臺中高等行政法院判決
106年度訴更一字第2號
106年4月20日辯論終結
原 告 林瑞興
訴訟代理人 劉志卿 律師
被 告 台灣自來水股份有限公司
代 表 人 郭俊銘
訴訟代理人 陳文彬 律師
上列當事人間徵收補償事件，前經本院於中華民國105年7月6日
以105年度訴字第82號判決，原告不服，提起上訴，經最高行政
法院於106年1月19日以106年度判字第29號判決廢棄發回，本院
更為判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
本審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）100年1月間，以訴外人即原 告前妻謝主惠名義，向原地主黃德應承租雲林縣○○鄉○○ 段000○號土地（下稱系爭土地，嗣謝主惠以103年10月1日 切結書委託原告全權處理系爭租約後續事宜），擬興建溫室 種植高經濟作物白雪文心蘭，原告先向雲林縣政府申請「10 0年度農業安定基金－提升建構安全農業設施補助」，經雲 林縣政府核准補助後，又於101年4月間向雲林縣政府申領「 農業用地作農業設施容許使用同意書」，並自行出資約新臺 幣（下同）7,000,000元興建溫室3棟，坐落系爭土地上之溫 室面積為1,580平方公尺，共種植白雪文心蘭200,000株。嗣 被告為興辦「湖山水庫下游自來水工程－前處理設備開發計 畫」案（下稱系爭開發計畫案），經內政部營建署依區域計 畫法第15條之1規定，以102年4月23日臺內營字第102080275 51號函許可，因系爭土地屬該開發計畫案內用地，被告乃於 102年8月30日依土地徵收條例第11條規定，以協議價購方式 向黃德應購買取得系爭土地，並要求原告將其溫室遷移；期 間原告多次向被告陳情，請求依土地徵收條例規定辦理補償 ，均經被告以其於查估期間仍陸續搭建溫室及移床，違反徵 收補償規定等語，拒絕發給補償費。原告不服，提起行政訴 訟。原告原起訴聲明請求被告應給付原告10,202,400元及法 定遲延利息，於本院前審具狀變更聲明為被告應就系爭土地 上之建築改良物及農作改良物與原告協議價購，經本院105 年度訴字第82號判決原告之訴駁回，原告仍不服，提起上訴 ，經最高行政法院以106年度判字第29號判決廢棄該判決，
發回本院更為審理。
二、本件原告主張：
（一）依土地徵收條例施行細則第14條規定，被告於協議價購系 爭土地時，亦應一併對於系爭土地內之私有土地改良物協 議取得，如未能協議取得者，始得申請徵收。次依被告所 提出之土地買賣契約書中載明：「茲因甲方（即被告）為 辦理國家重大建設『湖山水庫下游自來水工程－前處理設 備』工程用地取得，經依政府採購法及土地徵收條例第11 條規定，雙方協議以市價辦理價購。」顯見被告與原地主 黃德應間之土地買賣契約書並非一般私法契約，而係依據 土地徵收條例第11條第1項規定，在徵收前法定先行且必 經之協議價購，依103年度高等行政法院法律座談會決議 ，其性質應屬行政契約。
（二）需用土地人在需用土地所有權人與土地改良物所有權人不 同之情形，須分別針對需用土地所有權人與土地改良物所 有權人進行協議價購。否則，需用土地人僅協議價購需用 土地在購得土地後，卻拒絕一併協議價購需用土地上之建 築改良物或農作改良物，則需用土地上之建築改良物或農 作改良物所有權人之權益勢將無從保障。是被告確係以協 議價購方式取得系爭土地之所有權，原告當然得起訴請求 就系爭土地上之建築改良物及農作改良物與被告協議價購 。
（三）提起訴訟係請求行政法院判命被告為某種事實行為或單純 之行政行為，諸如人民請求締結公法契約、請求有關機關 提供資訊、服務紀錄之塗銷、忠誠資料之塗銷等，均係請 求行政機關作成行政處分以外之其他非財產上之給付，應 依行政訴訟法第8條之規定提起一般給付訴訟之方式為之 。被告前以協議價購方式購買系爭土地，依土地徵收條例 第5條第1項前段及第11條第1項規定，被告應對於系爭土 地上之建築改良物及農作改良物一併協議價購，詎被告履 經原告要求，仍拒絕與原告協議價購，原告自得依行政訴 訟法第8條提起給付訴訟，請求被告締結該協議價購之行 政契約。
（四）原告在系爭土地上興建之鋼構溫室面積為1,580平方公尺 ，依雲林縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償救濟自治條 例附表一：房屋重建單價表所載，鋼鐵造下級為每平方公 尺6,500元，查估時為工廠者以房屋重建單價表估定之單 價7折計價，即以4,550元計算，總價為7,189,000元。又 原告種植200,000株白雪文心蘭每3年成熟採收1次，以每 株售價60元計算，農作改良物之孳息總計為12,000,000元
。原告種植之白雪文心蘭屬於特殊品種，依農作改良物徵 收補償費查估基準第10點規定：「遇有特殊栽植情形、類 別、品種規格之農作改良物，直轄市或縣（市）政府得依 當地之情形核實查估，辦理補償。其有認定之困難或產生 糾紛時，得委託具有公信力之專業機構查估，並提請地價 及標準地價評議委員會評定之。委託之查估費用由需用土 地人負擔。」原告初步評估白雪文心蘭每平方公尺之單價 ，至少為「超過2年生之天堂鳥花」價格之3倍，即每平方 公尺1,800元，被告應給付原告農作改良物補償費至少為2 ,844,000元。另遷移溫室內之鐵架資材等設施之遷移費， 估計拆卸及安裝工資為59,400元（1普通工30天）、搬運 車資110,000元（15噸以上卡車，共10車），合計被告至 少應補償原告10,202,400元。
（五）又原告並無任何搶搭或搶種之情事，係因早已領取雲林縣 政府發給之興建溫室補助款，不得不興建，且原告興建本 件溫室當時，被告尚未取得系爭土地之所有權；況被告所 稱101年8月查估期間，本件溫室早已完工等，均經原告提 出證據資料，堪認屬實。是被告應就系爭土地上之建築改 良物及農作改良物與原告協議價購等情，並聲明： ⒈被告應就系爭土地上之建築改良物及農作改良物與原告協 議價購。
⒉第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。三、被告則以：
（一）按土地徵收條例第5條第1項前段及第2項固分別規定：「 徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。」「前項應徵收 之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收 公告之日起3年內徵收之。但土地改良物所有權人於需用 土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時， 需用土地人應同時辦理一併徵收。」次按土地徵收條例施 行細則第14條規定：「需用土地人協議取得之土地，其地 上私有土地改良物未能協議取得者，得依本條例第11條規 定申請徵收。」惟依土地徵收條例第2條、第10條、第11 條第1項、第13條、第14條及第19條規定意旨，土地或土 地改良物的徵收，有核准徵收權限者為內政部，具徵收請 求權者係需用土地人，直轄市或縣（市）政府乃補償機關 或兼需用土地機關。需用土地人依法請求國家行使徵收權 之前，應踐行土地徵收條例第10條及第11條之法定先行程 序後，擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地 改良物清冊及土地使用計畫圖，送由內政部核准，並副知 該管直轄市或縣（市）主管機關。然擬具徵收計畫書圖清
冊，僅屬徵收程序之機關間內部準備程序，亦即需用土地 人踐行上開法定先行程序及擬具徵收計畫書圖清冊，向內 政部申請辦理徵收之行政行為，係為發動內政部作成徵收 處分之內部行政行為，核屬行政事實行為，而非行政處分 。而土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬需用 土地人與國家間之函請徵收，以及國家與被徵收人（所有 權人）間之徵收補償二面關係，需用土地人與所有權人間 不發生任何法律關係。而有無申請徵收必要，需用土地人 具裁量權，一般人民並無請求需用土地人向國家申請徵收 其所有土地之公法上請求權。是通常情形僅由國家發動徵 收程序，一般人民除法律另有規定外（如土地徵收條例第 8條及第58條等），無請求國家徵收其所有土地或其上土 地改良物之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動申 請徵收權利，其向需用土地人之請求，僅係促請需用土地 人發動徵收申請權，性質上並非公法上請求權（最高行政 法院103年度裁字第1361號裁定、101年度判字第465號判 決意旨參照）。是知，對於私有土地或其上土地改良物是 否辦理徵收，人民對之並無公法上請求權，亦無對需用土 地人請求發動申請徵收權利。人民既無上述公法上請求權 ，則協議價購為需用土地人依法請求國家行使徵收權之前 ，應踐行之法定先行程序，人民依法自無請求需用土地人 與之協議價購，或發動協議價購之餘地。原告請求被告應 就系爭土地上之建築改良物及農作改良物與原告協議價購 ，於法顯然無據。
（二）原告並未因被告以協議價購方式購買原地主黃德應所有之 系爭土地而受有損害，說明如下：
⒈按土地徵收條例第5條第1項第4款及第3項規定：「徵收土 地時其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不 在此限……四、農作改良物之種類或數量與正常種植情形 不相當者，其不相當部分。……」「第1項第3款及第4款 之土地改良物，於徵收土地公告期滿後，由該管直轄市或 縣（市）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆 除之，不予補償；屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣（市 ）主管機關會同有關機關逕行除去。」該條文草案說明第 4點謂：「在政府擬徵收之土地上故意搶建、搶植，甚或 搶栽高價值作物，以套取鉅額補償費，顯已妨礙公共事業 之興辦，爰於第3項規定第1項第3款及第4款之改良物不予 徵收補償，由所有權人或使用人自行拆除或遷移，……」 同法第23條第1項規定：「被徵收之土地或土地改良物自 公告日起，……土地權利人或使用人並不得在該土地為建
築改良物之新建、增建、改建或採取土石、變更地形或為 農作改良物之增加種植。其於公告時已在工作中者，應即 停止。」同法第31條第3項規定：「建築改良物及農作改 良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機 關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」另依最 高行政法院75年度判字第822號判決意旨：「地上改良物 所有權人預知土地將被徵收，乃違反從來之使用，搶行種 植，倖圖領取鉅額補償費，已屬投機行為，如仍由政府機 關予以徵收發給補償費，殊違一般誠信原則。」是以土地 所有權人或利害關係人對於尚未被公告徵收之土地，固然 有管理、使用或收益之權利，然利用其使用權能，在擬被 徵收土地故意搶種以謀取徵收補償費額，致所植種類或數 量與正常種植情形不相當者，自不應予以補償，以免妨礙 公共事業之興辦（臺中高等行政法院100年度訴更一字第1 0號判決參照）。
⒉被告系爭開發計畫案需用系爭土地及附近鄰地，早於99年 及101年4月間即召開多次公聽會，系爭土地原地主黃德應 並有出席101年3月8日之公聽會，其後方有以謝主惠名義 於101年4月17日申請取得雲林縣政府農業用地作農業設施 容許使用同意書，及於101年5月17日以黃德應名義向國有 財產局中區辦公室雲林分處取得林內鄉頂庄段326、327地 號國有土地同意使用證明書、101年6月1日以黃德應名義 取得雲林縣政府農業用地作農業設施容許使用同意書，並 開始興建3棟溫室。101年8月間被告人員會同雲林縣政府 人員於查估當時發現，林內鄉326、327、328、329地號土 地內正在施作搭建溫網室，當場予以口頭制止，經雲林縣 政府認其於徵收前所新植、搶搭建設施係屬投機行為，有 違反從來之使用其地上物不予查估補償，被告亦於101年8 月17日發文予系爭土地原地主黃德應，籲請儘速停止地上 物搭建（或轉知承租人），故原告搶搭、搶種之行為，不 符合雲林縣政府地上物查估補償規定。並由google地球網 站上查得原告於系爭土地100年2月9日、101年3月31日、 102年11月17日、103年11月24日、105年1月16日，計有5 次拍攝航空照片，而由100年2月9日、101年3月31日2張航 空照片可見原告目前3棟溫網室位置均為空地，然於102年 11月17日、103年11月24日、105年1月16日航空照片中， 即出現由原告所搭建之溫網室，顯示原告搭建溫網室之時 間點係於被告召開多次公聽會之後，且搶種之農作物皆係 經濟價值極高之白雪文心蘭，是原告利用其使用權能，在 擬作公共建設之土地故意搶種以謀取徵收補償費額或其他
請求之意圖甚明，而致所植種類或數量與正常種植情形不 相當，自不應予以補償，以免妨礙公共事業之興辦。原告 此搶搭、搶種之行為，自不得請求補償費抑或請求締結協 議價購之契約。
（三）原告所搭建之簡易溫網室及所種植之白雪文心蘭，亦非屬 於土地改良物，而無土地徵收條例之適用，不得請求補償 費抑或請求締結協議價購契約：
⒈再者，土地徵收條例第5條第1項前段規定：「徵收土地時 其土地改良物應一併徵收。」次按土地法第5條規定：「 本法所稱土地改良物，分為建築改良物及農作改良物二種 。附著於土地之建築物或工事，為建築改良物，附著於土 地之農作物及其他植物與水利土壤之改良，為農作改良物 。」再按土地法第5條第2項之「附著」係指必須固定附著 於土地，不易變更其位置，若一經變更即喪失原來之經濟 價值。而所謂工事，即民法所稱之工作物，指建築物以外 之一切具有工程設施之構造物而言，如橋樑、牆垣、鐵路 等（臺中高等行政法院89年度訴字第326號判決參照）。 ⒉查本件原告於系爭土地上所搭建之簡易溫網室雖係固定於 土地，然並非不易變更其位置，僅使用簡單之工具即可拆 卸搬移至他處重新組裝，且變更其位置亦不會喪失其原來 之經濟價值，故非屬建築改良物。而就原告所栽種之白雪 文心蘭部分並非種植於系爭土地上，而係種植於各個獨立 之小盆栽內，並將之擺放於前述簡易溫網室內，故並無附 著於土地，可任意搬遷，是非屬農作改良物甚為明顯。（四）綜上所述，原告所搭建之簡易溫網室及置於其內之白雪文 心蘭，皆非土地改良物，無土地徵收條例之適用，不得請 求補償費抑或請求締結協議價購契約外；原告亦自承其之 所以能使用系爭土地係因謝主惠向原地主承租系爭土地之 故，且租期至105年屆滿，逾105年1月1日原告本無使用土 地之權利，自無因土地所有權人與被告協議價購而受有損 害之虞等語，以資抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。四、本院按，土地徵收條例第2條規定；「本條例所稱主管機關 ：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為 縣（市）政府。」第5條規定：「（第1項）徵收土地時，其 土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限： 一、土地改良物所有權人要求取回，並自公告期滿之日起15 日內自行遷移。二、墳墓及其他紀念物必須遷移。三、建築 改良物依法令規定不得建造。四、農作改良物之種類或數量 與正常種植情形不相當者，其不相當部分。五、其他法律另 有規定。（第2項）前項應徵收之土地改良物，得視其興辦
事業計畫之需要，於土地徵收公告之日起3年內徵收之。但 土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同 時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。 （第3項）第1項第3款及第4款之土地改良物，於徵收土地公 告期滿後，由該管直轄市或縣（市）主管機關通知其所有權 人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者， 由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。 」第10條規定：「（第1項）需用土地人興辦之事業依法應 經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物 前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。（第2項 ）需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應 舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因 舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在 此限。（第3項）特定農業區經行政院核定為重大建設須辦 理徵收者，若有爭議，應依行政程序法舉行聽證。（第4項 ）需用土地人興辦之事業無須報經目的事業主管機關許可者 ，除有第2項但書情形外，應於與所有權人協議價購或以其 他方式取得前，先舉行公聽會。」第11條規定：「（第1項 ）需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通 或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議 者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權 人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取 得者，始得依本條例申請徵收。（第2項）前項協議之內容 應作成書面，並應記明協議之結果。如未能達成協議，應記 明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。（第3 項）第1項協議價購，依其他法律規定有優先購買權者，無 優先購買權之適用。（第4項）第1項協議價購，應由需用土 地人依市價與所有權人協議。（第5項）前項所稱市價，指 市場正常交易價格。」第13條規定：「（第1項）申請徵收 土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書， 並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖， 送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管 機關。（第2項）中央主管機關為前項之審核，應審查下列 事項：一、是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合 理。二、需用土地人是否具有執行該事業之能力。三、該事 業計畫申請徵收之土地是否符合現行都市計畫、區域計畫或 國土計畫。四、該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利 用。五、該事業計畫之財務評估是否合理可行。六、依本條 例第34條之1提出之安置計畫是否合理可行。七、其他依法 應為或得為審查之事項。（第3項）需用土地人有第27條但
書之情形者，應一併載明於徵收計畫書送交審核。（第4項 ）中央主管機關收受第1項申請後，視需要得會同利害關係 人進行現場勘查並作成勘查紀錄。勘查紀錄作成後應於14日 內寄送利害關係人。」第14條規定：「徵收土地或土地改良 物，由中央主管機關核准之。」第19條規定：「徵收土地或 土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該 管直轄市或縣(市)主管機關轉發之。」另土地徵收條例施行 細則第11條：「本條例第10條第2項但書所稱具機密性之國 防事業，指具有軍事機密與國防秘密種類範圍等級劃分準則 規定之機密性國防事業；所稱已舉行公聽會或說明會，指下 列情形之一：一、興辦事業計畫於規劃階段已舉行2次以上 公聽會，且最近1次公聽會之舉行距申請徵收3年內。二、興 辦事業計畫已依都市計畫法舉行公開展覽及說明會，並通知 土地所有權人，且最近1次公開展覽及說明會之舉行距申請 徵收3年內。三、原事業計畫已舉行公聽會，於申請徵收後 發現範圍內土地有遺漏須補辦徵收。四、原興辦事業為配合 其他事業需遷移或共構，而於該其他事業計畫舉辦公聽會或 說明會時，已就原興辦事業之遷移或共構，聽取土地所有權 人及利害關係人之意見者。」第14條規定：「需用土地人協 議取得之土地，其地上私有土地改良物未能協議取得者，得 依本條例第11條規定申請徵收。」
五、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為 兩造不爭執，並有系爭土地查詢資料、耕作協議書、雲林縣 政府104年8月11日府農務一字第1045518557號函（包括申請 補助資料及印領清冊）、雲林縣政府農業用地作農業設施容 許使用同意書、謝主惠切結書、被告所屬第五區管理處103 年4月11日函、102年6月11日台水五總字第10200081560號函 、被告103年10月8日台水財字第1030028669號函、內政部營 建署103年4月18日營署綜字第1030023674號函、房屋重建單 價表、系爭土地歷年航照圖等件附卷可稽，為可確認之事實 。
六、按依前揭土地徵收條例第11條第1項規定，需用土地人申請 徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公 共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有 權人協議價購或以其他方式取得，所有權人拒絕參與協議或 開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。可知，協議 價購乃徵收之法定先行且必經之程序，倘需地機關依該條之 規定所為之價購，係為達成行政目的而在徵收前所為之價購 ，則需地機關與土地所有權人依上開條例規定達成價購之協 議，應屬行政契約之性質。惟此所謂之價購協議應限於為達
代替徵收處分目的之契約，所以必須在徵收程序發動後或即 將發動之際，並在徵收行政處分作成之前，需用土地人申請 或即將申請徵收之際，為替代徵收行政處分之目的而達成協 議，則該契約自屬行政契約。反之，若需用土地人尚無任何 徵收計畫，或開始徵收程序前，並無任何跡證證明隨之有緊 密接連徵收程序之開始發動，僅係人民為避免其土地日後被 徵收而預先將其土地賣給需用土地人，則屬私法上之買賣契 約（最高行政法院102年度裁字第1319號裁定意旨參照）。 因此，本件是否屬於公法事件，應以系爭土地成立協議價購 之前，被告有無擬定徵收計畫或進行徵收先前準備工作為斷 。經查，依內政部101年10月22日臺內地字第1010342711號 函復經濟部略以：「主旨：有關貴部所屬台灣自來水股份有 限公司辦理湖山水庫下游自來水工程－前處理設備開發計畫 徵收土地之公益性及必要性評估報告乙案……。說明：…… 二、查本案計畫面積約37.22公頃，依本部100年1月18日臺 內地字第0990261119號函，應於提送區域計畫委員會大會審 查前，就徵收土地之公益性及必要性評估向本部土地徵收審 議小組報告。案經本部土地徵收審議小組第16次會議決定： 本案請台灣自來水股份有限公司（以下簡稱台水公司）依本 次會議決定修正後，逕提本部區域計畫委員會審議，並於徵 收土地計畫書內明確敘明：『……。2、本案既經行政院核 定為重大建設，請台水公司於申請徵收前，注意踐行土地徵 收條例施行細則第11條之1規定，若有爭議，應依行政程序 法呈請經濟部舉行聽證。……4、土地徵收條例業於101年1 月6日修正公布施行，依該條例第11條規定，需用土地人申 請徵收前應依市價與土地所有權人協議，如協議不成，則應 依同條例第30條規定，按照徵收當期之市價補償其地價；其 中第30條規定業經行政院訂於同年9月1日施行，請台水公司 依本部同年6月5日臺內地字第1010199193號函頒土地徵收補 償市價查估辦法等規定，以所轄縣（市）政府地價評議委員 會評定之徵收市價辦理，並注意本事業計畫財務評估之可行 性。』」次依內政部102年4月23日臺內營字第10208027552 號函覆雲林縣政府略以：「主旨：有關台灣自來水股份有限 公司申請雲林縣林內鄉『湖山水庫下游自來水工程－前處理 設備開發計畫』案，業依本部區域計畫委員會第318次審查 會決議補正完竣，本部業以102年4月23日臺內營字第102080 27551號函許可……。說明……三、本案土地徵收部分，申 請人已取得行政院101年8月23日院臺經字第1010052150號函 暨該院經濟建設委員會101年8月14日部字第1010003577號函 等文件認屬國家重大建設計畫，以符合土地徵收條例第3條
之1但書規定，並已提本部土地徵收審議小組第16次會議報 告本案之公益性及必要性，申請人亦於本部區域計畫委員會 第318次審查會中就土地徵收審議小組意見補充說明處理方 式，惟有關對於所有權人就業、轉業或謀生之相關措施仍未 盡周妥，鑑於土地徵收屬土地取得相關程序，非屬本部區域 計畫委員會審議之範疇，爰本案後續請申請人確實依本部10 1年10月22日臺內地字第1010342711號函示意見辦理，並須 符合土地徵收條例相關規定始得依法辦理徵收。……」再依 被告所屬第五區管理處102年7月15日台水五總字第10200102 680號函向雲林縣政府申請略以：「主旨：本公司辦理『湖 山水庫下游自來水工程－前處理設備及湖山淨水場用地』坐 落雲林縣○○鄉○○段000○號等274筆土地面積計37.22公 頃使用分區及使用地變更編定案，請同意依非都市土地使用 管制規則第13條規定：認定本案整地排水計畫之工程需與建 築物一併施工，為業務急迫需要，請准予辦理……。」準此 可知，包括系爭土地在內之雲林縣○○鄉○○段000○號等 274筆土地面積合計37.22公頃，係屬「湖山水庫下游自來水 工程－前處理設備開發計畫」案之工程用地，業經行政院核 定為重大建設，並報請內政部土地徵收審議小組審查其徵收 土地之公益性及必要性在案，內政部並提醒被告於申請徵收 上開土地前，應依土地徵收條例第11條規定，以市價與土地 所有權人協議，如協議不成，始得報請徵收。此外，被告以 99年11月19日台水中二課字第09900060610號等函及刊登99 年9月29日蘋果日報，公告及通知相關單位及土地所有權人 於99年10月7日及101年3月8日舉行公聽會，系爭土地原所有 權人黃德應已經簽名參加上開101年3月8日之公聽會（有上 開函文、報紙、簽到簿、公聽會紀錄附本院前審卷第36頁至 第43頁可稽），嗣黃德應於102年8月30日與被告依土地徵收 條例第11條規定雙方協議以市價辦理價購（本院前審卷第60 -62頁參照）。足證系爭土地辦理協議價購之前，被告業已 擬定徵收計畫，並進行諸多徵收先前準備工作，如系爭土地 協議價購不成立，被告即將開始發動土地徵收之程序，故系 爭土地之協議價購係以達成代替徵收行政處分之行政目的所 成立之契約，揆諸前揭規定說明，其性質為行政契約。從而 ，本件原告提起一般給付訴訟，請求被告應就系爭土地上之 建築改良物及農作改良物與其進行協議價購，自屬公法事件 ，本院依法有審判權。
七、次按，「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但 經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴 訟法第111條第1項定有明文。而變更或追加他訴是否適當，
則應就訴訟資料利用之可能、當事人利益、訴訟經濟等具體 情事加以衡量。本件原告係提起一般給付訴訟（本院前審卷 第55頁、本院卷第26頁），其原起訴聲明為被告應給付其10 ,202,400元及其法定利息，嗣於起訴狀繕本送達後，原告具 狀變更其訴之聲明為被告應就系爭土地上之建築改良物及農 作改良物與原告協議價購，核原告上開訴之聲明之變更，乃 係請求被告應與原告就系爭土地上之建築改良物及農作改良 物為協議價購之事實行為，仍與其原主張被告應損失補償有 關，可與原已起訴部分共用相同訴訟程序及資料，且有利於 當事人之利益，符合訴訟經濟原則，本院認原告上開訴之變 更尚屬適當，應予准許。歸納兩造上述主張，本件之爭執重 點厥為：原告有無請求被告應就系爭土地上之建築改良物及 農作改良物與其進行協議價購之公法上請求權？其請求有無 理由？茲分述如下：
（一）土地徵收條例所稱主管機關，在中央為內政部；在直轄市 為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府，而徵收土地 或土地改良物，應由中央主管機關核准之，分別為前揭土 地徵收條例第2條、第14條規定甚明。又依前揭土地徵收 條例第11條規定，需用土地人申請徵收土地或土地改良物 前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地 未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購 或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能 達成協議者，始得依本條例申請徵收。準此可知，土地或 土地改良物的徵收，有核准徵收權限為內政部，具徵收請 求權者係需用土地人，而需用土地人在依法請求國家行使 徵收權之前，應與所有權人協議價購，乃申請徵收的法定 先行程序，是需用土地人於向內政部申請徵收前，與所有 權人的協議價購及向內政部申請辦理徵收，乃係為發動內 政部作成徵收處分之內部行政行為，核係行政事實行為（ 最高行政法院103年度裁字第1361號裁定意旨參照）。本 件原告請求需地機關之被告應與之進行協議價購程序，係 請求被告作成事實行為，則原告依行政訴訟法第8條規定 ，提起本件一般給付訴訟，聲明求為判決：「被告應就系 爭土地上之建築改良物及農作改良物與原告協議價購。」 以資救濟，而非依同法第5條規定提起課予義務訴訟，就 其訴訟類型而言，依法尚無違誤。
（二）依前揭土地徵收條例第5條第1項前段、第2項及土地徵收 條例施行細則第14條規定，徵收土地時，其土地改良物應 一併徵收；而應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫 之需要，於土地徵收公告之日起3年內徵收之，但土地改
良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一 併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收；又 需用土地人協議取得之土地，其地上私有土地改良物未能 協議取得者，得依本條例第11條規定申請徵收。惟依同條 例第2條、第10條、第11條第1項、第13條、第14條及第19 條規定意旨，土地或土地改良物的徵收，有核准徵收權限 者為內政部，具徵收請求權者係需用土地人，直轄市或縣 （市）政府乃補償機關或兼需用土地機關。需用土地人依 法請求國家行使徵收權之前，應踐行土地徵收條例第10條 及第11條之法定先行程序後，擬具詳細徵收計畫書，並附 具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送 由內政部核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。 然擬具徵收計畫書圖清冊，僅屬徵收程序之機關間內部準 備程序，亦即需用土地人踐行上開法定先行程序及擬具徵 收計畫書圖清冊，向內政部申請辦理徵收之行政行為，係 為發動內政部作成徵收處分之內部行政行為，核屬行政事 實行為，而非行政處分。而土地徵收之法律關係，除法律 另有規定外，僅屬需用土地人與國家間之函請徵收，以及 國家與被徵收人（所有權人）間之徵收補償二面關係，需 用土地人與所有權人間不發生任何法律關係。而有無申請 徵收必要，需用土地人具裁量權，一般人民並無請求需用 土地人向國家申請徵收其所有土地之公法上請求權。是通 常情形僅由國家發動徵收程序，一般人民除法律另有規定 外（如土地徵收條例第8條及第58條等），無請求國家徵 收其所有土地或其上土地改良物之公法上請求權，亦無對 需用土地人請求發動申請徵收權利，其向需用土地人之請 求，僅係促請需用土地人發動徵收申請權，性質上並非公 法上請求權（最高行政法院103年度裁字第1361號裁定、 101年度判字第465號判決意旨參照）。準此可知，對於私 有土地或其上土地改良物是否辦理徵收，人民對之並無公 法上請求權，亦無對需用土地人請求發動申請徵收權利。 人民既無上述公法上請求權，則協議價購為需用土地人依 法請求國家行使徵收權之前，應踐行之法定先行程序，人 民依法自無請求需用土地人與之協議價購，或發動協議價 購之權利。是原告請求被告應就系爭土地上之建築改良物 及農作改良物與原告協議價購，揆諸前揭規定及說明，即 屬無據。
（三）況且，按憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨 在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處 分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害。如因公用
或其他公益目的之必要，國家機關依法徵收人民之財產， 形成個人之特別犧牲者，國家應給予相當、合理之補償， 方符憲法保障財產權之意旨（司法院釋字第400、425、44 0、516、652號解釋參照）。反之，若人民對於該財產已 無自由使用、收益及處分之權能，當無因國家機關執行徵 收或因協議價購取得人民之財產，而發生侵害財產、造成 人民特別犧牲及應給予相當、合理之補償之問題。經查， 原告前於100年1月間，以訴外人即原告前妻謝主惠名義， 向原地主黃德應承租系爭土地，興建溫室種植高經濟作物 白雪文心蘭，租約期間為100年至105年；嗣被告為興辦系 爭開發計畫案，經內政部營建署依區域計畫法第15條之1 規定，以102年4月23日臺內營字第10208027551號函許可 ，因系爭土地屬該開發計畫案內用地，被告乃於102年8月 30日依土地徵收條例第11條規定，以協議價購方式向黃德 應購買取得系爭土地，並要求原告將其溫室遷移；惟原告 多次向被告陳情，請求依土地徵收條例規定辦理補償，均 經被告以其於查估期間仍陸續搭建溫室及移床，違反徵收 補償規定等語，拒絕發給補償費，並對原告提起拆屋還地 之民事訴訟，嗣經雙方於104年9月17日達成訴訟上和解， 原告同意於105年3月31日前將包含系爭土地在內之地上鋼
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