高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第四九九號
原 告 財團法人高雄高爾夫俱樂部
代 表 人 甲○○董事長
訴訟代理人 己○○
蔡錫欽律師
複代理人 丁○○
被 告 高雄縣政府
代 表 人 乙○○○○
訴訟代理人 戊○○
輔 佐 人 丙○○
右當事人間因平均地權條例事件，原告不服內政部中華民國九十年四月二十三日台內
訴字第○九一○○○三○九七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
原告向被告承租高雄縣鳥松鄉○○段一六二地號等十七筆縣有土地（以下簡稱系 爭土地），作為經營高爾夫球場使用，雙方約定系爭土地年租金按當期土地申報 地價年息百分之五打六折計收。嗣原告於民國（下同）九十年間，除函請被告於 租約屆滿後准予續約外，並要求調降土地租金（此部分另行提起訴願及行政訴訟 ），且以被告就系爭土地評定之公告地價及公告現值過高，影響租金之計算，乃 一併請求被告調降系爭土地之八十九年土地公告地價及九十年土地公告現值。被 告則以公告地價及公告現值業經「地價及標準地價評議委員會」評定通過為由， 依法具有法定效力，乃以九十一年一月十八日府地價字第九一○○一一○○七七 號函否准原告所請。原告對之不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政 訴訟。
二、兩造之聲明：
㈠原告聲明求為判決：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應依「收益實例法」調降系爭土地八十九年度之公告地價及九十年度公告 現值。
⑶訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
如主文所示。
三、兩造爭點：
甲、原告主張之理由：
㈠程序部分：
⒈本件系因原告對系爭土地規定之八十九年公告地價及九十年公告現值偏高，影
響原告之權益，而請求行政救濟，目的係請求確認規定地價之合法性。至於對 於公告現值及公告地價經完成評定公告後，土地所有權人及利害關係人是否可 提出異議或如何提出異議，於平均地權條例內雖無明文規定，惟行政機關對於 土地公告現值及公告地價，依行政程序法第九十二條之規定，不失為一種行政 處分，原告自得提起行政訴訟。其次，依最高行政法院五十五年判字第二二三 號判例：「關於被告官署所為地價之公告，固不能認為對原告之行政處分，但 原告以陳情書請求被告官署修改地價，被告官署據以拒絕其請求之通知，則不 能不認係對原告所為之消極處分，當非不可提起行政爭訟。」足徵被告之「規 定地價」雖非行政處分，但如有陳情書請求被告修改地價，被告據以拒絕其請 求之通知，則係對原告所為之消極處分，自應可提起行政爭訟。 ⒉次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或 法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機 關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第五條第 二項所明定。本案系爭土地租金，其據以計算之公告地價，係被告依「買賣實 例法」查估而來，該項查估方法並不合法，已使原告權利及法律上利益受違法 損害，故原告向被告申請改以「收益實例法」查估，並請求調降公告現值及公 告地價及租金率，自屬行政法院所應審理之案件。 ⒊又原告雖僅為系爭土地之承租人，惟查最高行政法院五十九年判字第一九二號 判例認為「官署依其行政權之作用，就具體事件所為之單方行政行為，發生公 法上具體效果者，不問其對象為特定之個人或某一部份有關係之人民，要不謂 非行政處分。人民如因該行政處分致權利或利益受有損害，自得提起訴願以求 救濟；此與官署對於一般人民所為一般性之措施或雖係就具體事件，而係為抽 象之規定，不發生公法上具體之效果，影響其權利或利益者不同。」是以，原 告雖非系爭土地之所有權人，但因公告地價之行政權作用，致原告之權利或利 益受有損害，自得提起行政訴訟，以資救濟。
㈡實體部分：
⒈原告係為財團法人組織之公益團體，自五十年起，即向自來水廠承租約七十公 頃的系爭土地，迨至六十八年租約期滿，此時系爭土地歸屬被告所有，乃由原 告與被告於七十一年間簽訂新租約，約定租率為公有地租年息百分之四（縣政 府並提撥其中百分之二．四貼補球場作為水土保持之用），期間與被告因租約 爭執，歷經法律訴訟，於八十二年雙方達成和解，並重訂租約至九十年六月三 十日止，土地使用費為當期「土地公告地價」的百分之五打六折（即百分之三 ）。
⒉系爭土地之公告地價，被告係參照鄰近土地買賣實例估算，然系爭土地為作高 爾夫球場使用，鄰近並無相同使用目的之土地，自無「鄰近土地買賣實例」可 估算，故其查估數據來源並無依據。若如被告所言，系爭土地無法求得純收益 ，又無買賣實例，則亦無法求得土地收益資本化率，則地價估計調查規則第十 九條即形同具文。又現況既無法求得相關數據，現有土地承租人之收益資料及 財政部所頒定之純益率標準，為何可用而不用？另依「地價調查估計規則」第 四條及第六條規定，系爭土地應採「調查收益實例」估算公告地價，再依據內
政部訂定的「地價調查估計規則」「地價及標準地價評議委員會組織規程」「 地價評議委員會及標準地價評議委員會評議會議作業規範」等之規定，則地價 之調查估計，應較切合估計當時土地之實值。然而本件被告既無「鄰近土地買 賣實例」可估算，又不採「收益實例法」計算合理租金，卻逐次調增公告地價 ，故其標準地價之訂定與評議，自為不實也不適法。此外，政府機關對於轄區 內土地，應經常調查其地價動態，估計區段地價時，有買賣實例及有收益實例 之區段，應優先採用；至於無買賣實例及收益實例之區段，才於鄰近合適地區 選取兩個以上使用分區或編定用地相同，且依估計出區區，作為基 準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明 細表進行區域因素修正等等，而非如被告所言：「均不採用收益價格查估」「 概採較具有準確性及合理性之推估方式求其區段地價」云云。是原告主張公告 地價應按「收益價格法」估計，為平均地權條例第四十六條及地價調查估計規 則第十七條所明定，非如被告所言，要屬於法無據。 ⒊另依「高雄縣縣有財產管理自治條例」第三十八條規定：「縣有基地每年之租 金率，不分使用分區，一律按收租當期土地申報地價年息百分之五計收，並得 視需要調整。」可知縣有基地之租金率，是可以視其需要而調整，並非絕對不 可變通。本件系爭土地公告地價之訂定，既有瑕疵與極端不合理之高估，已如 上述，被告自可本於職權，依合理方式調降租金率。查原告與被告於七十一年 簽訂新租約之租金率為年息百分之四，又被告提撥其中百分之二．四貼補，即 實際租金率為百分之一．六，故原告請求調降租金率為公告地價之百分之一． 五，實有合理之依據。
⒋又查系爭土地之公告地價，自七十一年七月至九十年七月，增加率合計為百分 之二九一．七。另查經濟成長率同期間，增加率合計為百分之一三五．四八， 又同期間台灣地區消費者房租物價指數、台灣地區消費者物價指數、台灣地區 躉售物價指數等增加率各為百分之五○．一四及四一．○五與負一．三四，可 證被告數年來調增系爭土地之公告地價，並不合理，亦無依據。又公告地價係 每隔三年調整一次，而系爭土地之公告地價每平方公尺為：七十一年四○○元 、七十四年四○○元、七十七年一、二○○元、八十年一、五○○元、八十三 年二、○○○元、八十六年及八十九年均為二、七○○元。然七十七年至八十 年間，經濟景氣尚屬不錯，故其調增公告地價，原告尚能負擔，但自八十年以 後經濟蕭條、景氣不佳，公告地價復逐次調增，以致原告已不能負荷。 ⒌被告辯稱系爭土地欲求得純收益，顯非易事，加以並無買賣實例，無法依地價 調查估計規則第十九條規定求得「土地收益資本化率」。又該規則所稱「純收 益」乃指土地所有權人之每年投資報酬而言，並非指土地承租人之收益多寡云 云。然倘如被告所言，系爭土地既無法求得純收益，且無買賣實例可參（即無 土地市場行情），即無法求得「土地收益資本化率」，即該條規定無非形同具 文。惟系爭土地之現況既無法求得相關數據，然卻有現成的土地承租人之收益 資料，及財政部所頒定的純益率標準，被告為何可用而不用？況內政部所訂「 地價估計調查規則」與財政部所訂「營利事業各業同業利潤標準」之法律位階 並無不同。又被告復稱以收益還原法求取土地價格，乃係理論根據之估價方法
，實際上多未予採行云云，經查，土地公告地價之查估，係依據「地價調查估 計規則」辦理，茲依該估計規則第四條規定：「地價之調查估計，應切合估計 當時土地之實值。」又第六條規定：「地價調查應以買賣實例為主，無買賣實 例者，得調查收益實例。」然系爭土地既無買賣實例，而被告又不採「收益還 原法」，則系爭土地之公告地價不知如何訂定﹖另被告又稱系爭土地係選取鄰 近使用性質相近之農業區區地價，調整出八十九年度公告現值為每 平方公尺二、七○○元乙節，經查，被告所舉二個以上區段地價，其何處為農 地？未見明示。又系爭土地，其中高雄縣鳥松鄉一六二地號土地，八十九年公 告現值每平方公尺五、○○○元，公告地價每平方公尺一、○○○元，九十年 公告現值調降為每平方公尺四、○○○元；餘鳥松鄉一六三地號等十六筆土地 八十九年公告現值每平方公尺一八、○○○元，公告地價每平方公尺二、七○ ○元，九十年公告現值每平方公尺一八、○○○元，故如以每平方公尺一八、 ○○○元計算，則每分地的市價為一七、四五○、○○○元（一六二地號土地 除外），此係天價，蓋鄰近的農地從來沒有此高價，市場行情可打聽，景氣好 時，每分地約五百萬元，現已無此價格。又被告稱其於評定系爭土地之公告地 價時，已審酌社會經濟狀況，民眾負擔能力及地方財政需要云云，惟事實上， 被告除考慮「地方財政需要」外，並未審酌「社會經濟狀況及民眾負擔能力」 。被告雖稱一般地價增長幅度往往高於各類物價指數，固為實情，但相對的， 遇經濟不景氣，地價減縮幅度亦會高於各類物價指數。又一般地價之增漲幅度 ，與各類物價指數之增漲，縱或有差距，但與經濟成長率或房租指數，不能說 無關。系爭土地自七十一年至八十九年年增率為百分之二八五，但同期經濟成 長率與房租指數，各為百分之一三七．六及百分之五○．二四，由此可證系爭 土地公告地價之漲幅，甚不合理。
⒍依據平均地權條例與土地稅法規定，公告現值係土地移轉時，作為計算土地增 值稅用，每年規定一次；而公告地價係作為課徵地價稅用，每三年規定一次， 兩種公告金額不同，作用亦不相同。然查系爭土地八十九年度公告地價之評定 ，為公告現值之百分之十五，均有一定比例，非如被告所言均無牽連。而系爭 土地之公告現值，年年調增，每分地的價格為一七、四五○、○○○元，已遠 高於市場行情，公告地價並因而水漲船高，使原告無法生存。再查系爭十七筆 土地九十年之公告現值，除鳥松鄉一六二地號土地為保護地，由每平方公尺五 、○○○元降為四、○○○元外，其餘十六筆租地均維持每平方公尺一八、○ ○○元，並未下降，倘與鄰地比較，則系爭土地價格與相鄰建地相當，且有鄰 地降價，系爭土地卻仍無降價之情形。又原告多年來經營高爾夫球場，並非內 部管理經營方式不當，實因原告之收入係會員打球之費用，並無租賃收益，而 盈餘減少致虧損之原因，除受外在經濟景氣低迷影響外，主要係因土地租金逐 次調增，且租金支出佔原告全年收入之比例太高，故原告主張被告應依「收益 實例法」調降系爭土地八十九年度之公告地價及九十年度公告現值，實有必要 。
乙、被告答辯之理由：
㈠程序部分：
⒈本件原告係因不服被告九十一年府地價字第九一○○一一○七七號函及內政部 九十一年四月二十三日台內訴字第○九一○○○三○九七號函訴願決定提起本 件訴訟。經查，前開被告第九一○○一一○七七號函係依據內政部九十一年一 月七日台內訴字第○九一○○○二○四三○號函及被告九十一年一月十五日府 財產字第○九一○○○六八六三號函辦理，行文向原告補充說明其向被告陳情 租金太高，應調降八十九年公告地價及九十年公告現值乙節，並不具備行政訴 訟法第五條依法申請案件之要件，自不具備行政處分之要件，因此內政部訴願 決定以程序不合、當事人不適格等理由，駁回原告之訴願。 ⒉政府每年定期公告之「土地現值」及每三年公告之「公告地價」，乃係執行平 均地權之土地政策，亦屬地政機關基於政策所為之一般性措施，其對象既非特 定之個人，即非行政處分。而公告土地現值及公告地價之查估均有其法定作業 程序，於辦理公告前，均需先行提交縣市地價評議委員會評定通過，並函報上 級主管機關同意備查後，始據以公告之，於法並無給予土地所有權人提出異議 之權利，惟如有意見陳述，應依請願法規定或一般陳情方式，表示其願望，要 難依行政救濟程序謀求解決。又公告地價係作為土地所有權人申報地價暨課徵 地價稅之依據，而公告土地現值乃作為土地申報移轉核課土地增值稅及補償徵 收土地地價之標準，然查原告並非本案系爭土地之所有權人，尚難謂有直接損 害其權利或利益，對之提起行政訴訟，於法亦有未合。 ⒊原告乃系爭土地承租人，因向被告請求調降承租土地租金未果，復向被告請求 調低系爭土地之公告地價及公告土地現值，顯然原告訴求調降承租土地租金， 乃本案焦點所在，亦為原告提起行政爭訟之旨意。惟查，原告承租被告所有之 土地，係屬政府與人民間租賃關係，應屬普通法院管轄，不得提起行政訴訟。 ㈡實體方面：
⒈按求取土地收益價格之基本要素，為土地每年純收益與土地收益資本化率。惟 所稱土地收益資本化率，按地價調查估計規則第十九條規定，係指同一地價分 區內土地之通常投資報酬率，並得以土地每年純收益除以土地市場行情價格所 得之商數，作為其土地收益資本化率。惟鑑於本案高爾夫球場土地僅佔公園用 地之一部分，並佔所劃屬澄清湖風景區之第六地價區段內之小部分範圍，而系 爭土地所屬上開區段內尚有其他公、私有土地，使用收益情況與系爭土地不盡 相同，欲求得該區段土地之純收益，顯非易事，加以該地價區段內土地並無買 賣實例，亦無法依上開規定求得土地收益資本化率（俗稱還原利率）。其次， 地價調查估計規則中所稱「純收益」者，乃指土地所有權人之每年投資報酬而 言，並非指土地承租人（佔有使用人）之收益多寡，原告謂其經營球場之年收 入土地租金及其他所需費用後之盈餘，為上開調查估計規則中所稱之純收益， 似有誤解法意，應予指明。
⒉次查土地收益價格乃決定於土地每年純收益及土地收益資本化率之查估及選定 ，而土地收益因個人對於土地利用方法及使用人對其需要滿足功能之不同，常 變動不定。至於還原利率之選定亦頗為繁雜，而一般土地之合理價格常包括其 有形之使用收益價格及該土地所具備個別利用條件影響所及之無形價格（例如 ：土地位處之自然景觀良好及環境位置適宜等無體收益），若僅以土地之純收
益按還原利率予以資本化，其所得之收益價格自與一般土地之正常交易價格顯 有差距，故目前地政機關辦理年度公告土地現值查估作業，亦多未予採行。而 原告主張可依計算本案土地租金之年息（百分之五）作為土地收益資本化率， 核與地價調查估計規則第十九條所列土地收益資本化率之求取方式之規定不符 ，顯有誤解。是以公告現值應適切反應一般正常合理市價，此觀平均地權條例 第四十六條規定自明。而地政機關目前辦理公告土地現值調整作業，對於無買 賣實例之區段，為避免因土地每年純收益之查估及還原利率之選定未臻準確， 致使求得之土地收益價格與其一般正常合理市價產生極大誤差，均不採用收益 價格查估，概採較具有準確性及合理性之推估方式求其區段地價，此乃地政機 關基於查估作業之事實考量，亦為行政機關執行業務適用法規裁量權之運用， 尚非原告所能干預。
⒊按平均地權條例第四十六條規定，公告現值係調查土地市場價格變動情形，估 計區段地價，於每年調整一次，作為課徵土地增值稅、遺產稅、贈與稅及土地 徵收補償地價之依據，而地價調查方法有買賣實例法及收益實例法二種，無買 賣實例及收益實例之地價區段，則以推估方法求得。本件系爭土地所屬第六地 價區段，地政機關於辦理八十九年公告土地現值調整作業時，因該地價區段內 並無買賣實例土地，亦無法取得準確之土地年純收益及適當之土地收益資本化 率，乃依地價調查估計規則第二十二條規定，選取鄰近使用性質相近之農業區 二個以上區段地價，作為基準地價區段。復按影響地價區域因素評價基準表等 進行區域因素修正，調整得出本件系爭土地所屬區段之八十九年公告現值為每 平方公尺一八、○○○元，該推估結果之價格，當具有公平、合理性，原告指 稱地政機關係選取鄰近住宅區地價推估云云，尚非屬實。又依平均地權條例施 行細則第六十四條規定，在舉辦重新規定地價之當年，縣市政府地價評議委員 會得以依本條例第四十六條編製之土地現值表，作為評定地價之參考。準此， 本件系爭土地所屬區段八十九年公告地價，乃參考其公告土地現值，並審酌社 會經濟狀況、民眾負擔能力及地方財政需要，妥慎估定為每平方公尺二、七○ ○元，僅佔其公告現值價額之百分之十五，堪稱適切、合理、允當。 ⒋按土地有其不增性、永續性及用途多樣性等特性，故土地係一種固定資產，與 一般消費商品不同，而影響土地價格變動之各項因素，與一般消費商品物價上 漲因素顯不相同，兩者間亦無直接牽連關係，況且台灣地區物價常處於穩定狀 態，故每年之物價指數亦多止於微幅變動，惟土地價格變動涉及供需情況與社 會、經濟、行政等諸多因素，因此一般地價增漲幅度（百分比）往往高於各類 物價指數。而台灣地區於六十六年實施全面平均地權，並辦理第一次規定地價 （公告地價）後，依規定應每三年辦理重新地價一次，惟延至七十六年始辦理 重新規定地價，且當時尚採公告現值與公告地價兩價合一制，即以公告土地現 值作為其公告地價，其間因歷經十年之久，故七十六年公告地價調幅較高，亦 屬必然。惟自八十年之後，業經修法改採公告土地現值及公告地價分離制，及 依平均地權條例施行細則第六十四條規定，於舉辦重新規定地價當年，公告土 地現值作為評定公告地價之參考，故修法後對於公告地價之訂定，為期兼顧政 策、法令與民意，顯然低於當期之公告土地現值，堪稱屬實。又地價調查估計
規則第二十二條第一項所列各區段地價之估計方法（包括買賣實例法、收益價 格法、基準推估法），均係指查估公告土地現值調整作業之區段地價而言，此 觀同規則第四條及第二十條規定自明。至公告地價則依照上開條例施行細則第 六十四條規定，參考其當年之公告土地現值，並審酌社會經濟狀況、民眾負擔 能力及地方財政需要，妥慎訂定，故原告主張本案土地公告地價應按收益價格 法估計乙節，於法尚嫌無據。
⒌按政府每年公告土地現值，應適切反映轄區土地之一般正常合理市價，而公告 地價之訂定，仍應兼顧政策、法令與民意等基於社會整體利益之考量，並力求 均衡合理。惟依平均地權條例第十四條規定，規定地價後，每三年重新規定地 價一次，因此政府每年定期辦理公告土地現值調整及每三年辦理重新規定地價 ，乃基於執行法令規定，均有其查估作業之程序，如僅針對某一地區之土地因 涉及租金負擔或其他權益爭執，地政機關率爾調降其公告土地現值或公告地價 ，顯然與法有違，不無可議。按人民承租公有土地，為人民與政府私法上之土 地租賃關係，如有涉及租金之增減，乃屬私權爭執，宜由租賃雙方就租金計算 及支付方式共同協商解決，如協商不成，再循司法途徑向普通民事法院提起調 整（裁減）租金之訴，以求解決，方屬正辦。尚不能率指公告地價查估不當， 而要求予以調降，就法理而言，誠有研酌之餘地。 ⒍再查公告現值及公告地價係經地價及標準地價評議委員會評定後，呈報內政部 審核並准予備查後，方具法定效力。而各縣市地價評議委員會，係由有關機關 代表與地方公正人士及專家學者等共同組成，目前委員會十五位成員中，政府 機關代表僅佔七席（未達半數），原告指稱政府機關代表之委員超過半數以上 ，亦非實情。又地價評議委員會係由政府與民間代表共同組成，有助於集思廣 益，並促使意見超然客觀，故對於各項地價審議結果，亦當具有客觀、公正性 。系爭土地八十九年公告土地現值及公告地價，既均經踐行法定作業程序後始 予公告，其評定之地價，堪稱適切、合理。又公告土地現值及公告地價之訂定 攸關公、私法益，因此縣市地政機關依照平均地權條例第四十六條及第十五條 規定，辦理公告現值及重新規定地價（公告地價）查估作業，亦頗慎重，以維 公告土地現值及公告地價之威信。故公告土地現值及公告地價經依法公告之後 ，目前除土地法第二百二十七條及土地徵收條例第二十二條等對於公告徵收土 地之所有權人，於公告徵收期間對徵收補償地價得提出異議之規定，及依土地 法第一百五十二條規定所公布之標準地價，因不必先行提交地價評議委員會評 定外，依照現行平均地權條例第四十六條及第十五條規定，於估計區段地價後 ，均需先行提交縣市地價評議委員會評定通過，始能予以公告。亦即公告土地 現值及公告地價依法公告前，業先提交具有客觀、公正、專業、超然性質之地 價評議委員會詳加審議認定，因此目前對於公告現值及公告地價經完成評定公 告之後，尚無准由土地所有權人提出異議之法令規定。顯然公告土地現值及公 告地價經地政機關依法查估後，提交縣市地價評議委員會評定通過，並函報上 級主管機關同意備查等踐行法定作業程序後始予公告，當已發生公法上之效力 ，若非顯有錯誤，自不得任意變更業經依法公告確定之行政處分，期符依法行 政原則，更以維持公告土地現值及公告地價之確信力及穩定性。本案系爭土地
所屬第六地價區段八十九年公告土地現值及公告地價，地政機關依照相關法定 作業程序，分別估定為每平方公尺一八、○○○元及每平方公尺二、七○○元 ，並提交本縣地價及標準地價評議委員會審議通過，及函報上級主管機關同意 備查後，據以公告，堪稱適切合理。惟原告為求減輕土地租金之負擔，遽指本 案土地公告現值及公告地價偏高，而訴求被告機關調降業依法公告確定並發生 公法上效力之系爭土地八十九年公告地價及九十年公告現值，於法無據。 理 由
一、按「關於被告官署所為地價之公告，固不能認為對原告之行政處分，但原告以陳 情書請求被告修改地價，被告官署據以拒絕其請求之通知，則不能不認係對原告 所為之消極處分，當非不可提起行政爭訟。受理訴願官署自應就該項通知之是否 合法適當，就實體上審查而為決定，方為正辦。乃訴願決定及再訴願決定，遽認 為無行政處分之存在，而依程序上之理由，先後駁回原告之一再訴願，實有未合 。」前經行政法院（現改制為最高行政法院）著有五十五年判字第二二三號判例 可資參照。查原告於九十年間，除函請被告於租約屆滿後准予續約外，並要求調 降土地租金（此部分另行提起訴願及行政訴訟），且以被告就系爭土地評定之公 告地價及公告現值過高，影響租金之計算，乃一併請求被告調降系爭土地之八十 九年土地公告地價及九十年土地公告現值。惟被告則以公告地價及公告現值業經 「地價及標準地價評議委員會」評定通過為由，依法具有法定效力，乃以九十一 年一月十八日府地價字第九一○○一一○○七七號函否准原告所請，該函復之性 質即屬消極行政處分，依上開判例之說明，原告自可對之提起行政爭訟，合先敘 明。
二、次按「直轄市或縣（市）主管機關辦理規定地價或重新規定地價之程序如左：一 、分區調查最近一年之土地買賣價格或收益價格。二、依據調查結果，劃分地價 區區地價後，提交地價評議委員會評議。三、計算宗地單位地價。四 、公告及申報地價，其期限為三十日。五、編造地價冊及總歸戶冊。」「直轄市 或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並 估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年七月一 日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機 關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」分別為平均地權條例第十五 條及第四十六條所明定。又「直轄市或縣（市）地政機關為地價調查估計之主辦 機關。並得授權所轄地政事務所辦理之。」復為地價調查估計規則第二條所規定 。是以，土地公告現值之評定，涉及市場調查等專業知識，法令上另設有超然中 立「地價評議委員會」進行評定審核（參閱平均地權條例第四條），則人民針對 主管機關拒絕更改土地公告現值或公告地價之行政處分，其所得請求法院審查者 ，應限於評定作業程序之遵守，確保評定作業之公正性及公平性者為限。對於權 責機關依法查估評定所公告土地現值及公告地價，人民應無權置喙，方能維持公 告土地現值及公告地價之確信力及穩定性。
三、經查，本件原告承租高雄縣鳥松鄉○○段一六二地號等十七筆縣有土地，作為經 營高爾夫球場使用，而系爭土地年租金係以當期土地申報地價年息百分之五打六 折計收，此為兩造所不爭執。本件原告以被告就系爭土地評定之公告地價及公告
現值過高，影響租金之計算，乃請求調降系爭土地租金所依據之基礎，即請求調 降八十九年土地公告地價及九十年土地公告現值，惟查，本件十七筆系爭土地中 ，位於高雄縣鳥松鄉一六二地號之土地，八十九年公告現值每平方公尺五千元， 公告地價每平方公尺一千元，九十年公告現值調降為每平方公尺四千元；餘鳥松 鄉一六三地號等十六筆土地，八十九年公告現值每平方公尺一八、○○○元，公 告地價每平方公尺二、七○○元，九十年公告現值每平方公尺一八、○○○元， 此有被告九十一年一月十八日府地價字第九一○○一一○七七號附卷可稽。茲依 據平均地權條例與土地稅法規定，公告現值係調查土地市場價格變動情形，估計 區段地價，於每年調整一次，作為課徵土地增值稅、遺產稅、贈與稅及土地徵收 補償地價之依據；而公告地價則係作為課徵地價稅之用，每三年規定一次。再者 ，公告現值及公告地價乃係經各縣（市）地價及標準地價評議委員會評定後，呈 報內政部審核並准予備查後，方具法定效力。而各縣（市）地價評議委員會，又 係由有關機關代表與地方公正人士及專家學者等共同組成。固然，政府每年公告 之土地現值，應適切反映轄區土地之一般正常合理市價，而公告地價之訂定，尤 應兼顧政策、法令與民意等社會整體利益之考量，力求均衡合理，惟本件系爭土 地之公告地價及公告現值，既經被告踐行法定作業程序後始予公告，詳如上述， 其評定之地價，若非顯有錯誤，自不得任意變更業經依法公告確定之行政處分， 期以維持公告土地現值及公告地價之確信力及穩定性。換言之，依照現行平均地 權條例第十五條及第四十六條規定，即公告土地現值及公告地價依法公告前，業 先提交具有客觀、公正、專業、超然性質之地價評議委員會詳加審議認定，迨至 其完成評定，並依法公告之後，當已發生公法上之效力，參酌現行平均地權條例 及土地法規定，尚無准由土地所有權人或利害關係人提出異議而予以救濟之餘地 ，此參最高行政法院（前行政法院）五十七年判字第二七號判例：「被告官署就 本件土地估計每坪為新台幣二、○○○元，係依照有關法令規定，調查市價及收 益價格，劃分地價等級而估定。既提經都市地價評議委員會評定公告，且已據土 地所有人申報地價，在承租人之原告，殊無爭執之餘地。依法尤無請求被告修改 公告地價之權利。原處分拒絕其請求，無違法之可言。」自明。準此，本件原告 就系爭土地在未能舉出具體事證以說明地價評議委員會所評定之地價有顯然之錯 誤之前，自無任何權源，可逕行請求被告應依「收益實例法」重新查估調降系爭 土地八十九年公告地價及九十年公告現值，是以被告否准原告之申請，依法並無 不合。
四、次按政府每年定期公告之「土地現值」及每三年公告之「公告地價」，乃係執行 平均地權之土地政策，亦屬地政機關基於政策所為之一般性措施，其對象既非特 定之個人，即非行政處分，自不得以此作為行政爭訟之標的。查本件原告乃系爭 土地承租人，因向被告請求調降承租土地租金未果，復向被告請求調低系爭土地 之公告地價及公告土地現值，被告針對原告是項請求，查明系爭土地八十九年度 公告地價及九十年度土地現值業經高雄縣地價及標準地價評議委員會通過，並報 內政部備查，完成法定程序在案，是被告所為駁回原告請求之處分尚無違法。五、綜上所述，原告請求被告以「收益實例法」查估調降八十九年公告地價及九十年 公告現值，於法無據，被告駁回原告之申請，認事用法，洵無違誤。訴願決定予
以維持，其理由雖有不同，然其駁回之結果並無二致，應予維持。原告起訴請求 撤銷訴願決定及原處分，並一併請求被告以「收益實例法」查估調降八十九年公 告地價及九十年公告現值，並無理由，應予駁回。六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八 條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 九 日 高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 高秀真
法 官 簡慧娟
法 官 邱政強
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。中 華 民 國 九十二 年 一 月 九 日 法院書記官 涂瓔純