銷』，從而本案是否符合廢棄 物清理法第28條所定『事業廢棄物』之規範前提，以及原處 分機關是否可無視於稽查時間點尚有效之產品登記處分，而 為與其他行政機關不同之認定，即非無疑。」命被告另為適 法之處分。則前訴願決定指摘102年10月11日前處分適用法



律見解違誤之處，依訴願法第95條及第96條即對被告發生之 拘束力。況且，被告委託兩家環境污染調查公司調查系爭製 程產出物之結果，均認無污染環境之問題，足見迄今並無任 何正常使用系爭製程產出物會造成污染環境之證據。 3.職此，依工廠管理輔導法第13條、第15條、第16條第2項、 第32條、同法施行細則第6條及訴願法第95條、第96條之規 定，暨行政處分構成要件效力，上揭雲林縣政府作成之系爭 核准處分、函文及訴願決定，以及雲林地檢署之通知函等行 政處分，乃依行政程序法第36條及第43條規定本於職權調查 所為之決定，皆認定系爭製程產出物既經登記為「產品」， 且無毒性、危險性及污染環境等問題，基於行政處分之構成 要件效力，無論行政機關（即主管機關雲林縣政府以外之其 他機關）抑或各級法院，均應尊重該處分所為之規制內容並 受其拘束，不得任意變更或為相異之判斷。而本於行政機關 之職權分工，行政處分基於構成要件效力，不僅對其他行政 機關發生拘束效果，另從權力分立之觀點言，行政機關所為 之授益處分，法院亦應受其拘束，有如行政機關作成相關行 為，應受法院判決之拘束（參吳庚，行政法之理論與實用， 104年2月增訂十三版，第374頁），始符誠信原則，否則， 各機關一人一把號，人民將無所適從，公權力機關之威信必 然蕩然無存。是以，系爭核准處分既已認定系爭製程產出物 為「產品」，則被告及法院自應尊重系爭核准處分之內容， 以之作為判斷之基礎，不得為相反之認定，改認系爭製程產 出物為「事業廢棄物」，否則顯悖於上開司法實務見解所揭 示之行政處分構成要件效力。也唯有如此，始與行政訴訟法 第12條規定：「民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無 效或違法為據者，應依行政爭訟程序確定之。」之立法意旨 無違。蓋系爭製程產出物於102年1月24日稽查前，既未曾遭 質疑或判斷為「事業廢棄物」，被告自應受其拘束，始符行 政一體及誠信原則，殆無疑義。
4.從而，被告認系爭製程產出物不論是否登記為產品，皆應認 定為事業廢棄物之判斷，進而依廢棄物清理法第52條規定裁 處原告罰鍰6,000元並命原告於103年5月28日前完成改善， 顯未尊重雲林縣政府所作成之系爭核准授益處分，對屬「產 品」之系爭製程產出物逕自改判定係「事業廢棄物」，自悖 於系爭核准處分之構成要件效力。此外，上開前案訴願決定 亦表示系爭產品之產品登記係嗣後經「合法廢止」而非「違 法撤銷」，同係肯認被告應尊重系爭核准處分之構成要件效 力，不得恣意對原告為不利之裁罰，且益徵系爭製程產出物 既經核准登記為「產品」，則被告豈能要求原告須依廢棄物



清理法第28條第1項第3款進行「清除、處理」？凡此訴願決 定所揭意旨，被告均未遵循而仍逕予作成原處分，自屬違法 。
㈡被告忽略各級主管機關所揭示系爭製程產出物經目的事業主 管機關核准登記為產品者，則非屬廢棄物清理法所定義事業 廢棄物之意旨，仍對原告裁處本件行政罰，誠屬違法： 1.按經濟部102年4月15日經授務字第10220107560號函釋指出 ：「說明：三、㈡、……業經高雄市政府核准登記為『產品 』，爰該產品非屬『廢棄物清理法』第2條之廢棄物定義， 自不須依該法第39條之規定進行再利用。」依此，如業經主 管機關核准登記為產品，則該產品即無廢棄物清理法之適用 ，無須依廢棄物清理法為清運、處理。次參環保署88年9月2 7日（88）環署廢字第0000000號函業已敘明：「原屬事業機 構產生之事業廢棄物，如經該事業依法向工商管理單位登記 為公司產品者，即非屬廢棄物清理法所定義之事業廢棄物」 ，該函釋同係明確認定事業廢棄物排除廢棄物清理法管制之 要件。爾後，系爭製程產出物之主管機關雲林縣政府於97年 1月9日以府行法字第0971000009號訴願決定，即表示系爭製 程產出物（即石油焦流體化床產生之底〈飛〉灰），如已向 目的事業主管機關申請登記為產品並獲核可者，則非屬廢棄 物清理法所定義事業廢棄物之意旨。嗣環保署105年12月9日 仍以環署廢字第1050097557號函重申指明：「中國鋼鐵股份 有限公司產出轉爐石係88年6月29日經當地工商主管機關同 意變更登記為主要產品。如未經廢止或撤銷該公司轉爐石之 產品登記項目，或未依廢棄物清理法認定該公司轉爐石為廢 棄物，該公司仍維持產品登記項目時，非屬廢棄物管理範疇 。」等意旨。
2.被告於102年1月24日進行稽查時，系爭製程產出物仍經主管 機關雲林縣政府登記為「產品」在案，自非屬事業廢棄物甚 明。況且，系爭製程產出物遲至102年12月7日，始由環保署 以環署廢字第1020012962號函編定廢棄物代號，表示系爭製 程產出物：「……依事業廢棄物清除處理或再利用相關規定 辦理時，其代碼適用可依以下說明辦理：㈠飛灰：可以D-10 99（非有害廢集塵灰或其混合物）申報。㈡底灰：可以D-11 99（一般性飛灰或底渣混合物）申報。」足資證明被告於本 件進行稽查時，系爭製程產出物並無廢棄物代碼可供作廢清 法令上「中間處理」之依據甚明。是以，被告忽略上開各級 主管機關所揭示系爭製程產出物已經目的事業主管機關核准 登記為產品，則非屬廢棄物清理法所定義事業廢棄物之意旨 ，仍認系爭製程產出物為事業廢棄物，進而對原告裁處本件



行政罰，誠屬違法。
㈢原告信賴系爭製程產出物經核准登記為「產品」之處分以及 據環評審查結論為一定作為，欠缺違反廢棄物清理法之故意 或過失，然被告仍對原告裁處本件行政罰，有違反誠信原則 及有責任始有處罰原則之違法。且被告主張系爭製程產出物 之pH值過高，而認定為一般事業廢棄物，顯係混淆系爭製程 產出物之屬性，誠屬誤解：
1.依司法院釋字第275號、第525號解釋、行政罰法第7條第1項 、行政程序法第8條、最高行政法院102年度判字第611號判 決及本院100年度訴字第37號判決意旨，行政機關所為之授 益處分，基於行政處分之構成要件效力，對既有之行政處分 ，因其各種效力於該處分生效時，即已發生，其他行政機關 及法院在處理其他案件時，原則上只能視該行政處分為既成 事實，納為自身行政作為或判決之基礎構成要件事實，此即 公法上誠信原則之體現，於該處分經撤銷、廢止或其他事由 失其效力前，人民勢必對該處分之內容產生合理之信賴。進 而，人民基於信賴該授益處分之內容而有所作為，因而涉及 違反行政法上之義務時，難以期待其主觀上具有預見之可能 性，依此即無故意或過失可言。
2.經查，原告生產系爭製程產出物之土地管轄機關即主管機關 雲林縣政府，早於91年11月20日即以系爭核准處分核准麥寮 一廠工廠變更登記，並同時准予將系爭製程產出物登記為「 產品」，又系爭核准處分作成十餘年來，雲林縣政府以系爭 核准處分為據，另行核准事業廢棄物清理計畫書以及水污染 許可證，均認定系爭製程產出物屬「產品」而非「事業廢棄 物」。是以，系爭核准處分之性質既屬授益行政處分，在其 未經廢止而效力繼續存在之情況下，自得作為原告信賴之基 礎，遵循系爭核准處分之「產品」登記內容，進而為一定之 作為，否則政府之公信顯將蕩然無存。而原告信賴系爭核准 處分登記系爭製程產出物為「產品」之內容，主觀上即難以 預見系爭製程產出物係屬「事業廢棄物」，自始即欠缺對違 反廢棄物清理法第28條第1項第3款第1目及第52條規定之故 意或過失，是被告將業經雲林縣政府核准登記為「產品」之 系爭製程產出物擅自改判定為「事業廢棄物」，已有違反誠 信原則之違法，進而再對無故意或過失之原告作成本件行政 罰，更係悖於行政罰「有責任始有處罰」之原則。 3.被告未審究原告乃據環評審查結論而合法生產系爭製程產出 物，即對無故意或過失之原告作成本件行政罰，亦屬違法： ⑴依臺北高等行政法院99年度訴字第1882號判決意旨，主管機 關依據環境影響評估法所作成之環評審查結論，於司法實務



上肯認具有行政處分之性質。又依環境影響評估法第17條及 第18條第3項規定，原告「切實執行」環境影響差異分析報 告，因而產出之系爭製程產出物即屬合法。再查，原告係以 營利為目的之公司，衡諸常情殊無耗費鉅額設廠引進美國CF B技術，用以製造龐大之事業廢棄物之理。因此，原告於91 年3月間提送主管機關雲林縣政府審查之「六輕三期擴建計 畫環境影響差異分析報告」，主要將系爭製程產出物列在「 產品」項，而對照最新之六輕4期擴建計畫第5次環境影響差 異分析報告定稿版（下稱系爭環差報告），環保署除再度核 准系爭製程產出物提高產能外，更確認該產出物為「產品」 之屬性。另允許原告可在12.8公頃的範圍內放置系爭製程產 出物（註：若以堆放高度10公尺計算，至少可庫存200萬噸 以上之系爭製程產出物），且本件環境差異影響評估許可迄 今未遭環保署依上開規定命原告提出因應對策或要求修正， 足見本件系爭製程產出物存放並未逾越環評所允許之範圍， 即屬合法。
⑵環評審查結論具有行政處分之性質，環保署既已允許原告得 在廠區12.5公頃的範圍內放置系爭製程產出物，且該產出物 為無毒、無危險並對人體或環境並無危害，自原告生產系爭 製程產出物至被告102年1月24日進行稽查之前，未曾遭任何 環保主管機關舉發違章，益徵系爭製程產出物確屬「產品」 無疑。詎被告未審究原告乃據環評審查結論而合法生產系爭 製程產出物，而對無故意或過失之原告作成本件行政罰，已 悖於行政罰「有責任始有處罰」之原理。是以，對於公權力 行使倘容被告一己恣意為之，則人民基於公權力行使之合理 信賴，將無法受保護，故原處分已與行政程序法第8條所揭 示之誠信原則相違，而為違法之處分。
4.被告所援引他案最高行政法院102年度裁字第1235號有關駁 回停止執行聲請之裁定，其認定事實及表明見解均有誤會， 並無拘束本案實質審查之效力。蓋「停止執行」為暫時性權 利保護制度，旨在確保聲請人得及時獲得有效之權利保護， 然聲請人所提之聲請縱經駁回，充其量只未准獲保全停止執 行而已，聲請人之實體權利是否成立，仍有待本案受訴法院 依法調查證據審理判決之，絕不因該駁回停止執行之裁定內 容而受到不利之拘束影響。是以，前揭最高行政法院裁定， 僅為最高行政法院未經辯論及調查證據，單方偏採他案相對 人之主張，並未調查有利於原告之證據下所為之見解，當無 發生拘束本案之效力，更不應逕予作為剝奪人民對不同處分 提起撤銷訴訟之依據，否則即嚴重違反暫時性權利保護之立 法意旨，造成聲請人不但因聲請停止執行不成，反遭「未審



先判」敗訴之更不利狀態，實非現代法治國家應發生之現象 。
5.第查，系爭製程產出物中石灰約占34.0%，石膏占60.0%（水 泥典型成分中石灰占63.0%，石膏占34.0%），而石灰乃偏鹼 性之材料，在常溫下能與氧化矽、氧化鋁泡水後反應，產生 膠結作用而成為具有強度的產物，故系爭製程產出物與水泥 類似，皆因含高比例之石灰（水泥之石灰含量甚至更高）， 整體呈現偏鹼的特性，系爭製程產出物之pH值約為12.5，而 一般水泥的pH值則高於12.5，甚至可高達13.2，然該pH值特 性即為系爭製程產出物與水泥均能成為強度材料之原因。申 言之，系爭製程產出物與水泥不管是成分、功用或是產品特 性皆近似，故在美國工程實務上俗稱系爭製程產出物為「窮 人的水泥」，若單以材料本身的pH值推論有污染環境之虞而 應視為廢棄物，顯係忽視系爭製程產出物國際上工程實務及 材料之特性，使系爭製程產出物及水泥等常用建材皆無法正 常產銷。倘按被告之認定邏輯，則高pH值之水泥（pH值甚至 可高達13.2）是否亦因其高pH值而應被改認為廢棄物？足證 被告辯稱pH值偏高對公益有危害，恐屬誤解。 6.又查，我國目前僅有原告設置系爭製程，該製程係一先進之 環保發電技術，系爭製程機組為具有環保優勢且為美國22年 前即大力推動之環保發電技術，91年11月經過環評審查通過 於麥寮工業園區設置2套機組，其製程所產出之副產石灰經 依法登記為合格產品後，得以作為工程級配、低強度混凝土 摻配料、地改劑、脫水固化劑、石膏板原料。至於研發系爭 製程機組之美國運用系爭製程產出物相當普遍，且市場狀況 供不應求，在臺灣因僅有原告生產，政府怕遭質疑有「圖利 」之問題，因而不敢指名用於道路工程中，然亦有採用該產 品之實績，該工程施工時間為93年7月11日至10月21日，且 從鋪設至今未有任何問題產生。又「154縣道近六輕段道路 改善工程」亦曾獲「交通部公路總局第五區養護工程處斗南 工務段」准以系爭製程產出物為路基底層材料，足見系爭製 程產出物之利用價值亦曾獲中央主管機關肯認。 7.再者，原告在六輕廠區闢建道路時，陸續用了182萬噸系爭 製程產出物。另105年2月6日之美濃地震，國人開始注意「 土壤液化」問題，而解決此問題方法之一，即為加入「地質 改良劑」以增加土壤強度。目前中聯資源股份有限公司（下 稱中聯公司）即利用系爭產品作為「地質改良劑」之原料， 生產「高強牌HSC301處理劑」，足徵系爭製程產出物是具有 利用價值之「產品」，而非「事業廢棄物」。此外，原告利 用各種技術將資源作最充分之利用。煉油製程的最末端所產



生之剩餘物質─「瀝青」，得以作為鋪設道路的柏油；利用 瀝青膠化後之「石油焦」具有可完全燃燒的特性，可供作製 造「晶圓」之用，並可作為「發電」之燃料；在發電過程中 生產之系爭製程產出物，其性質及用途皆與水泥類似，可作 為水泥替代品，如此一來，可減少水泥之製造，無須再另外 開採，避免破壞環境。原告將資源做最有效的利用─「物盡 其用」，是實踐環保的核心價值，創造經濟利益之餘，亦兼 顧環境保護之目的；反觀被告將有用之資源改認定為「事業 廢棄物」，此一作法，除使系爭製程產出物無法妥為利用， 不僅「製造」更多之事業廢棄物，且須耗費更多資源加以處 理，對環境造成難以回復的損害，更與環保之精神背道而馳 。又系爭製程產出物曾使用於雲林縣154甲縣道、六輕二期 宿舍、六輕水化一場及六輕水化二場等，上開處所之地下水 監測數據報告及雲科大副產石灰應用之品保/品管評估報告 等，均顯示無污染地下水之情形，甚至被告於本件稽查官輝 及宏昇土資場兩案之際，委託經環保署環境檢驗所認證的艾 弈康工程顧問股份有限公司（下稱艾弈康公司）與中環科技 事業股份有限公司（下稱中環公司）對該兩地點之土壤進行 取樣分析，以釐清場內土壤中之各類物質是否超過標準，縱 依該等調查報告結果顯示，土壤樣本皆未遭受系爭製程產出 物之污染，顯見系爭製程產出物之使用並無污染環境之情形 。
㈣被告主張原告所締結以1噸2元出售系爭製程產出物並以1噸 補貼650元之買賣契約實為清運契約，係屬誤會。且被告未 參酌事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準所規範事業廢 棄物之法定處置方式，本於當然解釋掌握系爭製程產出物之 屬性，即逕行作成本件行政罰，亦有違法：
1.按行政罰法第11條第1項所謂「依法令之行為」，亦包括民 事法令。又依最高行政法院105年度判字第122號、103年判 字第251號判決意旨，避稅行為屬合法行為，不過是脫法、 濫用法律上形成自由，稽徵機關雖得基於量能課稅之稅捐規 範目的，事後按常規交易予以調整其稅捐負擔，然不得將之 等同於故意、過失隱匿、捏造課稅事實之『非法』逃漏稅行 為，並裁處倍數計算的漏稅罰鍰（參黃士洲，避稅與逃稅行 為之不同，月旦裁判時報，第43期，2016年1月，第7頁）。 脫法避稅的調整不應等同違章漏稅行為，因實質課稅與違章 裁罰性質顯屬二事，葛克昌教授即一再指陳，避稅行為係濫 用法律事實之形成，就「濫用」這概念往往讓人第一眼誤認 「得予處罰」。實則，此種濫用行為，既非民法第87條規定 之通謀虛偽之無效行為，亦非犯罪行為，自非可非難行為，



因其並非以詐術或其他不正當方法，故意或過失違反真實義 務以減輕租稅負擔。脫法行為之法律效果，即與規避前相同 之法律效果，此外無他，亦即，只得規避調整不得處罰。揆 諸上開說明，可知司法實務與學說見解均認為脫法避稅與違 法逃稅有別，尚不得僅以納稅義務人之行為構成租稅規避， 即認為其有逃漏稅捐之故意或過失，故稽徵機關對於納稅義 務人之避稅行為，應僅得補稅，不得處以漏稅罰。職此，我 國稽徵機關對於納稅義務人之避稅行為皆認屬於依法令之行 為而不處漏稅罰。揆諸相同之原理，本件原告曾於101年間 為促銷系爭製程產出物（水化部分）為運費之補貼，此實為 原告與買受者選擇訂立合法有效之補貼運費契約，則本於契 約所為之交易行為依行政罰法第11條第1項之規範意旨，即 屬合法行為，要難謂原告有何違法之處。從而，原告以系爭 製程產出物作為合法交易標的之舉，且交易價格不以「相當 代價」為必要，此觀中聯公司的爐石粉及水淬爐石先前皆係 以此種方式補貼運費達到廣為運用後，市場價值即獲肯定， 足證系爭製程產出物非屬廢棄物無疑，更益徵原告自始即無 違反廢棄物清理法管制規範之故意及過失。
2.次按事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第2條第1項第 3款第3目規定：「三、處理：指下列行為：㈢再利用：指事 業產生之事業廢棄物自行、販賣、轉讓或委託做為原料、材 料、燃料、填土或其他經中央目的事業主管機關認定之用途 行為，並應符合其規定者。」準此以解，事業廢棄物得依法 為販賣、轉讓或委託做為原料、材料、燃料或填土等再利用 之行為。是以，倘事業廢棄物可做此處理，則依舉重以明輕 之當然解釋（即「依規範目的衡量，某事實較之法律所定者 ，更有適用之理由，而逕行事用該法律之解釋方法而言」， 參楊仁壽，法學方法論，第二版，第298頁），對於非屬事 業廢棄物之一般產品，亦可販賣、轉讓或委託他人為各種利 用行為，自為法之所許，並屬依法令之行為，要屬當然。因 而，事業廢棄物得以為「販賣」、轉讓或「委託」他人等再 利用行為，則非屬廢棄物之系爭製程產出物當然亦得以為「 販賣」、轉讓或「委託」他人為各種經濟利用行為。本件原 告曾於101年間為促銷系爭製程產出物（水化部分）為運費 之補貼，此實為原告與買受者選擇訂立合法有效之補貼運費 契約，則本於契約所為之交易行為，依行政罰法第11條第1 項之規範意旨，即屬合法行為，要難謂原告有何違法之處， 被告未察，仍作成原處分對裁處本件行政罰，自屬違法。 ㈤被告依廢棄物清理法第52條及行政罰法第18條第2項規定， 分別裁處罰鍰6,000元及應支出而未支出之所得利益1億4,24



0萬5,120元，已有裁量濫用之違法。又依廢棄物清理法第52 條規定命原告於103年5月28日前完成改善，對任何人均屬不 能實現而無法履行，已有違反期待可能性及裁量濫用之違法 ：
1.依廢棄物清理法第52條、行政程序法第10條、行政訴訟法第 4條第1項、第2項及第201條規定，本院101年度訴字第179號 判決意旨，行政罰法第18條第2項基本上仍是同條第1項（罰 鍰）規定意旨之延續，罰鍰之裁處必須考量行為人之「所得 利益」，所不同者，僅在量處罰鍰額度時，不受法定最高額 之限制（參李建良，論不法利得的追繳與加重裁處罰鍰之關 係－評析《和平電廠超額使用生煤案》之相關判決與法制， 月旦法學雜誌第235期，第96頁）。經查，觀諸本件原處分 ，被告認原告違反廢棄物清理法第28條第1項第3款第1目規 定，分別適用廢棄物清理法第52條及行政罰法第18條第2項 等規定，作成原處分「獨立」對原告裁處「罰鍰」（6,000 元）及「應支出而未支出支所得利益」（1億4,240萬5,l120 元）等兩項行政罰。然依前所述，原處分依行政罰法第18條 第2項規定所認定原告「應支出而未支出之所得利益」，應 係按廢棄物清理法第52條規定裁處「罰鍰」時予以審酌之事 項，且不受同條規定罰鍰最高額3萬元之限制。是以，被告 不得先依廢棄物清理法第52條規定對原告裁處「罰鍰」後， 再依行政罰法第18條第2項規定對原告另行裁處「應支出而 未支出支所得利益」。從而，被告將行政罰法第18條第2項 所定酌量加重之「應支出而未支出之所得利益」（對此原告 仍否認受有任何應支出而未支出之所得利益），逾越廢棄物 清理法第52條所定裁處罰鍰之範圍，獨立對原告裁處1億4,2 40萬5,l120元之行政罰，顯見原處分關於對原告裁處6,000 元罰鍰之部分，全然未予審酌行政罰法第18條第1項所定事 項，而有裁量濫用之違法。
2.次依司法院釋字第685號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大 法官加入之協同意見書，最高行政法院102年度判字第611號 判決及101年度判字第1083號判決意旨，被告於102年1月24 日稽查當時，系爭製程產出物確係合法登記為產品，廢棄物 清理法之中央主管機關環保署及地方主管機關雲林縣政府均 未曾要求原告委託清除處理機構清除或處理系爭製程產出物 。況依前所述，系爭製程產出物斯時既為「產品」，如何須 由清除處理機構清除或處理？且國內亦無處理機構得以處理 系爭製程產出物，是原處分認定原告應依法委託廢棄物清除 處理機構清除或處理系爭製程產出物，顯對任何人均屬不能 實現，欠缺期待可能性。甚至，被告於103年3月24日原處分



命原告須於103年5月28日完成改善，然在被告全然未指示原 告應循何種途徑方式改善之情況下，僅給予原告2個月之時 間即應改善完成，屆期原告顯難有實現改善完成之可能，依 此堪認被告未給予可改善完成之相當期間，是依前揭司法實 務見解之意旨，原處分已有行政訴訟法第4條第2項及第201 條所定裁量濫用之違法。
3.參諸雲林縣政府106年1月10日府環廢字第1050565108號函及 其檢附資料，其中該函所檢附麥寮一廠歷來提送廢棄物清理 計畫變更案予主管機關雲林縣政府審查之過程，處理結果顯 示均遭駁回。最近一次乃雲林縣政府以105年10月11日府環 廢二字第1053638056號函表示：「貴公司申請麥寮一廠（管 制編號：P0000000）事業廢棄物清理計畫書（變更）乙案， 業經審查結果予以駁回，請查照。」依此可知在雲林縣政府 審核通過原告所提送審查之事業廢棄物清理計畫書變更案之 前，現實上原告無從辦理系爭製程產出物之「清除」、「處 理」或「再利用」等作為。對此，再參經濟部工業局105年1 2月29日工永字第10501131330號函函說明二、㈢略以：「… …本案事業機構完成事業廢棄物清理計畫變更作業後函知本 局，再由本局函轉行政院環境保護署依『開發行為應實施環 境影響評估細目及範圍認定標準』第28條第1項第8款規定進