臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1162號
106年4月20日辯論終結
原 告 歌林開發股份有限公司
代 表 人 曾國豐
訴訟代理人 巫宗翰 律師
陳建源 律師
被 告 新北市政府
代 表 人 朱立倫（市長）
被 告 新北市政府環境保護局
代 表 人 劉和然（局長）
上二人共同
訴訟代理人 王棟樑 律師
被 告 新北市政府工務局
代 表 人 朱惕之（局長）
訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師
上列當事人間行政契約事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下
：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他 訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。被告 於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同 意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1、2項定有明文。 原告起訴時僅以新北市政府為被告，其後變更訴之聲明並追 加新北市政府環保局（下稱環保局）及新北市政府工務局（ 下稱工務局）為被告，查原告所為訴之追加及變更，與其原 起訴之基礎事實相同，尚無礙訴訟程序之進行，且被告新北 市政府就此亦無異議，本院認屬適當，爰予准許。二、事實概要：
（一）緣原告與被告新北市政府於民國85年4 月16日依當時有效 之「工商綜合區開發設置管理辦法」（下稱管理辦法）第 25條規定，簽訂「臺北縣新莊市建國段工商綜合區申請開 發協議書」（下稱系爭協議書），原告並依管理辦法第7 條規定，獲經濟部同意推薦。嗣內政部通過「變更新莊都 市計畫（部分工業區為工商綜合專用區、生態綠地）案暨 擬定新莊都市計畫（原工業區為工商綜合專用區、生態綠
地）細部計畫案」（下稱系爭變更都市計畫暨擬定細部計 畫案），經被告新北市政府於91年3 月22日以北府城規字 第0910130675號公告在案，其中，系爭變更都市計畫書第 13點（與系爭協議書第12條內容相同）載明略以：申請人 如未依核准之開發時程年期開發建設，或於取得建築物使 用執照前土地有移轉行為者，當地都市計畫主管機關應即 依都市計畫法第27條規定將土地回復原使用分區，其範圍 包括設置必要性服務設施之土地。但已完成所有權移轉登 記之生態綠地或捐獻金不予發還、亦不予變更等語。（二）原告於96年間取得被告新北市政府核發之96莊建字第502 號建造執照，並於同年依規定捐贈如附表一、二所示之土 地（下稱系爭土地），移轉後土地所有權人為中華民國， 管理機關原為被告新北市政府，其後變更為被告工務局及 被告環保局，原告並捐贈捐獻金計新臺幣（下同）9,114 萬5,742元。嗣因原告無資力繼續開發，乃於105年5月3日 請求被告新北市政府返還捐贈之系爭土地及捐獻金，經被 告新北市政府以105年5月24日新北府經招字第1050810395 號函（下稱105年5月24日函）略以：原告因自身財務問題 致未如期開發興建，被告新北市政府無理由返還捐獻金及 土地等語。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）原告係依系爭協議書捐贈系爭土地及捐獻金，原告無資力 繼續依系爭協議書開發，倘依系爭協議書第12條約定，先 前捐贈移轉之生態綠地及捐獻金均不發還，則原告受有嚴 重損害，被告所獲利益亦欠缺相當性及正當合理關聯性， 依行政程序法第142條規定，行政契約約定人民與行政機 關互為對待給付者，倘人民之給付不相當或無正當合理關 聯，應屬無效。又原告捐贈系爭土地係為因應當地環境保 護或生態保育之需要，惟如原告已無法開發，仍強求原告 須捐贈生態綠地，非僅不能與生態保育之目的結合，更有 害土地經濟價值之有效利用，亦有違行政程序法第137條 規範行政契約人民之給付與政府機關之給付應具相當性及 正當合理關聯性之要求。
（二）又系爭協議書第12條規定乃係違約條款，依行政程序法第 149 條準用民法第252 條之規定，被告如不發還系爭土地 及捐獻金，將導致原告損害過鉅，此違約金條款約定顯失 公平，應予酌減。系爭協議書第12條規定係依系爭變更都 市計畫書第13點而來，惟系爭變更都市計畫屬法規命令， ，雖作為本件違約條款約定之來源，仍應依個案檢視約其 所約定之違約金是否過高，並非認定違約金條款既經雙方
簽訂即無從酌減。又被告新北市政府主張原告於91年5 月 13日繳交第一期捐獻金3,038 萬1,914 元，已罹於行政程 序法第131 條第1 項之時效云云，惟91年5 月13日僅為繳 款日期，並非違約金請求權發生日期，被告主張尚不足採 。
3.本件捐贈土地及捐獻金之贈與契約，應屬系爭協議書之從 契約，系爭協議書因原告無法繼續開發，而實質解除主契 約（系爭土地已遭被告回復變更為工業區），則主契約既 不存在，從契約亦應消滅（最高法院73年度台上字第279 號民事判決參照）。故依行政程序法第137條、第142條、 第149條準用民法第179條、第252條規定，被告應返還系 爭土地及捐獻金等公法上不當得利。
（三）原告並聲明：
1.被告工務局應將附表一合計6,442.43平方公尺之土地所有 權移轉登記予原告。
2.被告環保局應將如附表二所示合計8,475.08平方公尺土地 所有權移轉登記予原告。
3.被告新北市政府應返還原告9,114 萬5,742 元。四、被告則以：
（一）被告新北市政府部分：
1.系爭協議書並無原告所指違反行政程序法第137條規定， 而有同法第142條第4款無效之情事：
⑴行政程序法係於90年1月1日實施，系爭協議書早於85年4 月16日即已簽訂，其後，於89年11月9日簽訂補充協議書 ，嗣原告於90年12月13日來函請求修正補充協議書第5條 後段，故而系爭協議書最後簽訂日期為90年12月13日。是 以，系爭協議書確於85年4月16日即已簽立，早於行政程 序法施行前，因行政程序法並無溯及效力，原告主張已屬 無據。
⑵又行政程序法第142 條係「代替行政處分之行政契約」始 有適用，然依法務部90年12月14日（90）法律字第771 號 法務部行政程序法諮詢小組第25次會議「……變更都市計 畫應經內政部核定，尚不得逕以行政契約代替行政處分而 為土地分區或類別之變更……」之結論可知，系爭協議書 並非行政程序法第142條所稱之「代替行政處分之行政契 約」，自無原告所稱依該條而無效之情事。
⑶系爭協議書關於捐贈生態綠地及捐獻金之規定，均顯示工 商綜合區之開發設置及變更都市計畫均屬公益事項，原告 因開發所獲得之土地變更利益可觀，並無不相當及違反正 當合理關聯情事；況系爭協議書第3 、5 、6 條規定係依
據管理辦法第9、10條規定訂定，系爭協議書第12條關於 已捐獻之生態綠地及捐獻金不予發還之規定，亦為同管理 辦法第25條第2項所明定，而該管理辦法係依中央法規標 準法第7條經立法院備查之法規命令，是以，系爭協議書 相關規定並無原告所稱違反行政程序法第137條，而有同 法第142條第4款之無效情形。且依司法院釋字第156號解 釋，變更都市計畫為行政處分，人民如有不服，可提起訴 願、行政訴訟以資救濟。本件系爭變更都市計畫經被告新 北市政府於91年3月22日公告，其中第13點規定與系爭協 議書第12條內容相同，原告當時並未對之提起訴願或行政 訴訟，今主張該條規定悖於行政程序法第137條，顯屬無 據。
2.本件並無酌減違約金之問題：
⑴系爭變更都市計畫為主管機關依都市計畫法授權訂定之法 規命令，其第13點規定與系爭協議書第12條內容相同，足 見系爭協議書並無逾越法規命令，且系爭協議書第12條約 定，亦係依管理辦法第25條規定訂定，並非由當事人自由 約定，自無準用民法第252條酌減違約金之規定。況工商 綜合專用區之開發涉及都市計畫規劃及變更，對公益影響 甚鉅，如開發人未依規定開發，對整體都市發展將有極大 妨礙，故系爭協議書第12條約定事項，並無不當或過高情 事。
⑵依最高法院79年台上字第1915號判例意旨，違約金若出於 債務人之自由意志，已任意給付，可認係債務人自願依約 履行，不容請求返還。系爭土地既已移轉登記為國有，捐 獻金亦已繳納部分，依上開判例，亦不容許原告請求酌減 或返還。
⑶系爭協議書於85年簽訂，原告於91年5 月13日繳交第一期 捐獻金3,038 萬1,914 元，距今已逾10年，原告之公法上 請求權顯已罹於行政程序法第131 條第1 項規定之10年時 效等語。並聲明：駁回原告之訴。
（二）被告環保局部分：
1.被告環保局係因附表二所示土地供新莊區清潔隊執行建國 生態綠帶整修相關計畫使用，由被告工務局以105 年4 月 13日新北工養字第1053461612號函同意撥用，並經新北市 新莊地政事務所105 年5 月25日新北莊地登字第10537692 39號函完成登記在案。被告環保局係依法受撥用管理，且 並非系爭協議書之當事人，原告請求返還顯無理由。 2.本件原告因故未能於開發期程內完成開發計畫，復未對於 系爭變更都市計暨擬定細部計畫案提出異議，原告請求返
還應無理由等語。並聲明：原告之訴駁回。
（三）被告工務局部分：
1.依管理辦法第6 條、第7 條規定可知，系爭協議書之簽訂 ，僅為取得中央主管機關推薦之前提，於取得推薦後，始 有開發許可、都市計畫變更等程序之進行。是以，系爭協 議書，自非屬替代行政處分之行政契約，而無行政程序法 第142 條第4 項規定之適用。
2.依管理辦法第18條、第25條規定，若未於開發計畫核准後 1 年內申領雜項執照，即不予返還捐贈之生態綠地及捐獻 金，足見該辦法要求開發人須切實依照核准開發之意旨。 而系爭協議書第7 條載有申領雜項執照之期限，舉重以明 輕，若未依執照內容辦理開發、逾期不開發致使執照失效 、事後撤回建照申請等，均較逾期申領雜項執照更為嚴重 ，依系爭協議書第12條規定，不予返還捐贈土地及捐獻金 自無違法可言。原告於96年7 月11日取得建造執照後，未 依系爭協議書內容興建建物，顯屬重大違反開發協議之情 形，依系爭協議書第12條規定不予發還，實無違法。 3.至於原告主張酌減違約金、不當得利部分，本件開發案自 85年開始磋商協議，至96年7 月11日取得建造執照時，已 歷時十餘年，政府機關配合辦理之作業時程、內容及其繁 雜，案關樓地板面積更高達96,512.21 平方公尺，原告之 違約情節至為重大，本件開發案之整體經濟價值亦極為龐 大，違約金之數額實無過當。又原告自96年7 月11日取得 建造執照，至105 年5 月3 日始請求返還相關土地及捐獻 金，是否係因建造執照即將逾期（或已經逾期）雖不可知 ，惟其自取得建造執照至今長達十餘年，如有不能興建或 不欲興建之情事，自當早應提出，豈有懷抱龐大開發利益 、持續等待資金到位以賺取獲利，直至建造執照即將失效 或業已失效後，再以無力開發為由，請求返還相關給付， 大做無本生意之理。是以，考量原告依原訂開發計畫可獲 得之利益至為龐大、政府機關相關審核程序曠日廢時、原 告取得建造執照後擱置近10年等情，本件違約金數額自無 過高，原告主張實無理由等語。並聲明：原告之訴駁回。五、本件如事實概要欄所述之經過事實，有系爭協議書（原處分 卷第33-80頁）、補充協議書（原處分卷第81-92頁）、修正 補充協議書第5條（原處分卷第93頁）、被告新北市政府91 年3月22日北府城規字第0910130675號公告（原處分卷第97 頁）在卷可憑，應認屬實。原告提起行政訴訟，並以系爭協 議書第12條之約定，有違行政程序法第137條規定，依同法 第142條第4款應屬無效；且該約定屬違約金性質，並因過高
而應予酌減；被告不予返還屬公法上不當得利等，據為主張 ，故本件應審酌者即為：原告依公法上不當得利之法律關係 ，請求被告工務局、被告環保局返還而移轉系爭土地所有權 登記予原告，並請求被告新北市政府返還9,114萬5,742元， 是否有據？原告主張系爭協議書第12條之約定，係屬違約金 性質，且其約定之違約金過高，故依行政程序法第149條準 用民法第252條規定，請求酌減，有無理由？六、本院之判斷：
（一）按「行政機關與人民締結行政契約，互負給付義務者，應 符合下列各款之規定︰一、契約中應約定人民給付之特定 用途。二、人民之給付有助於行政機關執行其職務。三、 人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之 關聯。」「代替行政處分之行政契約，有下列各款情形之 一者，無效︰……四、締結之雙務契約，未符合第137 條 之規定者。」「行政契約，本法未規定者，準用民法相關 之規定。」行政程序法第137 條第1 項、第142 條第4 款 及第149 條分別定有明文。又行政程序法施行前，行政契 約雖無制定法之依據，然參照司法院釋字第348 號解釋理 由書有關「行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政 上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提 供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上 對待給付之義務，而成立行政契約關係。」之說明，足資 作為容許締結行政契約之依據。
（二）次按，為輔導民間企業投資工商綜合區，促進產業升級， 推動振興經濟方案，經濟部、內政部於83年7 月22日會銜 訂定發布管理辦法（嗣於90年5 月23日廢止），依管理辦 法第3 條規定：「本辦法所稱工商綜合區，指都市近郊之 交通便利地區，在一定範圍內之土地，依其區位與當地發 展需要規劃設置，供輕工業、試驗研究、修理服務、工商 服務，運輸倉儲、批發零售等使用，並依都市計畫法第32 條或區域計畫法施行細則第13條劃定為特定專用區。」第 6 條第1 項規定：「商業主管機關、事業興辦人、公民營 投資開發事業或土地所有權人（以下簡稱開發人）得依工 商綜合區設置方針，勘選一定地區土地，擬具開發計畫， 於取得中央商業主管機關推薦後，向當地直轄市、縣（市 ）政府依左列程序辦理：一、申請開發許可。二、申請雜 項執照。三、申請建造執照。」第9 條規定：「為維護社 會公平原則，落實生態環境保護，申請開發設置工商綜合 區時，開發人應捐贈申請開發總面積百分之30土地作為生 態綠地，並依當地環境保護或生態保育之需要，予以植栽
綠化或維持原有生態環境；於取得開發許可後，立即辦理 完成地籍分割、移轉登記為國有，並以所在地之直轄市、 縣（市）政府為管理機關。」第10條規定：「為維護社會 公平原則，申請開發設置工商綜合區時，開發人應先與當 地地方政府協議提供一定金額之捐獻。前項金額不得低於 獲准開發許可當年度之公告土地現值與可建築基地面積乘 積之百分之12，並應載明於協議書。」第25條規定：「開 發人與當地地方政府簽訂之協議書內容，應載明左列各款 ：一、具結保證依核准之開發計畫實施。二、第8 條至第 11條、第18條、第23條及第24條之規定事項。三、取得建 築物之使用執照前，不得為土地之移轉。四、違反前3 款 規定之效力。前項第4 款所定之效力包括：一、撤銷開發 許可並公告之。二、土地變更為原使用分區或原分區類別 。三、已完成所有權移轉登記之生態綠地及捐獻之金額不 予發還。」前開管理辦法，係相關主管機關為輔導民間企 業投資工商綜合區、促進產業升級及推動振興經濟方案之 目的，依其法定職權所訂定，用以作為處理是項業務之依 據，尚無不合，先予敘明。
（三）經查，原告與被告新北市政府於85年4 月16日，簽訂系爭 協議書，由原告申請開發設置工商綜合區，經經濟部審查 同意推薦，其後由內政部通過系爭變更都市計畫暨擬定細 部計畫案，並由被告新北市政府於91年3 月22日公告，原 告並於96年間取得被告新北市政府核發之96莊建字第502 號建造執照，且於同年依規定捐贈系爭土地及捐獻金9,11 4 萬5,742 元，嗣原告因財務因素，經被告新北市政府同 意展延期程至100 年6 月底，原告仍無法於開發期程內完 成開發，經濟部因原告開發期程未獲展延，而以103 年2 月13日經商字第10300515640 號函（下稱經濟部103 年2 月13日函）通知原告推薦函失效等情，為兩造所是不爭， 並有經濟部85年11月25日同意推薦函（原處分卷第94-96 頁）、104年8月20日新北市都市計畫委員會第57次會議紀 錄（原處分卷第249-252頁）、原告捐獻金入帳傳票（原 處分卷第300-302頁）、系爭土地清冊及異動索引查詢資 料暨土地建物查詢資料（原處分卷第303-347頁）、經濟 部103年2月13日函（原處分卷第247頁）在卷可稽，應堪 認定。依系爭協議書第12條約定：「乙方（指原告）如違 反本協議書之約定，甲方除可依第7條規定辦理者外，對 已完成所有權移轉登記之生態綠地及捐獻之款項均不予發 還。」，本件原告既因財務問題未能於被告同意展延之建 造執照有效期程完成開發而違反系爭協議書之約定，被告
新北市政府依系爭協議書主張不予發還原告捐贈土地及捐 獻金，尚非無據。
（四）原告雖主張系爭協議書為行政契約，關於第12條之約定， 欠缺相當性及正當合理關聯性，依行政程序法第142 條第 4 款之規定，應屬無效云云，經查：
1.系爭協議書雖係於行政程序法公布施行前所定，惟司法院 釋字第348 號解釋前已揭示行政契約關係之基本要件，其 後行政程序法有關行政契約之規定，既係作為行政契約之 一般性規範，仍非不得作為檢視該法施行前行政機關與個 人間協議之性質及效力標準。
2.本件所涉工商綜合區之開發設置，涉及土地使用分區及用 地之變更，係為公共利益之達成，且因攸關經濟之發展， 為輔導民間企業投資工商綜合區、促進產業升級及推動振 興經濟方案之目的，相關機關訂定管理辦法作為處理是項 業務之依據，尚無不合。依管理辦法第9 條、第10條有關 開發人應捐贈生態綠地及捐獻金，依其制定時之條文說明 ，捐贈生態綠地係為兼顧環境生態保護與社會公平原則， 使能維持因開發設置工商綜合區而產生土地使用價值改變 之社會公平考量；且除捐贈生態綠地外，另比照區段徵收 回饋百分之六十之精神，捐贈一定金額。而管理辦法第25 條有關協議書應載明違反該條各款協議，已完成所有權移 轉登記之生態綠地及捐獻之金額不予發還之規定，應係出 於確保經核定之開發計畫如期實施之考量，故上開規定係 衡酌工商綜合區開發人之開發利益，及所涉都市計畫或區 域計畫變更等公共利益與社會公平原則，藉由自願捐贈一 定土地及金錢之回饋機制，使開發人審慎規劃開發計畫並 確實實施，核屬達成行政目的所必要，尚未逾越合理之範 圍。
3.又前開辦法作為系爭協議書之準據，約定由原告提出開發 計畫，經中央商業主管機關工商綜合區審議委員會審查推 薦後，向被告申請開發許可，依系爭協議書第5 條：「乙 方（按：即原告）同意捐贈申請開發總面積百分之30土地 ，面積：1.523967公頃，作為生態綠地，並適當配置於四 周，並依當地環境保護或生態保育之需要，予以植栽綠化 或維持原有生態環境……乙方於取得開發許可後，應立即 辦理完成前項土地之地籍分割，移轉登記為國有，並以甲 方為管理機關。」第6 條：「為維護社會公平原則，乙方 同意於核發開發許可後1 個月內捐贈獲准開發許可當年度 之公告土地現值與可建築基地面積乘積之百分之15捐獻金 ……。」第12條：「乙方如違反本協議書之約定，甲方除
可依第7 條規定辦理者外，對已完成所有權移轉登記之生 態綠地及捐獻之款項均不予發還。」等約定，原告於取得 開發許可後，應捐贈協議所約定之土地及捐獻金，保證依 核准之開發計畫實施開發等義務，如違反系爭協議約定， 所捐贈之土地及捐獻金將不發還；而被告則於核准開發後 ，須優先配合興修區外連絡道路及相關公共設施（系爭協 議書第1 條參照）；並得由都市計畫委員會依實際發展情 況，參酌法規酌予調整容積率及可建築基地面積之空地比 （系爭協議書第4 條參照）；且於原告開發計畫中關於土 地使用分區管制及都市設計管制計畫經核定，被告有同意 將之作為該區開發建築之管理依據之義務（系爭協議書第 8條參照），是系爭協議書乃被告基於其法定職權，為達 成設置工商綜合區之行政上目的，於不違反法律規定之前 提下，約定由原告同意履行開發之規畫執行及捐贈土地、 捐獻金錢等義務，被告新北市政府則同意為上述公權利措 施或事實行為，而成立行政契約關係，應可確認。 4.又依管理辦法第6條、第7條之規定說明，兩造簽訂系爭協 議書後，原告擬具之開發計畫，須經中央商業主管機關之 工商綜合區審議委員會審查是否推薦，且原告於獲得推薦 後，應向被告申請開發許可、雜項執照及建造執照，且依 前開辦法第15條及第16條之規定，相關都市計畫或區域計 畫之變更，均須依法定程序進行，是被告主張系爭協議書 並非屬行政程序法第142條所稱代替行政處分之行政契約 ，尚非無據。且查，系爭協議書有關捐贈土地及捐獻金之 約定，依管理辦法之制定說明，已敘明係衡酌工商綜合區 開發人之開發利益，所涉都市計畫或區域計畫變更等公共 利益與社會公平原則之目的，且都市計畫法第27條之1亦 有主管機關於都市計畫變更時，得要求土地權利關係人捐 贈特定土地及給付捐獻金之法律依據，是尚難認系爭協議 書有關原告應為之土地捐贈及捐獻金等給付，與被告就工 商綜合區開發依約應為之公權力措施及事實行為，不具正 當合理之關聯。而就違反系爭協議約定，所捐贈之土地及 捐獻金將不發還之約定，亦係因工商綜合區之設置，除主 管機關所須投入之時間及資源，且涉及都市計畫變更之公 共利益，考量開發人因開發行為可獲取之利益，及為確保 經核准之開發計畫如期實施等，尚難認系爭協議書第12條 之約定欠缺正當合理性。且本件係由原告自行提出開發計 畫，基於自由意志，於審酌履行系爭協議義務所需之付出 ，與其工商綜合區開發可得之利益後，始同意系爭協議書 之簽訂，故原告對於違反協議所生法律效果之開發風險，
衡情應有預期且經評估，是其事後就系爭協議書第12條所 為不具相當性之主張，尚難認屬有據。
5. 從而，原告主張系爭協議書第12條之規定，依行政程序法 第137條第1項第3款、第142條第4款之規定，應屬無效， 即非可採，且查，原告雖因被告新北市政府不同意展延開 發期程，而為經濟部廢止其工商綜合區設置之推薦函，惟 被告新北市政府並未為系爭協議書之解除，是被告依系爭 協議書所受領之捐贈土地及捐獻金，仍有其法律上之原因 ，是原告依公法上不當得利之法律關係，訴請被告工務局 、環保局應分別將如附表一、二所示捐贈之土地，移轉登 記返還原告；被告新北市政府應返還原告捐獻金9,114萬 5,742元，即無理由，不應准許。
（五）又原告主張系爭協議書第12條係屬違約金之約定，因本件 違約金之約定過高，原告依行政程序法第149 條準用民法 第252 條之規定，自得請求酌減。惟查：系爭協議書有關 原告如違反協議，捐贈土地及捐獻金不予發還之約定，係 依管理辦法第25條規定，為應載明於協議書之契約效力事 項，依系爭協議書之條文文義，並無以捐贈土地及捐獻金 作為填補違約損害之明文，是原告主張系爭協議第12條係 屬違約金約款，已屬乏據。且徵諸工商綜合區開發之行政 程序，涉及整體都市計畫及經濟發展等公益事項，開發人 因開發設置工商綜合區而產生土地使用之價值變更利益， 為維護社會公平原則，始有捐贈土地及捐獻金之制度設計 ，依管理辦法及系爭協議書約定可知，開發人應於開發許 可核准後為捐贈土地及給付捐獻金，此乃因主管機關除須 審查開發申請，並須依法辦理相關都市計畫或區域計畫之 變更程序，故於核准開發許可時，開發人於履行捐贈土地 及捐獻金及完成區內必要性服務設施，並取得雜項工程使 用執照後，即可依開發計畫為土地使用分區之變更，進而 獲取投資或為財務規劃，而取得土地使用價值變更之利益 ，如許開發人於獲得前述利益後，因可歸責於己之事由未 完成開發，仍得取回捐贈土地及捐獻金，顯有害原欲維護 之社會公平原則，是系爭協議書第12條與民事違約金條款 之目的，並不相同。況系爭協議書第12條之約定內容，前 亦經都市計畫變更程序，而載於系爭變更都市計畫書第13 點規定：「本案依法發布實施後，申請人如未依核准之開 發計畫時程年期實施開發建設，或於取得建築物使用執照 前土地有移轉行為者，當地都市計畫主管機關即應依都市 計畫法第27條規定將土地回復為原使用分區，其範圍包括 設置必要性服務設施之土地。但已完成所有權移轉登記之
生態綠地或捐獻金不予發還，亦不予變更。」系爭變更都 市計畫經公告，原告未曾對此不服而為救濟，即具法效， 原告嗣後主張系爭協議書第12條不予發還捐贈土地及捐獻 金之約定，係屬違約金性質，且其約定過高，應予酌減， 而為如聲明所示之請求，自非可取，故原告此部分之主張 ，亦無理由。
七、綜上所述，原告依公法上不當得利之法律關係及行政契約準 用民法252 條違約金酌減之規定，訴請被告工務局、環保局 將附表一、二所示土地所有權移轉登記予原告；及請求被告 新北市政府返還捐獻金9,114 萬5,742 元，均無理由，應予 駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於 判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 5 月 4 日 臺北高等行政法院第五庭 審判長法 官 李玉卿
法 官 高愈杰
法 官 劉穎怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 5 月 4 日 書記官 黃貫齊
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