高雄高等行政法院判決
105年度訴字第398號
民國106年4月19日辯論終結
原 告 陳富祥
陳華祥
陳貴美
被 告 高雄市政府
代 表 人 陳菊
訴訟代理人 薛信男
陳志宏
沈力洋
上列當事人間農地重劃事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下
：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、程序事項：
原告陳華祥、陳貴美經受合法通知，無正當理由，未於言詞 辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第3 86條各款所列情事，爰依被告之聲請而為一造辯論判決。二、事實概要：
緣改制前高雄縣政府（改制前高雄縣與高雄市於民國99年12 月25日合併改制為高雄市，其業務由改制後之被告承受，下 稱高雄縣政府）勘選前高雄縣美濃鎮吉安地區為農地重劃區 ，依農地重劃條例第6條規定擬訂「高雄縣美濃鎮吉安農地 重劃計畫書」（下稱系爭重劃計畫書）報奉內政部於99年5 月3日以內授中辦地字第0990724360號函（下稱內政部99年5 月3日函）核定實施農地重劃。旋高雄縣政府於99年5月13日 以府地劃字第0000000000A號公告重劃計畫書、圖，並於同 日以府地劃字第0000000000B號函通知該重劃區內土地所有 權人。嗣縣市合併後，被告續辦農地重劃，乃依農地重劃條 例施行細則第39條規定，於102年1月15日以高市府地發字第 10270030600號函（下稱被告102年1月15日函）通知重劃區 內土地所有權人，於102年1月24日召開「高雄市美濃區吉安 農地重劃區土地分配結果公聽會」（下稱系爭公聽會），向 土地所有權人說明該重劃區內土地分配情形並聽取相關意見 。嗣被告於踐行公聽會程序後，依農地重劃條例第25條規定 ，以102年5月29日高市府地發字第10270723001號公告（下 稱被告102年5月29日公告）及同日高市府地發字第10270723
002號通知，公告土地分配結果各項圖冊暨通知各土地所有 權人，公告期間自102年5月31日起至102年7月1日止，共計3 0日。原告不服分配結果公告，提出書面異議（收件日期102 年6月13日），案經被告查處後，以102年6月25日高市地發 配字第10270807100號函對原告為查處說明。原告仍對前開 查處不服，於102年7月10日再次提出書面異議，要求不採土 地折價方式，而按原位置原面積分配，被告乃發交農地重劃 協進會調解。被告另以102年10月9日高市府地發字第102714 23700號函請土地所有人辦理土地點交（下稱被告102年10月 9日函）。嗣經農地重劃協進會於102年8月13日調解不成， 續由被告於103年2月17日調處，因原告未到場，調處亦不成 立。被告乃以103年2月21日高市府地發字第10370216300號 函報請內政部裁決，經內政部於103年3月11日以內授中辦地 字第1036650493號函（下稱內政部103年3月11日函）裁決同 意依被告所擬建議，按原公告分配結果辦理，被告乃以103 年3月19日高市府地發字第10301342200號函（下稱被告103 年3月19日函）通知原告裁決結果。原告不服，提起訴願， 內政部認原告訴願書雖載明不服被告103年3月19日函，然實 質不服之標的為內政部103年3月11日函，爰移請行政院審理 ，經行政院以103年10月8日院臺訴字第1030150101號訴願決 定（下稱行政院訴願決定）駁回。原告仍表不服，提起行政 訴訟，經本院103年度訴字第519號判決認定有訴願管轄錯誤 之違法，撤銷行政院訴願決定，責由法定訴願管轄機關即內 政部重為訴願審議，另原告其餘之訴予以駁回。嗣內政部據 此重為審議後，仍以105年7月25日台內訴字第1050051248號 為訴願駁回決定。原告不服，爰就內政部99年5月3日函向本 院提起本件確認訴訟。
三、本件原告起訴主張略以：
㈠依本院103年度訴字第519號判決書第17頁倒數第4行：「故 應以直轄市或縣（市）政府所為農地重劃計畫書公告，始為 對外直接發生法律效果之行政處分」等語，確認系爭重劃計 畫書公告後即為行政處分。則高雄縣政府擬訂系爭重劃計畫 書（本院卷第99頁-第107頁），假農地重劃協進會之名在計 畫書㈤載以：「農民負擔部分：經提本重劃區協進會議決 通過由參加土地所有權人負擔，留設抵費地標售支應。」等 語，依行政程序法第137條第2項規定，應認為係一行政契約 。又此一記載是為偽造，故契約無效。因農地重劃委員會雖 成立，卻由當時被告之副市長劉世芳任主委，但從未開會審 議任何議案，任由被告地政局（下稱地政局）胡作非為（經 地政局土地開發處回函答覆：查無任何委員會會議記錄），
是為瀆職。又被告不審查，逕報經內政部99年5月3日函核定 實施農地重劃，此一作為是在資訊不平等下，農民基於相信 而無可作為；然被告卻以為農民無知而隨意行政，致使農民 並不知其有支付現金的權利，也不知道折抵多少土地。待10 2年1月24日召開系爭公聽會才知道折抵比例，顯已侵害農民 選擇保留農地、現金支付工程分配款之權利，在在顯現農地 重劃需依個別協議成立，及政府農地重劃委員會依法審查之 重要性。然公部門卻強力主導及協進會密切配合下，讓被告 未依補助原則辦理而能上下其手，拿農民當提款機，謀取農 民農地及農委會補助款，應認內政部99年5月3日函核定之計 畫書係一無效之契約，且農地重劃委員會成立應審不審議， 亦為失職。
㈡且農地重劃不是市地重劃，被告並無土地重分配之權力，其 規定載明於重劃條例施行細則第28條，條文中明定被告協助 土地所有權人間協議。然今被告罔顧土地所有權人應有權利 ，以私心自行土地交換，並直接繪圖公告，奪取農民良田， 農民並不知道土地分配原則也未有土地交換協議，可能找不 到自己的土地(因為繼承分割不足2.5分農地)，如何對公告 內容維護自己權益。大部分不識字的農民，都因此無奈的接 受這種行政暴力所帶來的苦痛(因為還有整地的大問題，墊 高或挖低都要一筆不少的經費，因為重劃水路不以地形來規 劃就一筆直橫，農民只好配合，這是協助農民還是協助沙石 業者以整地之名盜挖沙石？原告問過行情，整地不用錢還給 錢，但讓挖沙石)，更有後續的土地糾紛傷害農民間長久的 交情，故此一不為農民土地所有權人所認可之被告農地重劃 (契約)應為無效。是以，原告權益應獲憲法第15條財產權之 保障，則被告未審查前情及尊重農地重劃委員會之審議功能 ，逕裁定計畫書送內政部99年5月3日核定之函文是為無效； 又系爭不為農民地主所認可之被告農地重劃(契約)應為無效 。
㈢又本件行政契約依農地重劃條例已明確可以現金或土地折抵 ，且用於工程分配款中，被告卻低買高賣，且契約當事人應 為被告及重劃區土地所有權之農民，被告卻以無權之協進會 來決議，欺騙農民的作法，致使人民受憲法第15條保障之財 產權受到侵害，則依被告行政處分所訂行政契約不實，損及 農民權利，應為無效之契約。
㈣依103年11月行政院農業委員會主管計畫補助基準(本院卷第 347頁-第353頁)中，補助項目「農地重劃」部分，補助基準 為：⒈補助先期規劃設計費7,000元／公頃。⒉補助農水路 工程費45.2萬元／公頃(設計標準為每公頃40萬元，其中農
民負擔5.2萬元)。⒊補助相關改善工程費3.8萬元／公頃(不 足部分由區內農民負擔)。⒋補助土地分配及地籍測量作業 費5,000元／公頃。⒌全額補助地質鑽探試驗及分析、農地 重劃人員訓練、約僱人員薪俸(含年終獎金、旅遊補助、勞 、健保費、離職儲金)、技術短工(含年終獎金、勞、健保費 、離職儲金)等人事費用。然被告為系爭農地重劃，有費用 計算、財務公開嗎？況且，農地分配應以東西向配置農地， 系爭農地原來也是如此配置的，這樣才能順利進排水使用， 但被告卻以南北向配置，硬要農民土地大風吹，匪疑所思等 情，並聲明確認內政部99年5月3日(被告審定呈報內政部之 計畫書)核定函文為被告與農民間之雙務契約，因內容不實 契約無效。
四、被告則以：
㈠卷查，系爭重劃計畫書前經內政部於99年5月3日核定後，高 雄縣政府爰於99年5月13日公告並通知系爭農地重劃區內土 地所有權人。嗣被告依農地重劃條例施行細則第39條規定， 於102年1月15日函通知系爭農地重劃區內土地所有權人參加 102年1月24日召開之系爭公聽會，原告等3人於102年1月24 日及同年月26日以全部土地所有權人對於重劃土地之分配權 等受有侵害為由，分別向被告與內政部提出書面意見，經被 告分別於102年1月31日及同年2月8日函復原告等3人在案。 復被告參酌系爭公聽會期間土地所有權人所提出64件對於土 地初步分配成果之書面意見，經研議修正後，依農地重劃條 例第25條規定，於102年5月29日公告土地分配結果之各項圖 冊，原告等3人遂於102年6月13日提出異議書，經被告依農 地重劃條例第26條第1項規定查處後，以102年6月25日函復 原告3人在案。惟原告陳富祥仍表不服，又於102年7月10日 再次提出異議書，經被告以102年7月16日函復原告陳富祥有 關其主張涉及他人土地分配結果，將依農地重劃條例第26條 第2項規定，發交農地重劃協進會調解，嗣經該協進會調解 不成立，續由被告依同條第1項規定，於103年2月17日進行 調處，惟因原告等3人未到場，另3位權利關係人一致主張按 原公告分配結果辦理，致調處不成立，被告爰以103年2月21 日函檢附處理意見書及相關資料，報請內政部裁決，案經內 政部於103年3月11日函復同意依被告所擬建議，按原公告分 配結果辦理。故被告據前揭內政部103年3月11日函，以103 年3月19日函通知原告等3人裁決結果，經核於法並無不合。 ㈡前審（本院103年度訴字第519號判決）已就原告主張內政部 99年5月3日函（系爭農地重劃計畫書核定）無效部分，判決 駁回原告之訴，原告不得對判決確定之事件繼續爭訟：
⒈內政部99年5月3日函所為核定，非屬行政處分，更非原告 所稱雙務契約：按內政部99年5月3日函係依農地重劃條例 第6條第1項核定被告所陳報之系爭重劃計畫書，屬上級機 關對下級機關之行政監督，而非由內政部自為農地重劃， 再交由直轄市或縣（市）主管機關執行，並非對外直接發 生法律效果之單方行政行為，非屬行政處分，更非原告所 稱雙務契約。
⒉原告不得對判決確定之事件繼續爭訟：縱認內政部99年5 月3日函係行政處分，然原告未於公告期間表示反對，亦 未提起訴願，此為原告於前審案件審理中所自承，足認原 告逕行提起撤銷訴訟，並未履行訴願前置程序，即對之提 起撤銷訴訟，為不合法。從而，原告對性質上非屬行政處 分之內政部99年5月3日函提起撤銷訴訟，且未經訴願程序 ，亦屬不備起訴要件，為不合法，而情形又無法補正，已 經前審判決駁回在案，且原告未提上訴，該判決業已確定 ，原告自不得對判決確定之事件繼續爭訟。依行政訴訟法 第107條規定，本件訴訟標的為確定判決之效力所及，原 告之訴應予駁回。
㈢有關協調重劃負擔方式為「農地重劃協進會」任務，並非「 農地重劃委員會」任務：
⒈重劃負擔方式之協調事項，為農地重劃協進會之任務：按 土地所有權人應分擔之工程費用，得由土地所有權人提供 重劃區內部分土地折價抵付之，農地重劃條例第4條第2項 定有明文。次按「重劃負擔方式之協調事項」及「農地重 劃異議及糾紛案件之協調事項」為農地重劃協進會之任務 ，農地重劃協進會設置辦法第2條復有明定。
⒉98年重劃說明會紀錄及計畫書均已載明，重劃費用負擔方 式：高雄縣政府在98年11月6日吉安農地重劃說明會中， 就原告等3人主張業已詳加說明如下：「將區內排水給水 均以混凝土施作，除中央補助款外，其餘差額以全區土地 所有權人以抵費地方式共同分擔，初估16％以內，無需再 支付現金。」（本院卷第204頁），且內政部核定之系爭 重劃計畫書九、……工程費用負擔方式㈤亦載明「農民負 擔費用部分：經提本重劃區協進會議決通過由參加土地所 有權人負擔，留設抵費地標售支應。」
⒊被告依農地重劃協進會決議之重劃負擔方式辦理，於法有 據：原告等3人於系爭公聽會期間，對於本重劃費用負擔 ，依農地重劃條例第4條第2項規定，以土地折價抵付之辦 理方式，提出書面意見，因該等重劃負擔方式之協調事項 ，係屬高雄縣政府於98年6月3日依農地重劃條例第3條規
定所組設之農地重劃協進會任務之一，嗣經農地重劃協進 會102年3月26日第14次會議提案六（重劃費用負擔方式） （本院卷第214頁）、102年4月15日第15次會議臨時提案 二（重劃費用負擔方式）決議「維持由區內土地所有權人 留設抵費地方式辦理。」（本院卷第220頁-第226頁）在 案，是被告依上開農地重劃協進會之決議辦理，洵屬有據 。
⒋則依農地重劃委員會設置辦法第2條規定，農地重劃委員 會之任務並無包含「重劃負擔方式」之審議，原告主張應 由農地重劃委員會審議相關重劃負擔方式，於法無據。 ㈣被告為高雄市農地重劃之主管機關，依法得辦理土地分配， 相關法令亦無舉行公聽會前，應就個別之土地分配須先予協 調之規定：按農地重劃條例第2條及同條例施行細則第2條規 定，被告為高雄市農地重劃之主管機關，地政局執行土地分 配等農地重劃業務，按同條例施行細則第28條所定重劃土地 分配程序，辦理土地交換分配，依法有據，復依同條例施行 細則第39條，土地分配結果公告之前，應舉辦公聽會，但無 舉行公聽會前，應就個別之土地分配須先予協調之規定，故 原告等3人主張被告於公聽會前，應逐一邀集相關土地所有 權人個別協調土地交換等事宜，應屬其對法令之誤解。 ㈤被告於土地分配公告前半年召開公聽會，就土地分配初步成 果，向農民說明並聽取其意見，並於土地分配結果確定後， 通知至現場辦理土地點交：
⒈被告於分配結果公告前舉辦公聽會，圖說資料齊全，現場 亦有派有專人解說：被告於系爭農地重劃區土地分配公告 前，依農地重劃條例施行細則第39條第1項規定，舉辦系 爭公聽會，會場並張貼農路、水路系統規劃圖、重劃前地 籍圖及重劃分配草圖等圖籍資料，就土地分配原則及初步 成果，向農民說明並聽取其意見（本院卷第229頁），以 利後續參酌土地所有權人所提修正意見，研析處理，使土 地分配結果更臻於公平、合理。
⒉農民意見充分反映，被告參酌農民意見修改後作出土地分 配結果公告，分配異議經調解、調處，大幅減少：因土地 分配結果攸關農民爾後耕作與土地利用，農民又多希望能 與子女等商量土地分配情形，惟年輕子弟多旅居在外，恐 商議不便，而幸本件土地分配公聽會時間係於農曆過年前 ，高雄市美濃地區博、碩士、校長、老師人數為全台之冠 ，教育知識水準頗高，旅外客家子弟多會返鄉過年。為此 ，被告綜合考量上開情節，除公聽會當場說明外，並將相 關分配草圖等留置當地區公所，讓旅外客家子弟過年期間
返鄉時得充分與老農討論，並提供相關意見，故公聽會當 日提出詢問或意見者計24件（本院卷第232頁-第236頁） ，且102年1月24日召開公聽會至102年5月31日土地分配公 告前約4個月餘，土地所有權人提出之書面意見合計已達 64件，嗣經被告參酌修正後辦理土地分配公告，公告期間 土地所有權人提出書面異議者計48件，相關異議經被告逐 案查處外，並就異議事項涉及他人權利者，發交農地重劃 協進會予以調解計15件，經調解成立者計7件，所餘8件調 解不成立，續由被告通知權利關係人予以調處，計調處成 立5件，餘3件調處不成立，業報請內政部裁決在案。由上 開公聽會召開至土地分配結果公告之時間點及書面意見數 量，足見並無原告等3人所指農民不知分配原則等情事， 且被告對土地分配結果公告後之相關異議，均循農地重劃 條例第26條規定之查處、調解、調處等程序依法辦理，故 公告期間土地所有權人所提出之書面異議，已較召開公聽 會至公告前之書面意見件數顯著下降。
⒊分配確定土地逐筆通知現場點交：對於農地重劃分配結果 確定耕地，被告均依農地重劃條例第28條規定，以書面分 別通知土地所有權人等定期辦理交接，亦無原告等3人所 稱農民找不到自己土地之情事。
㈥農地重劃改善農路、水路，土地交換分合，耕地方整，便於 耕作，提高農場經營效能，具有高度公益性，原告所有重劃 前、後土地條件，被告已依法充分考量：
⒈農地重劃公益大於私利：原告等3人所有重劃前吉安段158 2地號土地，雖於重劃前直接臨吉安街及水路，然周邊土 地卻多未能直接臨農路或給、排水路，相關耕地坵形不整 ，不適於農事耕作或不利灌溉、排水，並有耕地散碎不利 擴大農場經營規模或應用機械耕作等問題，被告乃藉由農 地重劃方式，改善農路、水路，並新闢灌溉、排水系統， 使各宗耕地均成整齊劃一的坵塊等，此有系爭農地重劃區 農地重劃前地籍圖（本院卷第239頁）所示各宗地散碎不 整，對照被告以農地重劃方式規劃農路、水路等相關設施 ，區內土地經交換分合後，農地重劃後土地分配圖（本院 卷第241頁）所示各宗耕地整齊劃一，並可直接臨農路、 給水、排水路等可證。
⒉原告重劃前土地形狀為三角形，經土地交換分合後，重劃 後土地形狀方正，利於耕作使用：又原告等3人所有重劃 前吉安段1582地號土地，地形為三角形（本院卷第243頁 ），臨路面寬約147公尺（長邊為東西向），因該區廓重 劃規劃坵塊長邊為南北向，考量重劃前後坵塊臨路寬度減
少甚多，爰於原告等3人所有重劃前吉安段1582地號土地 西側臨吉安街約1/3處規劃一4米南北向農路與排水路，以 供分配原告等3人重劃後所有吉頂段832地號土地（臨吉安 街寬約56公尺），並於原告重劃後分配之同段832地號北 側留設同段831地號抵費地1筆，以減少原告等3人重劃後 土地長邊深度，且兩面均有臨路（本院卷第245頁）。 ⒊被告已充分考量原告所有重劃前土地臨接道路條件，透過 減輕重劃負擔1/3，給予較優之差別待遇：原告等3人所有 重劃前吉安段1582地號土地面積3,493.80平方公尺，系爭 農地重劃區平均負擔為12.4658％，原告等3人所有土地應 負擔面積為435.53平方公尺（3,493.80平方公尺12.465 8%），應分配面積為3,058.27平方公尺（3,493.80平方公 尺－435.53平方公尺），因該筆土地重劃前直接面臨吉安 街且灌溉情形良好，符合農地重劃條例施行細則第21條第 3款「原已臨接路寬6公尺以上之道路且灌溉情況良好之土 地」之規定，得視其受益程度減免重劃負擔，並經被告參 酌農地重劃協進會第14次會議提案7決議（本院卷第214頁 ）減免其負擔1/3，因此原告等3人所有土地於負擔減輕後 之重劃負擔為8.3105%【12.4658%×(1－1/3)】，應負擔 面積為290.35平方公尺（3,493.80平方公尺8.3105%） ，應分配面積為3,203.45平方公尺（3,493.80平方公尺－ 290.35平方公尺），從上開負擔減免前後應分配面積差可 以發現，負擔減輕後原告等3人可多分配面積為145.18平 方公尺（3,203.45平方公尺－3,058.27平方公尺）（本院 卷第247頁），足見被告業已考量原告等3人重劃前土地臨 路狀態，而藉由重劃負擔之減輕，以提高重劃後應分配面 積，讓重劃前臨路狀態條件較佳之土地，較重劃前不臨路 之土地，配得更多土地。
⒋原告所有重劃前、後土地與鄰地重劃前、後臨路寬度比相 當：又原告等3人所有重劃前吉安段1582地號土地臨吉安 街寬約147公尺，重劃後分配吉頂段832地號土地臨吉安街 寬約56公尺，重劃前後臨路寬度比約2.6，經對照鄰地重 劃前吉安段512地號土地，其重劃前臨吉安街長約258公尺 ，重劃後所分配吉頂段822、823地號土地臨吉安街總寬約 95公尺，重劃前後臨路寬度比約2.7，兩者重劃前後臨路 寬度比相近（本院卷第249頁），被告已考量相關有利及 不利之主客觀條件，因此原告等3人所有土地之分配結果 ，尚與鄰地相當，並無特別不利於原告等3人之處。 ㈦涉及原告等3人土地交換分合之訴外人土地，尚未登記與點 交：
⒈按農地重劃後分配於原土地所有權人之土地，自分配確定 之日起，視為其原有土地，為農地重劃條例第27條所明定 。被告於102年7月1日土地分配公告期滿後，對上開土地 分配確定之土地，依農地重劃條例第28條規定通知土地所 有權人辦理交接，依法有據。原告等3人所有土地因分配 異議尚未處理完竣，涉及原告等3人重劃前、後土地交換 分合之訴外人土地共計8筆，迄今仍未辦理重劃後土地登 記與點交，相關農水路亦尚未動工。
⒉被告點交無涉原告重劃前、後土地交換分合之土地，依法 有據：重劃區內其他土地所有權人於公告期間並無異議， 被告爰依農地重劃條例第27條及第28條規定，以102年10 月9日函通知訴外人吳煥林等14人訂於同年10月17日辦理 交接土地，其中吳煥林為原告重劃後分配土地之關係人， 因故未到，亦未辦理點交。
⒊訴外人未經被告點交土地，自行整地為私權糾紛：原告等 3人所指未完成土地交換逕發文點交有爭議之土地，致地 主間侵權衝突乙節，係訴外人吳木林土地之承租人所為， 經被告於102年12月6日致電該承租人，渠並表示願意依原 告陳富祥要求恢復原狀，並俟原告等3人異議處理完竣後 ，再行辦理整地事宜（本院卷第255頁）等情。 ㈧從而，被告對於本件農地重劃之規劃與分配，業已考量原告 等3人所有重劃前土地主、客觀條件，除酌減原告等3人重劃 負擔1/3外，並已略增原告等3人重劃後土地臨路寬，亦不影 響鄰地之交換分合，且經交換分合後之重劃後吉頂段832地 號土地坵形方正（本院卷第245頁），足見農地重劃確實改 善系爭農地重劃區耕地之耕作條件，且被告依農地重劃條例 等相關規定辦理系爭農地重劃區之各項農地重劃事宜，應屬 適法，故原告等3人前開主張，均不可採，原處分並無違誤 ，應予維持等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴 。
五、本件事實概要欄所述之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有 內政部99年5月3日函（見本院卷第109頁)、高雄縣政府99年 5月13日府地劃字第0000000000A號公告(見本院卷第111頁) 、高雄縣政府99年5月13日府地劃字第0000000000B號函(見 本院卷第113頁)、被告102年5月29日公告及通知函(第121頁 )、被告102年6月25日高市府地發字第10270807100號函（見 本院卷第127頁）、土地分配異議案件調解紀錄（見本院卷 第136頁以下）、被告103年2月21日高市府地發字第1037021 6300號函（見本院卷第143頁）、內政部103年3月11日函（ 見本院卷第157頁）、被告103年3月19日函（見本院卷第159
頁）在卷可稽，洵堪認定。是本件之爭點即為原告請求確認 「內政部99年5月3日函核定系爭重劃計畫書為雙務契約」無 效是否有理由？
㈠經查，原告陳富祥曾就內政部99年5月3日函提起撤銷訴訟， 經本院103年度訴字第519號判決以內政部99年5月3日函係依 農地重劃條例第6條第1項核定被告所陳報之「高雄縣美濃鎮 吉安農地重劃計畫書」，核屬上級機關對下級機關之行政監 督，而非由內政部自為市地重劃，再交由直轄市或縣（市） 主管機關執行，故非對外直接發生法律效果之單方行政行為 ，非屬行政處分；且原告陳富祥提起該件撤銷訴訟，亦未經 訴願程序，故以不備起訴要件，違背行政訴訟法第107條第1 項第10款，無從為實體判決，因而由程序上予以駁回等情， 有本院103年度訴字第519號判決理由㈡⒋可稽。上開判決核 屬程序判決，且就內政部99年5月3日函是否違法既未實體判 決，自無發生確定實體法律關係之既判力，有最高行政法院 96年度判字第1801號、101年度判字第746號判決闡釋有案。 則被告主張本院103年度訴字第519號判決已就原告主張內政 部99年5月3日函無效而應予撤銷部分，判決駁回原告之訴， 且原告未經上訴，即不得對該判決確定之事件繼續爭訟云云 ，顯有誤解，要無可採，合先敘明。
㈡按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立 之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起 之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之 行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項定 有明文。可知，行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之訴訟類 型有「確認行政處分無效訴訟」「確認公法上法律關係成立 或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處 分或已消滅之行政處分為違法訴訟」三種。其中所謂行政處 分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其 他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。而 確認公法上法律關係成立或不成立訴訟，其所稱之公法上法 律關係，乃指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在 兩個以上權利主體（人）間所產生之權利義務關係，或產生 人對權利客體（物）間之利用關係。行政法上法律關係之成 立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事 實行為而發生者；至法規、行政行為及事實均非法律關係之 本身，皆不得以其存否為確認訴訟之標的。又所謂即受確認 判決之法律上利益，乃指原告之權利或法律上利益目前所處 之不確定法律狀況，若不起訴請求判決予以確認，即將受不 利益之效果，且得以確認判決除去者而言，則原告非有即受
確認判決之法律上利益者，不得提起之。至確認公法上法律 關係成立或不成立之訴訟，若係由所確認之公法上法律關係 之一方提起者，應以他方為被告當事人始有適格，若由對公 法上法律關係有即受確認判決法律上利益之第三人提起者， 應以形成或確認公法上法律關係之行政機關為被告，當事人 方為適格（陳計男著行政訴訟法釋論89年1月初版第50-52頁 參照）。經查：
⒈原告針對內政部99年5月3日函提起確認之訴部分： 因系爭農地重劃案，係主管機關高雄市辦理屬地方自治事 項之農地重劃，擬訂農地重劃計畫書，嗣報經內政部核定 ，並於公告時對外發生法律效果而屬行政處分，重劃區土 地所有權人如有不服，須於公告期間內請求救濟。至於內 政部就重劃計畫書所為核定，則係上級機關對下級機關之 行政監督，而非由內政部自為市地重劃，再交由直轄市或 縣（市）主管機關執行，並非對外直接發生法律效果之單 方行政行為，故非屬行政處分，其僅發生內部法律效果之 行政內部措施。是本件原告聲明請求確認「內政部99年5 月3日(被告審定呈報內政部之計畫書)核定函文為被告與 農民間之雙務契約因內容不實契約無效」，係屬內政部本 於職權所行之指揮監督內部措施，既非對人民所為之行政 行為，亦無與人民互負給付義務，故不因而對人民發生具 體的法律效果，自不能認為行政處分或行政契約或行政法 上法律關係，揆諸前揭說明，自不在確認訴訟範圍，核與 行政訴訟法第6條第1項之要件亦不相符，應予駁回。 ⒉次查，原告對於內政部99年5月3日函請求確認無效，未列 監督核定機關之內政部為被告，而列高雄市政府為被告， 然被告並非審定系爭農地重劃計畫書之監督機關，揆諸前 揭說明，原告以非形成或確認本件核定行為做成之行政機 關為被告，其被告當事人自不適格，應予判決駁回。 ⒊至於原告請求確認內政部99年5月3日函所核定系爭重劃計 畫書內容為無效雙務契約（行政契約）部分：
⑴按「直轄市或縣（市）主管機關因左列情形之一，得就 轄區內之相關土地勘選為重劃區，擬訂農地重劃計畫書 ，連同範圍圖說，報經上級主管機關核定，實施農地重 劃：……。」「（第1項）農地重劃計畫書經上級主管 機關核定後，直轄市或縣（市）主管機關應即於重劃區 所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告 30日，公告期滿實施之。（第2項）前項公告期間內， 重劃區土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過 重劃區土地總面積半數者表示反對時，該管主管機關應
予調處，並參酌反對理由，修訂農地重劃計畫書，重行 報請核定，並依核定結果公告實施。」「依第6條勘選 之農地重劃區，因重劃區內私有土地所有權人過半數， 而其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數者之申 請，直轄市或縣（市）主管機關得報經上級主管機關核 准後優先辦理。」為農地重劃條例第6條第1項、第7條 及第8條所明定。
⑵次按行政契約，係指兩個以上之法律主體，以設定、變 更或消滅行政法法律關係為目的，互為意思表示而合致 成立之法律行為。查系爭農地重劃案，係主管機關高雄 市辦理屬地方自治事項之農地重劃，擬訂農地重劃計畫 書，縱計畫書中重劃後農路、水路用地負擔、重劃費用 及工程費用負擔方式等內容，關涉農地所有權人，然其 內容，並非被告與重劃範圍內農地所有人就重劃事項有 何意思表示合致，於公告前性質上屬行政計畫，非行政 契約。原告雖引用著述論文中部分內容(丁秀吟，臺灣 地區農地重劃制度調整之研究，國立政治大學地政研究 所，見本院卷第344頁至第345頁)「農地重劃條例為一 規範：①執行機關之層級關係：農地重劃之執行組織由 農業發展條例明確指出統籌機關為地方主管機關，農地 重劃條例則進一步建構出配合與執行組織(中央與及地 方政府)之層級委託代理關係。②實施農地重劃區之規 劃：規範農地重劃契約之執行及誘因，前者由政府機關 選擇並核定，主要行動者－農地所有權人－則於簽訂契 約前被動地表達是否參語之意願，後者僅於自辦農地重 劃時有適用相關重劃獎勵之說明，但並未提供明確之誘 因制度。③契約內容之執行：執行農地重劃工程成本及 契約執行期間之規定。④財產權之重新界定：針對農地 所有權人之財產權重新界定有原則性規定。⑤契約執行 成果之維護：完成農地重劃後，農水路工程之維護與管 理。⑥懲處機制：違反農地重劃契約之執行與財產權之 限制。」認農地重劃計畫書係屬行政契約。然原告引述 之上開內容，並非就「農地重劃」行為之法律上性質( 究屬行政處分、行政契約、行政計畫)為探討，毋寧係 從經濟學上「契約理論」之觀點，就農地重劃執行者即 主管機關與農地所有權人間之利益衝突，認為屬一種「 契約關係」，須妥善設計契約，以確保各方做出對彼此 有利的決定，及就農地重劃執行過程認屬契約之執行， 所作之觀察及意見表述，與農地重劃計畫書之法律定性 ，並無關聯。是原告認農地重劃計畫書擬定、執行為雙
務契約（行政契約），顯屬個人主觀之詮釋，不足為採 。況系爭農地重劃計畫書並無存在法律關係不明確，將 致原告有權利或法律上利益受有侵害之危險，故原告以 本件農地重劃計畫書為無效之雙務契約而提起本件確認 訴訟請求除去之，核無確認之利益存在，亦應予判決駁 回。
六、綜上所述，原告前以內政部99年5月3日函為一行政處分而提 起撤銷訴訟，已經本院103年度訴字第519號判決明確闡明該 函非屬行政處分，且其性質核屬內政部本於職權所行之指揮 監督內部措施行為，而予以程序判決駁回。原告以系爭農地 重劃計畫書為雙務契約（行政契約），為學術上所支持之看 法，針對內政部99年5月3日函再提起本件確認之訴，求為判 決如聲明所示，亦無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張及 陳述，均與本件判決結果無涉，故毋庸一一審究。七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段、第104條、第218條，民事訴訟法第85條第1項前段 、第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 5 月 3 日 高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 邱 政 強