臺灣苗栗地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第18號
原 告 苗栗縣獅潭鄉公所
代 表 人 謝春梅
訴訟代理人 賴木山
林守宏
被 告 行政院農業委員會
代 表 人 林聰賢
訴訟代理人 趙子寧
上列當事人間因森林法事件，原告不服行政院中華民國105 年9
月22日院臺訴字第1050177214號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告前於民國104 年7 月間，未經申請許可，在行政院農業 委員會林務局新竹林區管理處( 下稱新竹林管處) 所轄坐落 苗栗縣○○鄉○○○○段000 ○000 ○000 地號國有林地（ 以下稱系爭土地）上設置重力式擋土牆、矮牆式側溝、集水 井、截水溝、排水管及鋪設PC路面等工程（以下稱系爭工程 ），經巡視人員發現，請原告停工，並補辦系爭林地使用申 請。惟於辦理使用申請程序中，原告復自行施作系爭工程， 並於104 年10月22日施作竣事，違規面積191.393 平方公尺 ，經新竹林管處人員於104 年12月9 日查獲，以原告違反森 林法第9 條第1 項第1 款及第3 款規定，並審酌系爭工程並 無立即緊急搶修之必要，無行政罰法第13條之適用，依同法 第56條規定，以105 年4 月22日農授林務字第1051720913號 裁處書( 下稱系爭行政處分) 處訴願人罰鍰新臺幣（下同） 12萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行 政訴訟。
二、原告主張：
㈠、苗栗縣獅潭鄉馬陵社新庄道路（以下簡稱新庄道路）為獅潭 鄉內百壽原住民族部落馬陵社銜接公路通往新庄、三灣之重 要聯外道路，亦為農產品運輸主要道路，係獅潭鄉富有特色 道路之一，而系爭土地早於民國66年即係部落之既成道路供 不特定民眾及被告巡山人員使用。因該路段經多年風災豪雨 侵襲，造成上邊坡土石滑落、下邊坡路基崩塌、路面積水土 石堆積泥濘不堪，嚴重影響用路人之生命財產安全，且時值 颱風季節，其為免災害再次發生造成道路塌陷，遂辦理系爭
工程。嗣原告於接獲新竹林管處巡山員之通知後，隨即於10 4 年7 月24日函請新竹林區管理處派員會勘，並於同年7 月 29日通知承攬商停工，並經新竹林管處於104 年8 月7 日以 竹政字第1042108947號函請該處所屬大湖工作站（以下簡稱 大湖工作站）派員會勘，以申請新竹林管處同意原告在系爭 土地施作系爭工程。
㈡、被告於104 年8 月21日派員會勘後，遲未回復准駁與否，而 系爭工程停工期間歷經蘇迪勒、天鵝及杜鵑3 個颱風侵襲， 且當年7 月至9 月豪雨頻仍，考量系爭土地上之工程如不儘 速完工將造成土石滑落、路面損毀等情形更為嚴重，影響人 民生命、財產安全甚鉅，其直接影響住戶計有7 戶35人，間 接影響不特定民眾之生計、用路安全，為避免孤島效應，原 告迫於無奈之下，方於104 年9 月15日同意承攬商復工，並 於同年10月8 日竣工，原告全係不得已緊急搶修系爭土地上 之道路，係屬依災害防救法第30條與公路修建養護規則第35 條之依法令之行為及緊急避難行為，依行政罰法第11條第1 項、第13條之規定，應不予處罰。
㈢、聲明：
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔
三、被告則以：
㈠、原告據以主張逕行施作系爭工程之相關法令，除災害防救法 第37條之1 訂有明文得簡化行政流程外，其餘情形並未賦與 原告得憑該法在未踐行森林法第9 條之情形下擅自施作之依 據。且新竹林區管理處104 年7 月24日查獲擅自施作前，均 未有原告書面申請之資料，難認其行為係依法令之行為。㈡、又原告主張其施作系爭工程行為符合行政罰法第13條規定。 惟按行政罰法第13條之緊急避難規定係參考刑法第24條規定 ，其構成要件應須符合刑法第24條所稱之緊急避難情形，故 緊急避難係客觀上已發生猝不及防之一定危難時，非侵害他 人法益別無救護之途，始有其適用。查原告於系爭土地上施 作工程，其部分施作項目如鋪設PC路面，顯非為緊急搶通道 路時之唯一作法而無其他選擇，且原告係於102 年6 月20日 接獲陳情，至104 年7 月24日始向新竹林區管理處申請用地 許可，顯見系爭工程並不具有緊急性。如為避免原住民地區 造成孤島效應，應以道路搶通至可對外通行足已，惟原告施 作其他設施( 如重力式擋土牆、截水溝、側溝等工項) ，亦 不符合緊急避難之列。加上本案於104 年8 月21日會勘時， 坐落於系爭土地上之道路並未有落石妨礙通行，亦未有路基 掏空導致道路中斷之情形，有於104 年8 月21日之會勘照片
均可佐證。本案既非因猝遇危難，窮盡一切方法，非侵害他 人法益別無救護之途，其施作之工程項目亦顯有其他選擇， 無行政罰法第13條因緊急避難免責事由之適用。㈢、聲明：
１、原告之訴駁回。
２、訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
㈠、前開事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有相關之 文書附卷可稽，復經本院調取有關勞動部訴願卷宗後核明無 訛，堪信屬實。
㈡、按森林法第9 條第1 項第1 款、第3 款規定：「於森林內為 左列行為之一者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同 意後，依指定施工界限施工：一、興修水庫、道路、輸電系 統或開發電源者。三、興修其他工程者。」、同法第56條規 定：「違反第9 條之規定者，處新臺幣12萬元以上60萬元以 下罰鍰。」其目的在於使主管機關得以審查及規範開發森林 之行為，保育森林資源。原告所為事實概要欄所載之事實， 已違反森林第9 條之規定，被告依同法第56條之規定得裁處 原告12萬元以上60萬元以下之罰鍰。
㈢、原告雖主張本件有行政罰法11條第1 項所定：「依法令之行 為，不予處罰。」規定之適用，惟此所謂依法令之行為，係 指符合行政罰要件之行為，其行為之全部，均為相關法令所 容許之內涵所及而言，若符合行政罰要件之行為，僅其行為 之一部，為相關法令所容許之內涵，其餘部分自仍須受行政 罰之規範。查原告以其自治團體機關之地位，即使有依法令 之特定職權，然其職權之行使，並無不受森林法第9 條第1 項規定限制之權限。
㈣、系爭土地位在原住民族傳統領域內，業據原住民族委員會函 復在案（見本院卷第102 頁），而原住民族基本法第21條第 1 項、第2 項分別規定：「政府或私人於原住民族土地或部 落及其周邊一定範圍內之公有土地從事土地開發、資源利用 、生態保育及學術研究，應諮商並取得原住民族或部落同意 或參與，原住民得分享相關利益。」、「政府或法令限制原 住民族利用前項土地及自然資源時，應與原住民族、部落或 原住民諮商，並取得其同意；受限制所生之損失，應由該主 管機關寬列預算補償之。」，其第1 項之立法理由為「原住 民地區多位於政府列為限制利用及禁止開發之區域，如國家 公園、國家級風景特定區、水資源用地或保護區、森林用地 等，剝奪原住民傳統生計經濟活動進行，及自然資源之利用 ，影響原住民族生存權益至鉅，故訂立本條，以做為原住民
族與政府建立，『共管機制』之法源基礎。」，第2 項之立 法理由為「基於原住民族地區的土地及自然資源係為原住民 族所有，因此政府或法令限制原住民的開發利用原住民族之 土地及自然資源時，應與原住民族諮商並徵得其同意。」， 其規範之旨趣，係使原住民族在其原住民族土地，得與政府 共管土地，政府不得於未取得原住民族同意情形下，以單方 之意思決定自行開發或逕行限制原住民族利用土地而供政府 使用，核其規範內容，尚非使原住民族在其原住民族土地， 得不受原有之法律規定限制而利用土地。查森林法第9 條第 1 項所定於森林內為一定行為，應報經主管機關會同有關機 關實地勘查同意後，依指定施工界限施工之規定，係法律就 森林利用行為之規範，縱有原住民族基本法第21條第1 項之 共管體制規定及同法第2 項保障原住民族不受政府單方意思 限制利用土地之規定，森林法第9 條第1 項規定之應遵守程 序仍應踐行，不能以原住民族基本法第21條第1 項、第2 項 有上開內容，即謂森林法第9 條第1 項之規定被排除適用。 是原告施作系爭工程之行為，尚難據原住民族基本法第21條 第1 項、第2 項規定，而作為其不受森林法第9 條第1 項規 範之理由。
㈤、原告雖又主張本件有行政罰法第13條所定：「因避免自己或 他人生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得 已之行為，不予處罰。」規定之適用。然系爭行政處分所處 罰之行為，係原告未經主管機關勘查許可，施作重力式擋土 牆、矮牆式側溝、集水井、截水溝、排水管及鋪設PC路面等 工程，其施作之過程本即需有相當之期間，且依卷附施工現 場相片( 見本院卷第135 頁至第137 頁) 觀之，亦無生命、 身體、自由、名譽或財產之緊急危難存在，核無行政罰法第 13條之適用。原告據以主張阻卻違法，並非可採。㈥、從而，被告以原告違反林法第9 條第1 項第1 款及第3 款規 定，依同法第56條規定裁處原告最低金額之罰鍰，並無違誤 ，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由 ，應予駁回。
㈦、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於 本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列。
㈧、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 5 月 19 日
行政訴訟庭 法 官 羅永安
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表
明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
書記官 劉碧雯
中 華 民 國 106 年 5 月 19 日