公平交易法
臺北高等行政法院(行政),訴更一字,104年度,81號
TPBA,104,訴更一,81,20170525,2

臺北高等行政法院判決
104年度訴更一字第81號
106年4月25日辯論終結
原 告　嘉惠電力股份有限公司
代　表　人　徐旭東（董事長）
訴訟代理人　黃台芬　律師
　范纈齡　律師
　鍾薰嫺　律師
被 告　公平交易委員會
代　表　人　黃美瑛（主任委員）
訴訟代理人　林馨文
　劉錦智
　劉栖榮
複代理人 　洪萱
參 加 人　台灣電力股份有限公司
代　表　人　朱文成（董事長）
訴訟代理人　潘正芬　律師
陳修君　律師
　 丘信德　律師
上列當事人間公平交易法事件，原告不服行政院中華民國102 年
9 月12日院臺訴字第1020147185號訴願決定，提起行政訴訟，經
本院102 年度訴字第1714號判決撤銷訴願決定及原處分關於認定
原告違反行為時公平交易法第14條第1 項聯合行為之規定及命原
告立即停止該違法行為部分，被告不服，提起上訴，經最高行政
法院104 年度判字第369 號判決廢棄原判決，發回本院更為審理
，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於認定原告違反公平交易法第14條第1 項聯合行為之規定及命原告立即停止該違法行為部分均撤銷。第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
　　事實及理由
甲、程序事項：
一、本件於訴訟繫屬中，被告代表人由吳秀明變更為黃美瑛，參 加人代表人由黃重球變更為朱文成，均已具狀聲明承受訴訟 ，核無不合，應予准許。
二、按「分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法 律上之原因者，行政法院得命合併辯論。」行政訴訟法第12 7 條第1 項定有明文。查本件與本院104 訴更一字第68號、 104 訴更一字第76號、104 訴更一字第75號、104 訴更一字 第64號、104 訴更一字第66號、104 訴更一字第65號、104



訴更一字第69號、105 訴更一字第21號等8 件公平交易法事 件，係基於同一之事實上及法律上之原因而分別提起之數宗 訴訟，本院依上開規定命合併辯論分別判決，合先敘明。乙、實體方面：
壹、事實概要：
經濟部為解決參加人台灣電力股份有限公司因民眾抗爭無法 順利興建電廠，導致電力不足之窘境，分別於民國84年1 月 、84年8 月、88年1 月、95年6 月分3 階段4 梯次開放民間 經營電廠，國內通過審核並實際運轉之民營電廠自88年起依 次有原告與訴外人麥寮汽電股份有限公司（下稱麥寮公司） 、長生電力股份有限公司（下稱長生公司）、和平電力股份 有限公司（下稱和平公司）、國光電力股份有限公司（下稱 國光公司）、森霸電力股份有限公司（下稱森霸公司）、星 能電力股份有限公司（下稱星能公司）、新桃電力股份有限 公司（下稱新桃公司）、星元電力股份有限公司（下稱星元 公司）等9 家民營發電業者（Independent Power Producer ，下稱IPP 業者），並經參加人分別與上開9 家IPP 業者簽 訂購售電合約（Power Purchase Agreement，下稱PPA ）， 由渠等依PPA 所訂定之購售電費率計價售電予參加人。嗣因 台灣中油股份有限公司（下稱中油公司）自95年12月22日起 陸續調漲發電用天然氣價格，原告及國光公司、長生公司、 森霸公司、星能公司、新桃公司聯名向參加人要求修訂PPA 之燃料成本（費率）調整機制（麥寮公司、和平公司為燃煤 發電廠，星元公司當時尚未商轉）。參加人自96年8 月起陸 續與上開6 家IPP 業者召開協商會議，於96年9 月11日協商 會議作成結論，雙方同意將燃料成本（費率）調整機制修訂 為按即時反映調整機制，且雙方未來應就影響購電費率之各 項因素（如利率、折現率）繼續協商，以符合購售電價格之 公平性及合理性。嗣參加人依上述協商會議結論及因麥寮公 司、和平公司分別於96年12月發函要求調整購售電費率，自 96年10月間起至97年間陸續完成上開能量電費計價公式調整 後，參加人持續與各家IPP 業者就購售電費率結構因利率調 降部分研議調整機制進行協商，分別於97年9 月4 日、10月 9 日、12月3 日與渠等進行3 次「IPP 購電費率隨利率浮動 調整機制協商」會議，惟均無法達成建立購售電費調整機制 之合意。復經參加人於101 年6 月15日報請經濟部能源局（ 下稱能源局）介入協處其與國光公司、森霸公司、星能公司 、星元公司等4 家IPP 業者間之購售電合約爭議，並經能源 局召開4 次協處會議，惟迄能源局於101 年9 月26日召開第 4 次協處會議，原告及其他8 家IPP 業者仍未同意接受能源



局提出之協處方案。本件經被告主動立案調查結果，以9 家 IPP 業者為在臺灣地區少數經政府特許成立向參加人供應電 力之事業，其彼此間係處於同一產銷階段，為具有水平競爭 關係之國內發電業者。渠等於97年間起至101 年10月止逾4 年期間，藉所組成之臺灣民營發電業協進會（下稱協進會） 集會，達成彼此不與參加人完成調整購售電費率之合意，相 互約束事業活動，而為「以拖待變」之種種方式，聯合拒絕 與參加人協商，已足以影響國內發電市場之供需功能，核屬 違反行為時公平交易法第14條第1 項「事業不得為聯合行為 」之禁止規定，乃依同法第41條第1 項前段、第2 項暨「公 平交易法第10條及第14條情節重大案件之裁處罰鍰計算辦法 」之規定，以102 年3 月15日公處字第102035號處分書（下 稱原處分）命原告及其他8 家IPP 業者自原處分送達之次日 起，應立即停止前開違法之聯合行為，並對渠等分別裁處罰 鍰（原告部分裁罰金額為新台幣【下同】4 億元）。9 家IP P 業者均不服，提起訴願，訴願決定將原處分關於罰鍰部分 撤銷，由被告另為適法之處分，其餘部分訴願駁回。原告就 訴願駁回部分不服，提起行政訴訟，經本院102 年度訴字第 1714號判決撤銷訴願決定及原處分關於認定原告違反行為時 公平交易法第14條第1 項聯合行為之規定及命原告立即停止 該違法行為部分。被告不服，提起上訴，經最高行政法院10 4 年度判字第369 號判決（下稱發回判決）廢棄原判決，發 回本院更為審理。
貳、本件原告主張：
一、本件應無公平交易法之適用：
（一）我國電業規範及IPP 業者申設與運作之條件，IPP 業者本 質上是參加人之發電業務之外包代工廠，並無與參加人或 其他IPP 發電業者彼此間存在競爭關係之可能，不屬公平 交易法所欲規範之自由競爭市場、調查有無不公平競爭之 行為之法之目的範圍，乃被告逸脫其職權應行使之範圍， 就本質上無競爭屬性，實質上亦無聯合行為之IPP 業者， 強以公平法聯合行為冠之而處以重罰，嚴重違反公平法之 目的，逸脫依法行政之法治國之精神，不僅使無辜之IPP 受到不公平之重罰及纏訟待遇，更如發回判決所指，使電 力事業主管機構，依國家能源政策對電力實施規劃管制之 政策，受到干擾而無法落實。
（二）發電業者就維持PPA 約定發電量需用之天然氣用量，及考 量參加人所通知各月份預估發電量，均須事先報請中油公 司提供，且受限於中油公司提供之天然氣用量而供電。由 於天然氣之取得限制重重，故自原告成立以來，從未有天



然氣過剩而請求參加人增加購電數量之情事。此外，燃氣 供電受限於空氣污染防治法及電力設施空氣污染物排放標 準等環保法規規範，天然氣供電亦需受限，否則將違反環 保法規（和平公司前即因燃燒過量生媒而遭處分），基此 考量，IPP 業者間並無自由競爭之因素存在。（三）由能源局介入協商之角度而言，IPP 業者與參加人間有關 容量費率隨利率浮動調整機制之協商，能源局均參與其間 ，而IPP 業者委請第三機構針對修約方案提供意見，亦係 能源局介入要求提供，IPP 業者根本成立沒有聯合行為合 意之可能。又協進會協議之內容均係依能源局指示所為， 且各IPP 業者係基於各自成本之綜合考量而無法與參加人 達成修約之合意，此為能源局及參加人所知悉。（四）電力之提供業已受電業法之規範，而電業法相較於公平交 易法應屬特別法，參以IPP 業者之經營，涉及國家產業政 策、能源規劃，以及各種環保議題，均已由經濟部統籌規 劃並介入管制，IPP 業者與參加人司之協商，自始均有主 管機關之參與，則競爭政策與產業政策應予以調和，對於 此等電業目的事業主管機關已實施積極、嚴密管制之事業 行為，公平交易法應抑制其適用，以避免不利於目的事業 主管機關政策之貫徹，而相互抵消規範功能。
二、原處分一方面認定IPP 業者間即已構成發電市場，另一方面 又認定原告等IPP 業者與參加人居於水平競爭關係，而共同 構成同一市場，顯然原處分就本件市場之界定前後不一，其 認定事實顯有違誤，顯有違行政行為明確性原則，且原處分 以不明確之前提事實，認定原告等IPP 業者構成聯合行為云 云，自無可採。
三、本件並無發電市場之存在：
（一）參加人為國內唯一垂直整合之獨占電業，經營業務涵蓋發 電、輸電、配電業務，IPP 業者之設立只能經營發電業務 ，且僅能將生產之電能依PPA 條件及價格躉售給參加人， 由其購電後轉售於終端用戶，IPP 業者無法自行決定發電 量與價格，參加人方為發電之供需決定者，IPP 業者無法 影響發電市場之供需。被告劃定之發電市場僅有參加人為 單一買者，且身為賣方之IPP 業者也不能自行決定發電量 及售電價格，既不具有大量買者，賣方亦因經濟上或制度 上之建置而受有妨害，無法自行決定價格或退出市場，實 與自由市場之要件不符，故發電市場實質上並不存在。（二）原告受限於PPA 約定，無從變動購售電價格，不符合需求 替代之要件，而參加人鑑於其輸電能力，在其電網中，不 論是從其電廠或從IPP 業者躉買的電能，參加人確實無法



任意轉換向不同區域之電廠調電，故參加人不只囿於PPA 無法隨意轉換至其他電廠，在電力系統之技術限制下，亦 無法任意轉換。又IPP 業者受限於PPA 、燃料供應、環保 規定等，無從任意增加供應之電力。再者，從電力特性觀 察，長途輸送IPP 業者電力，除須受限於參加人本身之輸 電能力外，尚受限於長途輸電所產生之線損，增加參加人 之購電成本，加以參加人規劃電廠之設置確以區域均衡為 原則，以減少線損等情事，自難認IPP 業者間之電力具有 供需替代性，故原處分以臺灣本島作為地理市場範圍，確 係違誤。
（三）原告等IPP 業者具體事前取得市場的競爭之時點各不相同 ，相互間自無可能構成競爭，依被告見解，則以當時與原 告競標之安統電力公司現已不存在，其與現有之IPP 業者 間，尚仍成立競爭關係，實屬謬誤。再者，競比階段之IP P 業者根本尚未開始蓋廠、供電，則在無任何商品提供之 前提下，自不可能存在競爭關係，則當然無法構成發電市 場之競爭。被告稱原告等IPP 業者，係透過電價競比之程 序，而與參加人簽立PPA 並獲得設立許可，具有競爭關係 云云，與事實不符。
（四）依PPA 規範，發電量之計價方式分為保證時段與非保證時 段而為不同之計價，保證時段之計價方式按容量電費加能 量費率計算，容量電費目的在反映IPP 業者投資興建電廠 之成本，保證時段之發電量，參加人均須依容量費率支付 ；而在非保證時段，僅在參加人調電時，按能量費率計算 計付發電費用。是針對PPA 約定之保證發電量部分，除非 係因可歸責於原告之因素，否則無論參加人是否於保證發 電時段向原告調足當月保證發電量（參加人即使於保證發 電時段要求停減供），參加人均需就PPA 約定之當月保證 發電量支付容量電費，亦即保證發電量部分之電力，並無 替代性，更無市場競爭。
（五）原告本件應參加人之請求，於97年起就參加人提出之「購 電費率隨利率浮動調整」進行協商者，主要係針對保證時 段容量費率之折現率調整問題，與能量費率無涉，原處分 所涉亦僅與保證時段計價方式之容量費率有關。又經濟調 度原則係據能量費率之高低，與容量費率之調整無關，被 告援引為裁罰依據，顯屬違誤。再者，經濟調度原則並非 依市場經濟而運作，原告無法以價格、產品差異、廣告、 服務、研究與發展、技術創新等方式爭取潛在之客戶或爭 取參加人之電力調度，根本無從以此與其他IPP 業者進行 競爭。況各IPP 業者之能量費率早於PPA 時固定，經參加



人由低至高依序排列，無從更動，亦與競爭無關。四、協進會之成立，僅為IPP 業者間之聯誼、餐敘，並於聯誼、 餐敘中進行技術交流或交換IPP 業者面連之各項問題，且該 等會議記錄並無拘束原告等IPP 業者之效力。又購電費率之 調整僅屬各IPP 業者與參加人間之PPA 爭議事件，針對建廠 成本分期付款攤還之折現率應如何採用之合約爭議，IPP 業 者並無拒絕修約之情事。再者，參加人提出要求協商購電費 率隨利率浮動調整，僅係就已訂立之PPA 條款要求修改，其 本質為原告與參加人間之購售電合約爭議事件，原告即使認 為合約應予尊重信守而不同意修改合約，亦僅係要求合約之 他方參加人依據合約約定計算及支付電價，亦與以契約、協 議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品 或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象 、交易地區等，相互約束事業活動之行為完全無關。五、原告等IPP 業者並未有限制商業活動之合意：（一）協進會97年8 月21日會議僅在討論參加人提出之調整機制 不合理，有該次會議紀錄可稽，而參加人自97年9 月4 日 多次召開「IPP 購電費率隨利率浮動調整機制協商會議」 ，均係召集當時已經正式商轉的8 家IPP 業者一起與參加 人參與協調會議、會議記錄更明載各IPP 業者之意見，參 加人報請能源局調處亦是以未能與8 家IPP 業者達成共識 為由。況IPP 業者共同回應參加人之要求，係因其及能源 局要求各IPP 業者應針對參加人提出容量費率有關資本費 率中折現率之調整方案，共同提出因應。
（二）參加人係將此購電費率調整定位為與所有IPP 業者間之合 約爭議，而非與各別業者之合約爭議。故參加人顯然是將 所有IPP 業者當成合約爭議之一方，而擬達成其「一體適 用原則」，然IPP 業者就如何處理合約爭議，為維護PPA 之合法權益而縱有進行討論，實亦未涉及以契約、協議或 其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或 服務之價格，相互約束事業活動之行為。
（三）有關PPA 之購電費率部分，雖各IPP 業者認為合約應予信 守不宜任意更動，且該購電費率之約定尚涉及IPP 業者建 廠融資可行性及股東同意出資之基礎等，但因各IPP 業者 就合約有關購電費率中能量費率與容量費率之分配不同、 各IPP 業者參考之數據及考量因素不同等緣由，故實無從 於IPP 業者間達成共識或一致之決議而一體遵守，自無可 藉由協進會達成共同默契而能導向一致的行為之可能。至 被告所引協進會會議紀錄內容要與聯合行為無涉，尤以， 公平交易法第41條修正後，協進會討論之內容，與拒絕容



量費率修改無涉，故原告IPP 業者並無藉由協進會達成拖 延協商、拒絕調降容量費率之合意。
六、參加人希與IPP 業者達成修改合約之協議係針對購售電費率 中，與保證發電時段保證發電量有關之容量費率中之折現率 。故原處分指摘有關拒絕調整費率構成聯合行為，僅專指保 證時段發電中有關容量費率之調整，而與能量費率或非保證 時段之發電量無關。而如前所述，依PPA 約定，保證時段之 發電量，參加人無論有無調度發電，均需依容量費率支付， 完全不影響參加人購電對象及數量之決策，對於市場供需亦 無影響，甚至自PPA 約定本身觀察，亦可認定本件IPP 業者 拒絕調整容量費率，並不影響市場之供需功能。故本件並未 因原告等IPP 業者拒絕調整售電費率，影響參加人購電對象 及數量之決策，而影響市場供需等情。
七、綜上所述，並聲明：
（一）原處分及訴願決定關於認定原告違反公平交易法第14條第 1 項聯合行為之規定及命原告立即停止前項違法行為部分 均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、關於本件之市場界定：
（一）參加人既屬電能躉售的需求者，IPP 業者則係電能躉售的 供給者，參加人依購售電價格與IPP 進行交易並支付電費 ，因此在電能的躉售上即存有市場，即「發電市場」。至 市場應如何界定，主要在於市場範圍大小及業者數量多寡 ，非如IPP 業者所稱不屬於任何市場。況法令開放電業市 場、允許民間業者從事發電業務並與參加人締約時，即已 創造出原先並無之新產業商機，而提供一個令有意經營發 電業務者可進入並為競爭之市場，原告即係為參進該市場 而開始從事各項籌設、競標、經營等活動。
（二）依行為時公平交易法第5條第3項規定及其立法理由可知， 公平交易法之市場界定乃繫於商品間替代性及銷售地域等 因素，且市場既為經濟學上之競爭圈，則屬於同一市場中 之業者，即處於同一競爭圈，彼此間具有競爭關係。而替 代性為市場範圍界定之核心，其中需求替代性為界定市場 時之首要考量因素，發回判決亦已肯認本件應自需求替代 性之觀點去界定市場。
（三）產品市場：原告生產銷售之電力需求方為參加人，於考量 需求替代性時，就參加人之認知而言，除自行發電外，亦 可向燃煤、燃氣、再生能源等方式發電之民營電廠購電， 或向託營水力電廠、汽電共生業者購電，無論銷售電力者



之發電方式為何，均具有替代性，各種電力總合組成供電 來源，因此原告與其他IPP 業者當可界定為同一市場。另 同時考量供給替代性，由於原告為電業法所特許之電業， 須經中央主管機關核准，且僅經營發電業務，與輸配電階 段並不具替代性。
（四）地理市場：因國內本島係屬單一電力網，而各IPP 業者廠 址雖位於不同區域，惟其電力透過變電所輸送銷售予參加 人後，均由參加人考量電力系統安全情況，依照「經濟調 度原則」於國內本島單一電力網下統一調度電力，因此參 加人對於所需之電力，透過變電所及電力網路之快速輸送 ，易於在全國各IPP 間選擇或轉換交易對象。（五）參加人明確表示原告無論在產品市場或地理市場上，均具 有替代性，並於本次審級參加訴訟後，明確表示IPP 業者 之電力對其而言用途均相同、並因電力之「大水庫理論」 性質而根本無法將不同IPP 業者之電力區分使用，更有證 人丙○○之證詞可稽。
（六）發回判決已明示不能以電業法對於廠址區域之規定來界定 公平交易法上之地理市場，應以交易相對人需求替代性之 角度去界定市場。而原告主張乃基於自身供給角度，未考 慮參加人之需求角度，顯與發回判決意旨不符。再者，電 業法未規定參加人不能跨區調度，IPP 業者之電力一旦傳 送至參加人，即進入同一電力網下統籌運用，其原先究竟 由何IPP 業者供電，已不重要且亦難以區分。又事業之營 業據點與商品服務所提供交易對象之範圍係屬二事，IPP 業者雖各於不同區域設有電廠，但其交易相對人同一，參 加人於全國各縣市所生之購電需求（即自身發電不足之量 ），可透過調度之方式，向任一IPP 業者購電獲得滿足， 則任一IPP 業者之地理市場均應及於全國，而非侷限於自 身廠址。
（七）據參加人外購電力狀況及電力來源負載曲線圖以觀，參加 人對於各種供電來源之選擇，主要是考量各種電力之取得 成本及供電上限，並不受IPP 業者所位區域侷限。至責任 分界點（即PPA 約定之變電所）則為電力傳送之端點，其 作用僅係在確認分界點兩側電力設備之產權及維護責任歸 屬，並以該處所設電錶核計傳輸之電量，目的在釐清契約 雙方之權利義務，與市場界定考量因素並無相關，自不足 作為劃定市場之依據。
（八）本案參加人在各IPP 業者產品間轉換所須耗費之成本極低 ，且因參加人之調度行為均有合約相互規範，在非保證時 段，將參加人與IPP 業者之機組，全部按能量費率之高低



排列，據以製作經濟調度表，由費率低者，優先調度發電 ，根本無資訊蒐尋成本、運輸成本、技術成本或違約風險 等轉換成本可言，故透過變電所及電力網路之快速輸送， 易於在全國各IPP 業者間選擇或轉換交易對象。至電力輸 送所生線損固為參加人轉換成本之一，但並未因此導致參 加人放棄轉向特定IPP 業者調度電力，亦即不影響電力調 度轉換可能性。
二、有關本件競爭關係之分析：
（一）公平交易法第4 條規定包括潛在之競爭，原告於設立、締 約、履約階段，不但有競爭可能，尚有實質競爭： 1.市場進入之競爭：於此階段IPP 業者間所相互競爭爭取者 ，係進入發電市場及與參加人締結25年基本合約之交易機 會，並透過競爭淘汰不具效率或經營能力者進入市場，且 原告進入市場時已知悉僅參加人一交易相對人，並衡量自 身經營能力及獲利可能後，選擇在參加人之招標條件下參 與競標，顯係自願進入市場，無強制由國家決定之情事。 2.市場價量競爭：PPA 僅就費率、電量及調整方式有所規範 ，但實際交易之電量及平均價格並未確定，數量上尚須視 全國終端用戶之整體用電量而定，價格上須加計保證時段 及非保證時段之應付總電費，除以總發電量後，始得知實 際應支付之每度電力平均價格，故市場上之價格仍由需求 數量與供給數量共同決定，乃市場機制之體現。而本件IP P 業者所爭取者正係於非保證時段內購電數量多寡之交易 機會，而能量費率即係非保證時段內之競爭因素，此為發 回判決所肯認，進而影響參加人依經濟調度原則所為之調 度次序，而對各IPP 業者產生相互替代效果之競爭機制。 3.經濟調度原則合約所明載，所有IPP 業者均可得知能量費 率為調度量之競爭條件。又環保及安全因素固為經濟調度 原則之共同前提，然此亦係IPP 業者供電應符合之要求， 於滿足後，參加人實際之調度明顯以能量費率之高低為決 定依據，形成低價者優先取得交易機會之競爭機制。又保 證時段與非保證時段僅係交易價格上之差別，購入後均歸 為一體統籌運用，並非兩個市場。且參加人之購電價格係 以其避免成本為上限，故保證時段及非保證時段兩部分之 費率及交易數量始共同構成參加人完整之購電價格，二者 之電力相互間並有替代性，致數量互有增減之狀況，故為 交易決定時須將兩部分合併考量，不可分別切割觀察。 4.契約再開協商之競爭：各IPP 業者供電能力不同、契約交 易條件不同，均為IPP 業者於締約時可互為競爭之因子。 而本案因係處於契約再開協商之過程，包括能量費率在內



之所有PPA 合約交易條件均有納入協商之可能，包括容量 費率或能量費率之高低及組合公式、各項費率調整機制、 保證時段和非保證時段期間之供電時數等，均非不可作為 協商修訂更改之標的。原先25年期PPA 合約之所有交易條 件皆處於浮動狀態，可透過協商改變，則IPP 業者間實際 上可藉協商更改PPA 的價量關係，藉由不同之條件組合互 為競爭。
（二）我國電力市場之開放歷程係採分階段漸次開放，而可能使 市場同時有部分競爭、部分管制並存之現象，不可僅因有 部分管制情事，即忽略有部分開放競爭之具體事實。況現 行電業法修正草案並未否認目前發電市場之可競爭性，電 業法之秀政著重參加人綜合電業之獨佔拆分為發電業者、 電力網業者、售電業者等，IPP 業者既未涉入輸配售電業 務，自應由期電市場判斷競爭狀態及關係，與其他由參加 人獨占經營之其他階段市場無關。
（三）IPP 業者非參加人之分公司，亦無控制從屬或相互投資關 係，IPP 業者所生產之電力所有權均屬其自有，參加人與 IPP 業者之電力交易適用相互購電辦法。IPP 業者將其電 力躉售予參加人，再由參加人售予終端使用者。IPP 業者 及參加人各為本身利益計算，利害相反，IPP 業者係以追 求自身最大利潤為依歸，且IPP 業者與參加人間為夥伴關 係，相互間為獨立、對等，憑藉PPA 之交易關係而各自營 運生存，原告自非參加人之附屬或衛星工廠角色。（四）原告之盈虧或營運能力，應就其營運整體觀察，IPP 業者 於非保證時段售電即使獲利較低或有虧損，也可藉保證時 段之獲利予以補貼，最後整體仍屬盈餘狀態，此亦有原告 之財務報表等資料可稽。電業法雖對參加人之購電價格（ 即原告之售電價格）訂有上限，然並未限制原告以其他條 件相互競爭，IPP 業者非不可自行考量是否設法致力於申 請環評增加發電量上限、撙節成本開支、提高生產效率等 方式，提升競爭力以爭取交易機會。是原告僵化於既有之 價格條件及經營模式，忽略渠等非無藉其他手段相互競爭 之可能，稱不可能同意修約降價競爭云云，純屬事業本身 自利考量，不足排除IPP 業者間有競爭之可能。（五）只要有需求者、供給者與交易價格之存在即存有市場，乃 市場之定義，IPP 業者既然有提供商品從事交易，則必定 屬於某一市場。至市場之競爭型態不一而足，而因界定市 場時，已經將產品或服務之替代性考量進去，而不同業者 之產品或服務彼此間有替代性存在時，其中一者之價格、 數量等於公平交易法第4 條規定之各項競爭因素有所變動



時，即會帶動另一事業之產量或定價調節等產銷策略之變 動。故一旦將IPP 業者界定屬於同一市場時，就同時表示 渠等間有競爭關係存在，即市場界定與競爭關係為一體兩 面，被告主張並無矛盾。
（六）本院更審前判決放任水平同業間從事聯合行為而無須受法 律制裁，不應以競爭後之結果及狀態反否認競爭關係之存 在，亦不可以表面上看似無競爭之事實，即認渠等非屬競 爭者，導致公平交易法聯合行為規範無適用之餘，就本院 更審前判決之見解，學者王京明亦撰文提出諸多批評。三、原告透過協進會之運作，合意相互約束事業活動：（一）IPP 購電費率隨利率浮動調整機制開始協商於97年，協進 會實際成立遠早於97年，不能認為能源局或參加人要求或 認可IPP 業者以協進會做為共同協商之平台。況參加人於 97年9 月4 日召開第一次會議前，IPP 業者即因接獲開會 通知，藉協進會先行於97年8 月21日集會，議程主題即為 針對參加人協商會議之會前會，足見本案實係原告與其他 IPP 業者自行利用既存之協進會組織，就PPA 協商事宜共 同研商並達成合意。且代表各IPP 業者參與協進會之人員 ，幾乎亦代表各IPP 業者出席歷次參加人或能源局召開之 協商會議或協處會議，益有助於彼此於協進會形成共識， 更可形成一監督彼此有無執行合意之機制。
（二）協進會之集會議題多次涉及「PPA 費率事宜」，且就該等 事宜達成共識，或就協商事宜進行分工與任務分派，包含 IPP 業者持續執行以拖待變之合意內容等。其中星元公司 加入協進會之時間雖較晚，惟其於98年12月加入協進會後 ，亦一同參與協進會就上開議題持續討論，並與其他業者 達成共識。又協進會雖曾決議拒絕星元公司參與委託研究 ，惟仍允其可一體適用研究報告之內容，乃因星元公司加 入時，研究報告已接近完成，倘再接受其加入會影響報告 提出時程，加以星元公司曾提出採浮動利率機制可能對其 本身有利，故得合理推知其他IPP 業者擔心星元公司加入 委託研究，可能影響渠等欲藉委託研究報告結果表達之一 致性立場。
（三）能源局僅要求各IPP 業者自行委託研究機構進行研究，惟 渠等卻透過協進會之運作，集體協調委託2 家研究機構台 綜院及麥肯錫進行研究，顯有合意集體委託研究並均分費 用之意。且能源局之研究期限為98年10月底，惟協進會卻 至98年9 月22日始決議分由上述兩家機構研究，加以兩家 研究進度時點不同，8 家IPP 業者卻決議兩度展延提供研 究報告，於期末報告簡報時，亦互邀未委託之IPP 業者列



席旁聽。99年上半年IPP 業者聚會討論之唯一議題，即係 分別聽取台綜院與麥肯錫之研究報告簡報。
（四）媒體公關公司101 年8 月5 日對外共同發表聲明文稿，稱 當日集會一致認為，能源局於101 年7 月31日所提出之協 處版「片面單一」，不適用所有業者，要求應進入仲裁程 序等內容，即為長久以來IPP 業者透過協進會對於參加人 要求調降PPA 費率採取之以拖待變立場。雖IPP 業者均否 認有授權該媒體公關公司對外發布該新聞稿，惟101 年5 月30日及6 月5 日之集會即以媒體事宜為討論主題，並獲 致「委任…媒體公關公司研擬釐清事實真相以回應媒體輿 論對策，簽約及費用分攤由各IPP 研商推動」等結論，有 付款證明及陳述紀錄可證IPP 業者委託進行案關議題之媒 體公關行銷，且上開新聞稿發布經部分平面媒體報導後， 亦從未見有IPP 業者對外公開反駁其內容。
（五）所謂一體適用係指大方向修約原則，各IPP 業者之PPA 能 一體適用之部分，亦僅係公式化架構與項目之大原則，該 大原則對各IPP 業者產生價量之連結，至於渠等實際價量 多寡及其他合約細節，則非一體適用原則所及，而屬可個 別協商之部分。且觀諸丙○○之證詞可知，一體適用有避 免IPP 業者質疑不公平差別待遇之考量，並非不願接受與 個別IPP 業者達成不同之協商條件。至原告是否有出席協 商會議與實質上是否拒絕協商，係屬二事，自協進會之會 議紀錄即可知，不論是否出於商業理性考量，IPP 業者於 接獲協商通知之初即已達成拒絕協商之合意立場，嗣後所 稱各種理由，均不足以正當化其合意之違法性。四、IPP 業者之聯合行為合意內容乃「聯合拒絕調整費率」，此 等行為非單一業者就其個別契約各自所為之行為，而係多數 業者間，就其原本應自行決定之契約協商事宜，卻以共同合 意之方式相互約束、進而聯合拒絕與參加人協商，即符合公 平交易法第7 條第1 項之「相互約束事業活動」。雖IPP 業 者之合意內容非直接共同決定價格或數量，然因本案協商重 點「容量費率」即渠等之售電價格，聯合拒絕協商實質上即 係合意不為價格之變動，加以合約之諸多交易條件，亦非不 可能一併納入PPA 協商中，透過協商而調整，此經發回判決 指明在案。因此IPP 業者間倘未達成前述聯合拒絕協商之合 意，即有可能各自考慮是否提出不同之條件而與參加人協商 ，該等條件之差異亦將可能影響參加人購電對象及數量之決 策，IPP 業者即有可能各自考慮是否以較有競爭力之交易條 件與台電公司進行協商，藉以取得更多交易機會。五、原告與其他IPP 業者之聯合行消弭原先可能存在之競爭，足



以影響市場供需：
（一）原處分並未要求IPP 業者必須接受參加人提出之協商條件 ，非難標的自始即為「IPP 業者因意思聯絡，達成一致拒 絕參加人要求調降購售電費率，相互拘束事業活動之合意 」之行為，原處分未實質認定參加人或IPP 業者提出協商 條件之合理性。公平交易法原則上並不介入個別事業之定 價、產銷等經營行為。IPP 業者間倘無聯合拒絕協商之合 意，而各自就協商事宜進行決定，其結果有可能考慮接受 參加人之條件、或提出不同之協商條件、或拒絕協商修約 。不論其考慮結果如何，只要係基於自身之經營策略而為 獨立考量，即屬個別業者獨立之事業活動，而無違法。（二）IPP 間藉聯合行為採取一致性行動，避免自行決定協商事 宜將使個別IPP 暴露於競爭之風險下，此等藉聯合行為避 免競爭風險之情況，即係聯合行為應受規範之基本原因。 蓋公平交易法之規範目的，乃在確保市場之自由、充分競 爭，期透過競爭而以市場機制自然使市場達到其供需平衡 點；是以聯合行為倘消弭了市場之競爭，市場機制遭到干 擾及破壞，則市場將無法透過競爭機制之運作而自然達到 最適狀態，其供需功能即有受到影響之風險，此即原處分 理由第二點所述意涵之所在。