高雄高等行政法院判決
105年度簡上字第62號
上 訴 人 姜豊田
被上訴人 臺南市北區區公所
代 表 人 謝振益
上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國10
5年10月7日臺灣臺南地方法院105年度簡字第19號行政訴訟判決
，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人擔任臺南市北區華興振興里聯合活動中心管理委員 會（下稱系爭管委會）主任委員期間，聘用訴外人郭玲惠為 會計，並自行代墊聘用期間之薪資共計新臺幣（下同）31,5 00元。嗣系爭管委會於民國100年11月11日改選訴外人謝昌 成為主任委員，上訴人乃於102年1月2日發函依不當得利之 法律關係請求返還上開代墊款，經被上訴人以102年1月9日 南北民字第1020004942號函（下稱原處分）復上訴人略謂： 「……三、綜上，台端與郭玲惠小姐自始便知管委會未通過 郭玲惠小姐之會計任用案，仍執意為之，而台端為委員期間 亦未曾將聘任郭玲惠為會計乙案再提出於會議中追認，卻於 101年12月29日逕付郭玲惠小姐款項，而以該款項代墊者角 色要求返還『不當得利』，於法無據」等語，上訴人不服， 提起訴願，經訴願決定不受理，提起行政訴訟，經原審法院 以102年度簡字第30號判決駁回，上訴人不服，提起上訴， 經本院以103年度簡上字第12號判決廢棄原判決，並發回原 審法院更為審理。嗣原審法院以103年度簡更㈠字第4號判決 將訴願決定撤銷，移由訴願管轄機關重為適法之決定，並駁 回上訴人其餘之訴。上訴人仍有不服，再提起上訴，經本院 104年度簡上字第70號裁定駁回上訴確定。訴願機關乃依前 開確定判決意旨重開訴願程序，復於105年3月24日以府法濟 字第1050277702號訴願決定駁回，上訴人不服，提起行政訴 訟，經原審法院以105年度簡字第19號判決駁回（下稱原判 決），上訴人仍有不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠依系爭管委會組織章程第10條規 定，主任委員遴聘會計固需經管委會過半數同意，然依101 年12月25日修正後之臺南市里社區活動中心設置使用管理辦 法（下稱使用管理辦法），已將系爭管委會主任委員職權移 轉於被上訴人。因此類職權變更屬程序事項，應從新適用10
1年12月25日修正後之使用管理辦法，則系爭管委會聘用會 計應屬主任委員職權，無庸過半數委員追認。上訴人前於99 年12月30日至101年12月24日間擔任系爭管委會之主任委員 ，期間因該會會計即訴外人陳秀春於100年7月15日請辭，而 需重新遴選聘用會計，然幾經數次開會，均因部分委員故意 議事杯葛，致無法順利進入遴聘會計郭玲惠之表決程序，為 使管委會業務順利進行，上訴人遂逕聘郭玲惠為管委會之會 計，並去函主管機關民政局備查按月陳報區公所，程序業經 合法。被上訴人依修正前使用管理辦法第20條規定，應給付 會計郭玲惠薪資，而上訴人替被上訴人按月代墊3,500元， 共計9個月，總金額為31,500元，被上訴人於此部分受有不 當得利，自應返還予上訴人。㈡依系爭管委會組織章程第2 條規定可知，該章程係依據使用管理辦法第10條所訂定，故 使用管理辦法乃系爭管委會組織章程之母法，系爭管委會組 織章程自不得牴觸上開管理辦法規定。上訴人於擔任振興里 里長期間，獲選擔任管委會主任委員，而里長之任期依地方 制度法第59條第1項為4年，連選得連任，則依使用管理辦法 第10條第3項規定，里長當選主任委員時，該管委會配合里 長改選同時辦理改選之時間亦為4年，然系爭管委會組織章 程第8條第2項所規定之主任委員任期僅有1年，顯已牴觸使 用管理辦法第10條第3項規定，則依行政程序法第158條第1 項第1款規定，應屬無效，是上訴人於101年12月24日以前仍 為該管委會之主任委員。㈢修正前使用管理辦法第8條第2項 所規定之「以民政處長、社會處長為召集人」，係指管委會 主任委員如由具有公職身分者（如里長）當選，則主管機關 為民政處（改制後為民政局）；如由管理委員或社區發展協 會理事長（不具公職身分者）當選則主管機關為社會處（改 制後為社會局）。臺南市北區華興振興里聯合活動中心屬里 社區活動中心，並非社區活動中心，故依修正後使用管理辦 法第8條規定，應指定里長、里幹事或公務體系適當人員， 負責實際之管理及維護工作，非得另委由適當之人民團體為 之。準此，聯合活動中心實際之管理及維護工作，應屬於臺 南市政府委託之「行政機關」，上訴人擔任系爭管委會主任 委員期間，所處理有關管委會之實際管理及維護工作，均屬 「行政委託」行為，並非個人行為，且均依修正前里社區活 動中心設置使用管理辦法第18條第1項規定，將聘任會計郭 玲惠一事記載報核等情。並聲明求為判決：(1)訴願決定及 原處分均撤銷。(2)被上訴人應返還上訴人31,5020元。三、被上訴人則以：㈠上訴人主張其對被上訴人有公法上不當得 利請求權，此項主張屬於實體事項，依實體從舊原則，應適
用98年8月25日修正之使用管理辦法，而非101年12月25日修 正公布後之使用管理辦法。被上訴人為轄區內各里活動中心 之主管機關，依98年8月25日修正發布之使用管理辦法第9條 第1項、第10條第1項及第20條規定，各活動中心均應受被上 訴人之指揮、監督及考核。準此，活動中心之管理及維護工 作，係由成立之管委會為之，並受主管機關之指揮、監督， 且盈餘除用於維護、充實活動中心設備及舉辦精神倫理活動 費用外，不得移作他用。本件上訴人聘請訴外人郭玲惠為會 計乙事，被上訴人曾數次發函要求上訴人必須經由管委會同 意始得為聘任，且不得以活動中心之盈餘支付薪資。惟上訴 人於接獲被上訴人上開函文通知後，自始均未依被上訴人指 揮監督之內容為之，即在未經系爭管委會決議之情況下，擅 自聘任郭玲惠為會計，實為上訴人個人行為，難謂為系爭系 爭管委會決議通過之行為，故上訴人要求被上訴人應為其個 人開銷負擔或以活動中心之盈餘支付，實無理由。上訴人上 開聘任會計之行為，既未經系爭管委會之決議通過，則其自 始非屬系爭管委會所聘任，亦自始非為系爭管委會所轄活動 中心之會計，故縱使活動中心之職權已經移交由被上訴人， 惟此職權移交並不因此致使郭玲惠受追認。㈡上訴人聘任會 計郭玲惠，自始均未經系爭管委會之決議同意，而系爭管委 會自始均未有聘任郭玲惠為會計之情事存在，即無給付郭玲 惠會計費用之責任及義務，則於此情形，上訴人自行支付郭 玲惠會計費用，即非得謂被上訴人係受有利益；且郭玲惠既 為上訴人以個人名義聘用，則上訴人支付予郭玲惠費用即屬 當然，難謂以此做為受有損害之主張。是以，上訴人聘任及 給付會計郭玲惠費用，既非適法，且與被上訴人無涉，則被 上訴人既無受有任何利益，而上訴人費用之支出亦屬其個人 行為，與被上訴人毫無關聯，兩者之間實無任何因果關係存 在，上訴人主張被上訴人有公法上之不當得利，實有違誤， 並無理由。㈢對於聘任會計乙事，上訴人亦自承應經系爭管 委會決議始可為之，而訴外人郭玲惠並未經系爭管委會決議 聘任，亦為上訴人所知悉，被上訴人當無支付訴外人郭玲惠 薪資之必要及責任，在無聘僱會計之情況下，陳報活動中心 之出入帳冊，本為管委會之權責，業如前述，上訴人若真有 請訴外人郭玲惠製作相關帳冊，亦為上訴人個人聘請，而不 得逕認為系爭管委會所聘任等語，資為抗辯。被上訴人並聲 明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：㈠、按98年8 月25日修正發布施行之使用管理辨法，經該市政府99年12月 25日府法規字第0990360003號公告繼續適用，嗣以101年10
月9日府法規字第0000000000C號公告廢止繼續適用，並自10 1年12月25日生效；該市政府於同年月9日以府法規第000000 0000A號令訂定發布使用管理辨法，並自同年12月25日施行 。上訴人堅持主張「程序從新」，固非無見，惟不當得利之 請求權係屬實體事項，自應從「實體從舊」之法則，查本件 管委會聘用郭玲惠為會計係於100年7月至101年4月間，上開 新辦法係於101年10月9日始發布施行，故系爭管委會聘用之 相關問題仍應以98年8月25日修正發布施行之使用管理辦法 為依據，即仍適用舊規定而非新規定，系爭管委會組織章程 乃依舊辦法所訂定之規章，而依章程第10條規定，上訴人聘 用總幹事或會計人員，應系爭經管委會之表決通過始合法有 效。㈡、上訴人聘用會計郭玲惠，並函請被上訴人准予備查 ，然被上訴人先後多次以以100年7月27日南北民字第100001 4196號、100年9月21日南北民字第1000018347號、100年9月 28日南北民字第1000018955號、100年10月13日南北民字第1 000020170號、100年11月23日南北民字第1000023223號函及 101年1月3日南北民字第000000000號等函，明確指示應經管 委會會議同意後再行聘用，亦不得以活動中心之盈餘支付其 薪資。是以，被上訴人基於主管機關地位既已多次明確指示 系爭管委會聘用會計應經管委會會議同意，則上訴人未經系 爭管委會會議同意，而自100年7月起逕行聘用郭玲惠為該管 委會會計一事，即屬其個人行為，受利益者非係上訴人個人 而非被上訴人，並不構成公法上不當得利。是被上訴人函覆 上訴人所為之請求依法無據，並無違誤。原處分及訴願決定 遞予以維持，核無不合等語，因而判決駁回上訴人之訴。五、上訴意旨略謂：㈠系爭管委會組織章程第10條雖規定遴聘會 計需經管委會過半數追認，然因101年12月25日修正後之使 用管理辦法第22條、第2條及第8條規定，將系爭管委會之職 權移轉予被上訴人，則依程序從新原則，已不需適用修正前 管委會組織章程第10條規定，故主任委員遴聘會計已無庸過 半數委員追認。上訴人前於擔任系爭管委會主任委員期間， 遴逕聘郭玲惠為系爭管委會之會計，並去函主管機關民政局 備查按月陳報區公所，業經合法備查程序。故被上訴人依修 正前使用管理辦法第20條規定，本應給付會計郭玲惠共31,5 00元，業由上訴人代為支付，使被上訴人因此受有不當得利 。㈡上訴人於擔任振興里里長期間，獲選擔任管委會主任委 員，而里長之任期依地方制度法第59條第1項為4年，連選得 連任，則依使用管理辦法第10條第3項規定，里長當選主任 委員時，系爭管委會配合里長改選同時辦理改選之時間亦為 4年，然系爭管委會組織章程第8條第2項所規定之主任委員
任期僅有1年，顯已牴觸使用管理辦法第10條第3項規定，則 依行政程序法第158條第1項第1款規定，應屬無效，故上訴 人於101年12月24日以前，仍為合法之主任委員。又雖經提 前改選主任委員由謝昌成當選，然謝昌成同時兼任常務監事 ，違反主任委員、常務監事相互制衡、監督之原則，被上訴 人雖以100年1月25日南北民字第1000001055號函核定同意備 查，顯有瑕疵而當然自始無效，原審法院未予審酌，有判決 不適用法規及適用不當等違背法令事由。
六、本院查：
㈠、關於上訴人於原審聲明判決訴願決定及原處分均撤銷部分： 1、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定 駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正： ．．．。十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟 法第107條第1項第10款定有明文。次按所謂行政處分，係指 中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力 措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此參諸訴願 法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定自明。至行政 機關所為單純事實之敘述（或通知）或理由之說明，既不因 該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人 民即不得對之提起行政爭訟，否則其訴即屬不合法（最高行 政法院44年判字第18號、62年裁字第41號著有判例參照）。 準此，倘人民對於非屬行政處分者提起撤銷訴訟，應認其不 備起訴要件，且其情形不能補正，應依上開規定駁回之。 2、經查，上訴人原擔任系爭管委會主任委員，聘用訴外人郭玲 惠於100年7月1日至101年4月30日止為系爭管委會會計，因 活動中心之公費無法支付，遂自行代墊支付郭玲惠聘用期間 之薪資共計31,500元。嗣後，上訴人以102年1月月2日南北 振字第102003號函（下稱102年1月2日請求函）請求返還該 筆款項，遭被上訴人以原處分函拒絕給付，上訴人對處分函 表示不服，乃循序提起訴願、行政訴訟等情，此為原審認定 之事實，核與卷內所附管委會總分類帳、支出憑證粘貼單、 上訴人102年1月2日請求函、原處分函、訴願決定書相符。 依照上訴人102年1月2日請求函內容所載：「主旨：請返還 原台南市北區華興振興里活動中心管理委員會不當得利…… 。」等語（原審卷第61頁），可知上訴人係主張其為被上訴 人代為墊付會計郭惠玲之薪資31,500元，依公法上不當得利 之法律關係，請求返還上開數額之金錢。被上訴人為回覆上 訴人102年1月2日請求函而作成原處分函，觀諸原處分函之 內容：「主旨：有關台端請求返還原臺南市北區華興振興里 聯合活動中心管理委員會不當得利（前任主委私聘郭玲惠小
姐為會計）乙案……二……本所已多次（100年11月23日南 北民字第1000023223號函……）函諒達；函中明示：『管委 會主委不可未經管委會會議討論同意，而逕自聘用郭玲惠為 會計，亦不可以活動中心之盈餘支付其薪資』，並副知郭玲 惠。三、綜上，台端與郭玲惠小姐自始便知管委會未通過郭 玲惠小姐之會計任用案，仍執意為之，而台端為委員期間亦 未曾將聘任郭玲惠為會計乙案再提出於會議中追認，卻於10 1年12月29日逕付郭玲惠小姐款項，而以該款項代墊者角色 要求返還『不當得利』，於法無據」等語，足認其僅係針對 上訴人返還公法上不當得利之債權請求，為否認債務存在之 觀念通知，並為理由之說明，並未使上訴人之權利、地位、 資格發生任何創設、變更或消滅之法律效果，性質上並非行 政處分。蓋公法上不當得利請求權係請求不當得利受領人為 利益返還之事實行為，故被上訴人倘承認有公法上不當得利 之法律關係存在，自可依其承認之金額予以償還，無須先行 作成返還一定數額金錢之核定處分。是上訴人就此有所爭執 ，應可直接提起一般給付訴訟，而無須訴請撤銷原處分函。 準此，上訴人於原審就此部分為撤銷原處分及訴願決定之聲 明，揆諸前揭說明，其起訴要件即有不合，且性質上無從補 正，原審判決就此部分，本應以其訴不合法裁定駁回，卻以 判決駁回，容有未洽。惟其駁回上訴人之訴，結論並無不同 ，是原判決仍應予以維持。
㈡、關於上訴人於原審聲明判決被上訴人應返還上訴人31,500元 部分：
1、按公法上不當得利，目前實定法尚無明文規定，基於相同法 理之援引，除有特別規定者外，應可類推適用民法關於不當 得利之規定。而參照民法第179條規定：「無法律上之原因 而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之 原因，而其後已不存在者，亦同。」之意旨，可推論公法上 不當得利返還請求權係公法之法律關係中，受損害者對無法 律上之原因而受利益者，請求其返還所受利益之權利，以調 整當事人間不當的損益變動。故公法上不當得利返還請求權 需具備以下四要件：(1)須為公法關係之爭議；(2)須有一方 受利益，他方受損害。(3)受利益與受損害之間須有直接因 果關係；(4)受利益係無法律上原因（最高行政法院105年度 判字第182號判決參照）。
2、經查，依系爭管委會組織章程第10條規定，系爭管委會主任 委員遴聘總幹事、會計，須經委員會表決通過。惟上訴人於 擔任主任委員期間，未徵得委員會決議通過，即自行聘任郭 玲惠為會計，並於聘任後函請被上訴人准予備查，然迭經被
上訴人以100年7月27日南北民字第1000014196號、100年9月 21日南北民字第1000018347號、100年9月28日南北民字第10 00018955號、100年10月13日南北民字第0000000000號、100 年11月23日南北民字第1000023223號函及101年1月3日南北 民字第000000000號函，明確指示應經系爭管委會會議同意 後始得聘用，亦不得以活動中心之盈餘支付其薪資等情，為 原審經言詞辯論程序所確定之事實，核無違反經驗法則、論 理法則，自應採為本院判決之基礎。準此，上訴人自行聘任 會計郭惠玲，自始未經系爭管委會之決議通過，核屬其個人 意思擅自所為，而系爭管委會既未聘任會計郭惠玲，即不負 有支付受僱人薪資報酬之債務。是以，上訴人支付會計郭惠 玲薪資共31,500元，被上訴人並未因此減少債務，即未因此 受有利益。再者，上訴人既係違反規定自行聘任會計郭惠玲 ，即應自行負擔因此所生之契約責任或損害賠償責任，則上 訴人支付會計郭惠玲上開代墊薪資，亦難執此作為受有損害 之主張。是以，原審法院認上訴人所主張情形，核與上述公 法上不當得利之要件不符，並敘明其認定理由及依據甚詳， 核與卷內證據、經驗、論理法則，尚無不符。從而，原審判 決認上訴人主張公法上不當得利請求權並無理由，而駁回上 訴人之訴，並無違背法令情形。
3、又改制前臺南市政府90○0○00○○市○○○○00000000000 號令修正發布施行之使用管理辨法，該市政府99年12月25日 府法規字第0990360003號公告繼續適用，嗣以101年10月9日 府法規字第0000000000C號公告廢止繼續適用，並自101年12 月25日生效；該市政府乃於101年10月月9日以府法規第0000 000000A號令訂定發布使用管理辨法之全文共計22條，並自1 01年12月25日施行等情，有各該辦法影本附卷可稽。而上訴 人聘任郭玲惠為會計之時間，於100年7月至101年4月間，核 係101年12月25日新辦法施行前，自仍應適用98年8月25日修 正發布之使用管理辦法。上訴人仍執為原審所不採之陳詞， 主張依程序從新原則，有關遴選會計程序應適用101年12月2 5日施行之使用管理辦法第22條、第8條、第2條規定，無庸 過半數委員追認云云，核屬以其歧異之法律上見解，對於業 經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，洵不足採。 4、至上訴人上訴意旨主張伊擔任振興里里長同時當選系爭管委 會之主任委員，應於里長任期4年屆滿，始須同時改選主任 委員，故於101年12月25日修正後使用管理辦法施行前，上 訴人仍為主任委員。又系爭管委會改選訴外人謝昌成為主任 委員，因謝昌成兼任常務監事，因身分衝突而有違法，被上 訴人以100年1月25日南北民字第1000001055號函核定同意備
查，因顯有瑕疵而無效，據以指摘原審判決云云。惟本件之 爭執點在於上訴人擔任系爭管委會主任委員時，未經委員會 表決同意，自行聘任郭惠玲為會計並代墊薪資，是否合於公 法上不當得利返還請求權之要件，已如前述，故關於上訴人 之主任委員任期何時屆滿、主任委員之改選效力如何，均與 本件爭點無涉，核不影響本件判決結果。故上開主張縱屬真 實，亦無從採為有利於上訴人判斷之基礎。
七、綜上所述，上訴人對原審判決所為指摘，尚無可採。上訴人 於原審聲明請求撤銷原處分及訴願決定部分，因原處分函並 非行政處分，有起訴要件不備情形，原判決就此部分應以其 訴不合法駁回，卻以判決駁回，尚有未洽，惟其駁回結論並 無不合，是原判決此部分仍應予以維持，上訴意旨請求廢棄 此部分原判決，並無理由，應予駁回。又上訴人於原審聲明 請求返還31,500元部分，原判決認定核與公法上不當得利請 求權之要件不合，據以駁回上訴人於原審之訴，經核此部分 之認事用法並無違誤，且已詳實論述其事實認定之依據及得 心證之理由，並無判決不適用法規或適用不當、判決不備理 由之情事，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決此部分有違背 法令，求予廢棄，為無理由，亦應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第 3項、第255條第1項、第2項、第98條第1項前段，判決如主 文。
中 華 民 國 106 年 5 月 10 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎
法官 孫 奇 芳
以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 106 年 5 月 10 日
書記官 宋 鑠 瑾