臺北高等行政法院裁定
105年度訴字第821號
原 告 礁溪遠雄悅來大飯店股份有限公司
代 表 人 洪賢德
訴訟代理人 陳彥希 律師
劉彥玲 律師
黃渝清 律師
被 告 宜蘭縣政府
代 表 人 吳澤成
訴訟代理人 李家明
吳聰鈐
上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院環境保護署
中華民國105年5月4日環署訴字第1050000681號訴願決定，提起
行政訴訟，本院裁定如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、本件原告起訴後，被告代表人由林聰賢變更為吳澤成，茲據 新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下 列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可 以補正者，審判長應定期間先命補正：……起訴不合程式 或不備其他要件者。」又提起撤銷訴訟，以有行政處分存在 為前提，行政處分之目的，在於對行政與人民間的法律關係 ，作成實體的規制。所謂行政處分，是指行政主體基於職權 ，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而 言，至行政機關所為通知、單純事實敘述、理由說明、就法 令所為釋示及行政指導，均非對人民之請求另有准駁，既不 因該項說明而生法律上效果，即非行政處分，不得對之提起 行政爭訟。
三、本件的事實經過：
１、重測前宜蘭縣○○鄉○○○○段000○00○號等土地（重測後 為宜蘭縣○○鄉○○○段000○號等土地），原由第三人腓 利傳媒股份有限公司（下稱腓利公司）申請為豐富五峰旗旅 館整體開發事業計畫之開發行為（下稱系爭開發案），該公 司向被告提出豐富五峰旗旅館整體開發計畫環境影響說明書 （下稱豐富五峰旗旅館環說書），被告審查結果，作成「有 條件通過環境影響評估審查」之結論，無須進入第二階段環 境影響評估，並以95年7月5日府環一字第0950013214號公告
審查結論。96年6月5日，被告就腓利公司與原告申請變更豐 富五峰旗旅館環說書所載開發單位名稱及負責人姓名，以府 授環一字第0960011361號函同意備查。之後，原告檢附「豐 富五峰旗旅館整體開發計畫環境現況差異分析及對策檢討報 告暨環境影響差異分析報告書」（下稱第1次環差分析報告 ）申請變更內容，經被告以101年6月6日府授環綜字第10100 13544號函同意備查。
２、嗣原告擬就系爭開發案為增設涼亭、調整停車空間及增加滯 洪沉沙容量等之內容變更，乃依環境影響評估法第16條、同 法施行細則第37條第1項規定，提送「豐富五峰旗旅館整體 開發計畫第二次環境影響差異分析報告」（下稱第2次環差 分析報告），被告103年1月27日府授環綜字第1030002821號 函（下稱103年1月27日函），通知原告第2次環差分析報告 書業經被告環境影響評估審查委員會（下稱被告環評會）審 查通過，並以103年2月21日府授環綜字第1030003852號函（ 下稱103年2月21日函）同意核備定稿本。第三人孫博萮以其 為系爭開發案所在地5公里內之居民，不服被告通過第2次環 差分析報告之審查結論，提起訴願，經行政院環境保護署（ 下稱環保署）104年12月23日環署訴字第1040068450號訴願 決定（下稱104年12月23日訴願決定）撤銷，由被告另為適 法處理。原告不服，提起行政訴訟，本院105年6月30日105 年度訴字第293號判決駁回、最高行政法院106年1月5日106 年度判字第4號判決上訴駁回確定。
３、原告在被告以103年1月27日函表示第2次環差分析報告經審 查通過後之104年2月，為了變更建築規劃、空間規劃、人口 數、土方需求及施工期程等內容，依環境影響評估法第16條 、同法施行細則第36、37條規定，提送「豐富五峰旗旅館整 體開發計畫環境影響說明書變更內容對照表」（下稱變更內 容對照表），經被告環評會104年3月10日審查會審議，審查 結論為修正後通過，惟系爭開發案豐富五峰旗旅館環說書， 自95年通過迄今多年未開發，本案開發基地尚未施工，要求 原告需於104年9月前開工，逾期未動工開發者，將要求實施 環境影響差異分析報告。被告即以104年4月1日府授環綜字 第1040008781號函通知原告本案審核修正通過，請依會議結 論辦理（下稱104年4月1日處分），另以104年5月15日府授 環綜字第1040013067號函同意核備變更內容對照表定稿本。４、嗣被告以原告未於104年9月底前開工，認為審核修正通過變 更內容對照表之附款條件成就，以104年12月4日府授環綜字 第1040032508號函（下稱104年12月4日函）通知原告104年4 月1日處分，自然失其效力。原告不服被告104年12月4日函
，提起訴願，訴願機關認為被告審查通過第2次環差分析報 告之決定，經環保署104年12月23日訴願決定撤銷，相同之 變更內容項目，有其牽連相關性，104年4月1日審核修正通 過之變更內容對照表，即因其比較之基礎即第2次環差分析 報告之不存在，而失所附麗，原應撤銷之變更內容對照表， 既已宣告該變更內容對照表失其效力，結果並無二致，倘撤 銷104年12月4日函，命被告重為適法處分，並無實益。經決 定駁回訴願後，原告提起本件行政訴訟。
５、原告主張略以：
⑴、第三人遠雄人壽保險事業股份有限公司（下稱遠雄人壽公司 ）就本案開發基地領有建管建字第1243、1244號建造執照， 為起造人，於104年7月起即在本案開發基地進行雜草剷除、 挖土、整地等工作，並於104年9月18日備齊文件向被告申請 開工備查，經被告收文字號00000000000000號、0000000000 0000號收文。詎被告以104年11月12日府建管字第104019125 2號函通知遠雄人壽公司該二建造執照已因逾期未開工失其 效力，又以104年12月4日函通知104年4月1日處分自然失效 。環保署104年12月23日訴願決定，是撤銷被告103年1月27 日函，並非103年2月21日函，本件訴願決定所指對象已有違 誤，且所稱第2次環差分析報告未經被告環評會實質合議審 查，並非事實，該決定破壞原告對被告的信賴，且違反比例 原則。
⑵、聲明求為判決：
1 訴願決定及原處分均撤銷。
2 訴訟費用由被告負擔。
６、被告主張略以：
⑴、被告103年1月27日函是通過第2次環差分析報告，並通知原 告製作定稿本送備查，被告103年2月21日函則是同意備查原 告檢送之定稿本，無涉第2次環差分析報告之效力。環保署1 04年12月23日訴願決定撤銷被告103年1月27日函，本件的比 基礎即第2次環差分析報告確已不存在。此外，第2次環差分 析報告既因未經被告環評會實質合議審查經訴願機關撤銷， 本案的變更內容對照表即因比較基礎不存在而失所附麗。⑵、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
四、經查：
１、行政處分是行政機關對特定事件所為之規制，有時，行政處 分除主要規制外，另以附加規定，對主要規制予以補充或限 制，該附加規定，相對於行政處分之主要規制而言，即行政
處分之附款。並不是一切的行政處分都可以添加附款，行政 程序法第93條第1項規定：「行政機關作成行政處分有裁量 權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保 行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始 得為之。」又條件是行政處分附款的種類之一，條件者，是 使行政處分效力的發生或消滅，繫於一項未來是否發生不確 定之特定事項，分為停止條件及解除條件，附停止條件之行 政處分，於條件成就前，不生效力，附解除條件之行政處分 ，在條件成就後，失其效力，因此，性質上不容許出現不確 定狀態之處分，應不得附以條件。此外，不得添加附款的行 政處分設置附款，即為違法之附款，惟原則上仍為有效，而 條件本為行政處分內容的一部，為行政處分不可分之整合成 分，不是獨立的意思表示，並不具獨立性。
２、環境影響評估法第16條規定：「已通過之環境影響說明書或 評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更 原申請內容。前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認 定，於本法施行細則定之。」第16條之1規定：「開發單位 於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管 機關核發之開發許可後，逾3年始實施開發行為時，應提出 環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管 機關未完成審查前，不得實施開發行為。」第31條規定：「 本法施行細則，由中央主管機關定之。」行為時環境影響評 估法施行細則第36條規定：「本法第16條第1項所稱之變更 原申請內容，係指本法第6條第2項第1款、第2款、第4款、 第5款及第8款或本法第11條第2項第1款、第2款、第4款、第 5款、第8款及第10款至第12款之內容有變更者。」第37條第 1項、第2項規定：「開發單位依本法第16條第1項申請變更 環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更， 無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報 告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或 規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理 等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內 容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管 機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主 管機關轉送主管機關審核。」、「前項變更未涉及環境保護 事項者，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。」第 38條規定：「開發單位變更原申請內容有下列情形之一者， 應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：計畫產能、 規模擴增或路線延伸百分之10以上者。土地使用之變更涉 及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境
嚴重變化或破壞之區域者。降低環保設施之處理等級或效 率者。計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或 保護對象，有加重影響之虞者。對環境品質之維護，有不 利影響者。其他經主管機關認定者。前項第1款及第2款經 主管機關及目的事業主管機關同意者，不在此限。開發行為 完成並取得營運許可後，其有規模擴增或擴建情形者，仍應 依本法第5條規定實施環境影響評估。」
３、可見，已通過環境影響說明書或評估書之原申請內容的變更 ，涉及環境保護事項之變更，如申請變更之內容，有行為時 環境影響評估法施行細則第38條第1項所定6款情形之一時， 就申請變更部分，應重新辦理環境影響評估；如無須重新進 行環境影響評估者，除具備行為時環境影響評估法施行細則 第37條第1項但書規定之要件，得檢附變更內容對照表外， 應依同細則第37條第1項本文之規定，提出環境影響差異分 析報告。因此，已通過環境影響說明書或評估書之原申請內 容的變更，究竟是應該重新辦理環境影響評估、或提出環境 影響差異分析報告，或得僅檢附變更內容對照表，各有其應 具備之要件，主管機關就此部分審核之決定，性質上是不容 許出現不確定狀態，應不得附以解除條件。
４、本件被告針對原告104年2月提送變更內容對照表，就是否審 核通過「得僅檢附變更內容對照表」之決定，依上開說明， 原不得附以「必須於104年9月前開工」之解除條件，被告10 4年4月1日審核修正通過之處分，設置此一解除條件，屬違 法之附款，惟在未經撤銷前，仍屬有效，仍為被告104年4月 1日處分內容之一部分。因此，本件被告104年4月1日處分之 效力，既係繫於「系爭開發案是否已於104年9月前開工」之 事實，則當解除條件成就時，被告104年4月1日處分當然失 其效力，無待另行規制，此時被告104年12月4日函對原告所 為「104年4月1日處分，自然失其效力」之通知．純屬觀念 通知，並非行政處分；而當解除條件未成就，被告104年12 月4日函對原告所為「104年4月1日處分，自然失其效力」之 通知，並無法產生「104年4月1日處分失其效力」之規制作 用，亦非屬行政處分甚明。且觀之被告104年12月4日函文內 容（見本院卷第20-21頁），僅在說明「被告104年4月1日處 分，因原告未於104年9月前開工，未履行附款條件而自然失 其效力」，未見審核結論改為應提出環境影響差異分析報告 之文義，核亦無法由該函之主旨及說明，探求有設定此法律 效果之意旨，自不能認為具有「確認應提出環境影響差異分 析報告」之規制效力。
５、此外，環境影響評估法的制定，是為了預防及減輕開發行為
對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的。針對特定 的開發行為，對環境有不良影響之虞，規範應實施環境影響 評估，且慮及環境狀態因時間之經過而有改變可能，規定環 境影響說明書或評估書已通過審查，並取得開發許可後逾3 年始實施開發行為時，必須提出環境現況差異分析及對策檢 討報告，送主管機關審查完成，始得實施，以避免環境影響 評估所預測的環境影響程度與補救措施，與實施開發行為時 之環境現況發生出入；而為了確保環境影響評估法制度的成 效，發揮這個制度的實質功能，對於已通過環境影響評估程 序的開發行為，設有監督、審核、追蹤管制及考核的機制， 以落實環境影響說明書、評估書或審查結論的規範內涵，規 範已通過的環境影響說明書或評估書，非經核准，不可以變 更原申請內容，併就不同情形之原申請內容變更，分別規定 「應重新辦理環境影響評估」、「提出環境影響差異分析報 告」或「得僅檢具變更內容對照表」（參見環境影響評估法 第5、16、16-1條，環境影響評估法施行細則第36、37、38 條）。據此，已通過環境影響說明書或評估書的每次申請內 容變更之審查，都是以前一次經審核通過的內容為比較基礎 ，當前一次經審核通過的內容，因被撤銷而在不存在，本次 申請變更的內容，也應該認為失所依附。本件原告104年2月 提送之變更內容對照表，係以被告103年1月27日函通知審查 通過之系爭開發案第2次環差分析報告為比較基礎，而如上 所述，該第2次環差分析報告因第三人孫博萮提起訴願，經 環保署104年12月23日訴願決定撤銷，本院105年度訴字第29 3號判決駁回原告之訴、最高行政法院106年度判字第4號判 決上訴駁回而告確定，足見，被告對變更內容對照表以附解 除條件審核修正通過之處分（即被告104年4月1日處分）， 已因該變更內容對照表無所依附，無法繼續保有效力而當然 終止，這樣的情形，如前所述，並不是本件被告104年12月4 日函所規制形成，附此說明。
五、綜上，被告104年12月4日函並非行政處分，原告以之為標的 訴請撤銷，起訴不備要件而不合法，應予駁回。六、結論，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事 訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 5 月 31 日 臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳秀媖
法 官 鍾啟煌
法 官 蘇嫊娟
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 106 年 5 月 31 日 書記官 李淑貞
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