臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1311號
106年4月13日辯論終結
原 告 秀岡山莊第一期社區管理委員會
代 表 人 陳照賢（主任委員）
訴訟代理人 張世興 律師
張宇馨 律師
被 告 經濟部水利署臺北水源特定區管理局
代 表 人 周文祥(局長)
訴訟代理人 曾慶立
李榮龍
上列當事人間違章建築事件，原告不服經濟部中華民國105年06
月29日經訴字第10506306690號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣秀岡山莊第一期社區坐落於臺北水源特定區內 新北市○○區○○○段00、0000、0000至00等14筆地號土地 上建築物，經前經濟部臺北水源特定區管理委員會（嗣改制 為被告）發給88北水使字第015 號使用執照，於民國88年10 月29日完成。104 年4 月2 日被告接獲陳情函（新北市政府 亦為該函收件人）略以，原告私自設置之崗哨、廁所、柵欄 等違章建物，請予拆除等語。案經新北市政府工務局以104 年4 月14日新北工寓字第1040642364號函( 下稱新北市政府 工務局104 年4 月14日函) 請被告及陳情人於同年月29日會 同辦理現場勘查，嗣該府依會勘結果移請被告處理，被告乃 依建築法第25條第1 項、違章建築處理辦法第2 條及第5 條 等規定，以104 年11月24日水臺建字第10401068970 號函檢 送違章建築認定通知單( 下稱原處分) ，載明坐落於新北市 ○○區○○段00000 地號土地上之鐵皮房屋（下稱系爭房屋 ，材料為鐵皮、型鋼，高度約3.5 公尺，面積約36平方公尺 ）經勘查屬實質違建。原告不服，提起訴願，嗣經經濟部10 5 年6 月29日經訴字第10506306690 號訴願決定（下稱訴願 決定）駁回。原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：秀岡山莊係開發單位秀岡開發股份有限公司 （下稱秀岡公司）依據行政院環境保護署核准之「秀岡山莊 興建計畫環境影響說明書」申請開發許可而興建。秀岡山莊 位於臺北水源特定區內，其開發及使用均受「臺北水源特定
區計畫」之規範，臺北水源特定區內之開發方式係由開發團 體採整體規劃分期分區開發方式，被告最初審核及許可開發 之授益處分範圍，自包括社區之公共設施。秀岡山莊內之崗 哨及系爭房屋係開發單位秀岡公司於開發時所興建，秀岡公 司於86、87年間銷售社區房屋時，於買賣契約書之文件上即 載明該崗哨等公共設施，88年原告社區管委會成立後，秀岡 公司將公共設施（含系爭房屋），移交予原告管理維護，用 以維護社區道路交通、住戶居住安全及社區管理使用，為社 區住戶生活維持密不可分，屬於原告社區公共設施之一部分 ，系爭房屋倘若實屬違建，被告前後核准秀岡公司於社區內 興建別墅多達74棟，期間經歷各棟別墅之核發建築執照、開 工、各樓層建築查驗、完工後勘驗及核發使用執照，被告派 員出入社區，均必然發現系爭房屋之存在，何以未曾要求秀 岡公司拆除、補照或限期改善，足見本件與一般自始違法之 違章建築情形相異，當有信賴保護原則之適用。原告僅係區 分所有權人會議之執行機構，並無實體法上之權利能力，無 法為權利義務歸屬之主體，而係屬區分所有權人全體所有， 被告對原告作成原處分，命原告拆除，顯於法不合。並聲明 ：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：本案經比對88北水使字第015 號使用執照，符合 建築法第9 條所指新建行為，現況確已違反建築法第25條之 規定，本件由原告104 年6 月1 日秀岡一管字第104060104 號函檢送新北市○○區○○段00-00 地號、○○○段0 、00 0 地號農林航空測量所航照圖所示，足見違建物存在年度為 90年11月29日，是前揭秀岡段00-00 、00-00 地號建築物皆 已逾前述日期，並無合法房屋相關規定之適用。次按變更臺 北水源特定區計畫（土地使用分區管制要點通盤檢討）第七 點，本件原告未申請相關建造執照手續，故被告以原處分核 定違章建築，並無違誤。依新北市政府工務局104 年4 月14 日函附件原告例行會議紀錄所示，顯見原告就系爭房屋實際 派駐警衛人員及維護管理並有實際使用管領能力。是被告經 現場張貼公告通知違建行為人於現地會勘，並經原告出席與 會應無違誤。且原告於被告執行查報違章建築、會勘等程序 或訴願階段皆未提出非系爭房屋所有權人異議，其所述是否 為真，尚難評斷。另違章查報及拆除標的物為違章建築而非 違章建築所有權人，況原處分僅就系爭建物是否為違章建築 為認定，並非違章建築之拆除，原告所云被告命其拆除一節 ，與本件就系爭房屋究竟是否為違章建築之認定，係屬二事 等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有原處
分（本院卷第15至16頁) 、訴願決定（本院卷第17至24頁) 、聯晟法律事務所104 年4 月1 日陳情案件（原處分卷第2 至8 頁）、被告104 年5 月13日函檢送違章建築會勘案件紀 錄表( 原處分卷第27至28頁) 、88北水使字第015 號使用執 照( 原處分卷第29至31頁) 、秀岡公司房屋土地預定買賣契 約書( 訴願可閱卷第28至53頁) 及秀岡公司之移交清冊( 訴 願可閱卷第54至65頁) 等影本在卷可稽，自堪認為真正。是 本件爭點厥為：被告依建築法第25條第1 項、違章建築處理 辦法第2 條及第5 條等規定，以原處分通知原告系爭房屋屬 實質違建，有無違誤？
五、本院判斷如下：
㈠按建築法第2 條第2 項規定：「在第3 條規定之地區，如以 特設之管理機關為主管建築機關者，應經內政部之核定。」 據此內政部乃於74年6 月10日以台內營字第320531號公告改 隸經濟部前之臺北水源特定區管理委員會，自74年6 月16日 起為臺北水源特定區（新店、坪林、烏來都市計畫區除外） 之主管建築管理機關，後為配合臺灣省政府組織調整，再經 內政部於88年8 月10日以台88內營字第8807639 號公告，自 88年7 月1 日起臺北水源特定區主管建築機關名稱變更為經 濟部臺北水源特定區管理委員會。嗣因經濟部臺北水源特定 區管理委員會於91年3 月28日改制為被告（即經濟部水利署 臺北水源特定區管理局），內政部復於91年5 月10日以台內 營字第0910005524號公告，自91年3 月28日起臺北水源特定 區主管建築機關名稱變更為被告（即經濟部水利署臺北水源 特定區管理局）（見訴願可閱卷第160 頁）。是以，被告為 內政部依建築法第2 條第2 項規定所核定之特設主管建築機 關，被告就上開業務具有事務之權限，為有權限處分機關， 合先陳明。
㈡次按「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共 衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其 他法律之規定。」「本法所稱建築物，為定著於土地上或地 面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或 雜項工作物。」「本法所稱建造，係指左列行為：一、新建 ：為新建造之建築物或將原建築物全部拆除而重行建築者。 ……。」「（第1 項）建築物非經申請直轄市、縣（市）（ 局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或 使用或拆除。」「建築執照分左列四種：一、建造執照：建 築物之新建、增建、改建及修建，應請領建造執照。」「違 反第25條之規定者，依左列規定，分別處罰：一、擅自建造 者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停工補辦
手續；必要時得強制拆除其建築物。二、擅自使用者，處以 建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停止使用補辦手續 ；其有第五十八條情事之一者，並得封閉其建築物，限期修 改或強制拆除之。」建築法第1 條、第4 條、第9 條第1 款 、第25條第1 項前段、第28條第1 款及第86條第1 款、2 款 定有明文。
㈢再按建築法第97條之2 規定：「違反本法或基於本法所發布 命令規定之建築物，其處理辦法，由內政部定之。」而依上 開法律授權由主管機關內政部發布之違章建築處理辦法第2 條、第5 條、第6 條及第7 條分別規定如下：「本辦法所稱 之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建 築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築 物。」「直轄市、縣（市）主管建築機關，應於接到違章建 築查報人員報告之日起五日內實施勘查，認定必須拆除者， 應即拆除之……。」「依規定應拆除之違章建築，不得准許 緩拆或免拆。」「（第1 項）違章建築拆除時，敷設於違章 建築之建築物設備，一併拆除之。（第2 項）經公告或書面 通知強制執行拆除之違章建築，如所有人、使用人或管理人 規避拆除時，拆除人員得會同自治人員拆除之，並由轄區警 察機關派員維持秩序。」上開違章建築處理辦法係內政部依 建築法第97條之2 規定之授權所訂立，就違反建築法之建築 物即違章建築之定義，檢舉違章建築之查報、拆除事宜等為 規定，並未逾越授權範圍，且與建築法為實施建築管理，以 維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法 目的相符，自得適用。
㈣復按上開建築法第3 條及第25條係規定，於建築法適用地區 ，建築物須取得建築法規定之建造、使用或拆除執照，始得 建造、使用或拆除，即是針對建築物本身而為之規範，同法 第86條第1 款則係規範違反同法第25條之責任效果，其中「 必要時得強制拆除其建築物」之規定，性質上自係針對建築 物本身之瑕疵致有違反行政法義務之狀態而為，就此而言， 該款所稱「擅自建造者」，應係指擅自建造之建築物。至於 命「強制拆除其建築物」之行政處分之相對人，參諸上述違 章建築處理辦法第7 條規定，應係指對該違章建築有處分權 之所有人、使用人或管理人（最高行政法院99年度判字第91 4 號判決意旨參照）。
㈤經查，被告審認系爭房屋（材料為鐵皮、型鋼，高度約3.5 公尺，面積約36平方公尺）係坐落於臺北水源特定區內之新 北市○○區○○段00-00 地號土地上，其土地使用分區為「 保安保護區」（依新北市政府使用分區管理系統線上查詢結
果），被告經比對原告社區所持有之88北水使字第015 號使 用執照，其所載地號為○○○段00-0、00-0及00-0至00-00 共14筆地號，並未含有系爭房屋坐落之地號，乃以原處分核 認系爭房屋屬實質違建（新建），已違反建築法第25條第1 項規定，並依違章建築處理辦法第5 條規定，以前揭違章建 築認定通知單即原處分為「經勘查屬實質違建」，依法應予 拆除等情，此有原處分所附新北市使用分區管理系統查詢表 、被告會勘案件紀錄表、原告社區使用執照及違章建築認定 通知單等影本在卷可稽（見原處分卷第28至33頁、第59至60 頁），且原告亦自承：系爭房屋係原告每月例行會議之開會 地點，以及原告總幹事平日辦公的地方，此係在秀岡公司興 建時所建造，之後再移交給原告等語（見本院卷第219 頁筆 錄），並有秀岡公司移交公共設施清冊在卷為憑（見訴願可 閱卷第54至65頁），足見系爭房屋係屬未經申請審查許可擅 自建造之新建建築物，原告為系爭房屋之使用人等情，堪可 信實，揆諸前揭規定，原處分並無違誤。
㈥原告雖主張系爭房屋係由秀岡公司興建，原告成立後，公共 設施則移交給社區，系爭房屋所有權人應為秀岡公司，事實 上處分權歸全體住戶，原告只能作社區公用部分的管理維護 ，無法為住戶於私權上或公權上代為行使，被告對原告作通 知、處分行為，於法律上顯有違誤云云。經查： 1.按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件 所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之 單方行政行為，此觀訴願法第3 條第1 項之規定自明。而 行政處分以其內容作為分類標準，可分為下命、形成及確 認三種。其中確認處分包括對法律關係存否之確認，以及 對人之地位或物之性質在法律上具有重要意義事項之認定 。所謂在法律上具有重要意義事項的認定，係指此種認定 直接影響行政法上法律效果者而言。查本件被告所為原處 分即違章建築認定通知單其上記載：「右列違章建築經勘 查屬實質違建，依法應執行拆除。」有該違章建築認定通 知單在卷可按（見本院卷第16頁），故被告所為原處分， 係認定系爭房屋為未經申請建築許可擅自建造，違反建築 法第25條暨違章建築處理辦法第5 條之相關規定，屬違章 建築，原處分係就違章建築為認定，並非違章建築之拆除 ，違章建築之拆除乃係原處分所生之事實行為，是原處分 核其內容，性質上屬確認處分，為對系爭房屋之性質在法 律上具有重要意義事項之認定，即指此一認定直接影響行 政法上法律效果者而言。
2.再按干涉行政上之義務人有「行為責任」及「狀態責任」
二類。所謂「行為責任」係指因自身行為（包含作為與不 作為）肇致危險者，負有排除危險之義務；而「狀態責任 」則係以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點 ，科予排除危險、回復安全之義務，而干涉行政上之責任 人為何，則應依法律規定之意旨認定之。有關建築法對於 違反規定擅自使用或變更使用者之處分，係以實際使用者 為其對象，不問該實際使用人是否為建築物之所有人。本 件參酌建築法之立法意旨可知，上述違章建築處理辦法第 5 條、第7 條規定之「違建人」，不僅包括行為人，亦包 括違章建築所有人、使用人或管理人，亦即該條文規範對 象兼及「行為」與「狀態」，始能達建築法為維護公共安 全、衛生及市容觀瞻之立法目的。而「狀態責任」既係以 對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，科予排 除危險、回復安全之義務，建築物所有權人、使用人之改 善責任係因其未維護建築物合法使用或其構造及設備安全 之狀態而成立，而不論渠等是否有為導致此危險狀態之行 為，故該條之建築物所有權人、使用人是本於其為建築物 所有權人、使用人之地位就建築物之危險狀態負其責任意 旨，本件原告既為系爭房屋之實際使用人，依法仍負有狀 態責任，是其有關系爭房屋真正權利人誰屬之主張，與本 件系爭房屋是否屬於違章建築之認定無涉，原告前揭所述 ，自無可採。原告所引最高法院102 年度台上字第1195號 民事判決與本件情形不同，自難比附援引。另原告就系爭 房屋為違章建築之違法狀態，於負有回復原狀之義務，而 未回復，縱無違法故意，亦有疏失，而難解其過失之責。 ㈦原告雖主張：系爭房屋係秀岡公司於開發時所興建，秀岡公 司於86、87年間銷售社區房屋時，於買賣契約書之文件上即 載明該公共設施，88年原告社區管委會成立後，秀岡公司將 公共設施（含系爭房屋），移交予原告管理維護，用以維護 社區道路交通、住戶居住安全及社區管理使用，系爭房屋倘 若實屬違建，被告前後核准秀岡公司於社區內興建別墅多達 74棟，期間經歷各棟別墅之核發建築執照、開工、各樓層建 築查驗、完工後勘驗及核發使用執照，被告派員出入社區， 均必然發現系爭房屋之存在，何以未曾要求秀岡公司拆除、 補照或限期改善，足見本件與一般自始違法之違章建築情形 相異，當有信賴保護原則之適用云云。然查：
1.按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序 法第6 條定有明文，此即行政法上之平等原則。然行政機 關若怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲 得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人
民不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民 不得主張「不法之平等」。又「信賴保護原則」，係指行 政處分雖有瑕疪，惟相對人或關係人對其存續已有信賴， 而行政機關之事後矯正，將因此增加其負擔者，即不得任 意為之之謂。如行政機關有前述怠於行使權限，致使人民 因個案違法狀態未排除而獲得利益情形，並非行政機關所 為行政處分之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則之 適用。從而，亦無基於信賴保護原則進而主張不法平等之 餘地（最高行政法院92年度判字第275 號判決意旨參照） 。
2.經查，原告既為系爭房屋之實際管領使用人，要無因其係 自秀岡公司移交系爭房屋違章建築而得免責之法律基礎。 且系爭房屋確係未經申請建築許可擅自建造者，業如前述 ，違章建築（尤其是實質違建）並不會因為時間經過而成 為合法建築，經認定為違章建築者其法律效果即為應予拆 除，不因時間之延續而受影響。是縱使原告系爭房屋完成 之時間迄今已近20年，並不會因而成為合法建物，原告不 得因被告之前未曾處分而主張可免予拆除，尚無信賴保護 原則之適用。原告此部分主張，自難憑採。
六、綜上所述，被告所為之原處分（違章建築認定通知單），並 無不法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴 請撤銷，為無理由，應予駁回。又本案事證已臻明確，兩造 其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論 述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 5 月 4 日 臺北高等行政法院第三庭 審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 林 淑 婷
法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 106 年 5 月 4 日 書記官 鄭 聚 恩
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