臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第三一○九號
原 告 甲○○
被 告 行政院勞工委員會
代 表 人 陳菊（主任委員）
訴訟代理人 丙○○
乙○○
右當事人間因勞保事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十年七月六日台八十
九勞訴字第○○○五七九七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
南投縣果菜包裝運送業職業工會（以下簡稱南投縣果菜工會）被保險人陳如月於 民國（下同）八十七年四月一日死亡，前由該會以原告為受益人向勞工保險局（ 以下簡稱勞保局）申請死亡給付，勞保局於八十七年五月十二日核發遺屬津貼三 十個月計新台幣（下同）五四九、○○○元在案。嗣原告於八十八年十月十二日 自行檢具陳如月死亡給付申請書件，再次向勞保局提出申請，並於該申請書載， 八十六年九月其配偶陳如月因乳癌末期而參加南投縣果菜工會乙事，並未實際工 作從事勞動，故應不該請領，請勞保局依勞工保險條例（以下簡稱勞保條例）第 二十條規定核付遺屬津貼九○九、○○○元。案經勞保局調查，陳如月加保後並 無實際從事本業工作，依法不得由該職業工會申報加保，除依勞保條例第二十四 條規定核定，自其加保之日起取消其投保資格，原領遺屬津貼五四九、○○○元 不予給付外，且應退回勞保局銷帳，並將案件移送被告行政院勞工委員會（以下 簡稱勞委會）依同條例第七十條規定，科處原領給付二倍之罰鍰計一、○九八、 ○○○元。原告不服，向勞工保險監理委員會申請審議，經遭駁回，提起訴願， 亦遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定、原審定及原處分均撤銷。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
原告之配偶陳月如原在台灣省政府地政處（以下簡稱省地政處）參加勞保，嗣因 罹患癌症請假逾期為該機關辭退，未告知陳月如可繼續參加勞保或其離職一年內 因病亡故時，仍得請領死亡給付，原告乃將陳月如加入未實際工作之南投縣果菜 工會為被保險人，並於陳月如亡故後，請領死亡給付，被告予以處罰是否有據。 ㈠原告主張之理由：
⒈程序部份：前述勞委會兩份訴願決定書之十一位訴願委員中，王三重主任委員 及蘇德勝、龔文廣、胡天榮、洪瑞清、孟藹倫五位委員合計六位均係該機關之 高級職員，另林誠二、蔡震榮、王惠玲、鄭津津、黃程貫五位委員則屬遴聘之 學者、專家，勞委會訴願審議委員會之組成顯已違反訴願法第五十二條第二項 後段「其中社會公正人士、學者、專家人數不得少於二分之一」之規定，其組 織不合法，當然所作成之訴願決定書之合法性存疑。 ⒉被保險人陳如月自六十八年五月一日由埔里地政事務所加保，七十九年八月一 日起再由省地政處加保，迄八十六年六月三十日因病請假逾期，遭投保單位辭 退，投保長達十八年，因病被迫退保，當時不知勞保條例施行細則第二十六條 第二項明定「被保險人因遭遇傷害或罹患疾病在請假期間者，不得退保」此一 保障勞工之規定；且依七十七年二月三日勞保條例第四次修正增訂之第九條之 一，陳如月勞保年資既已合計滿十五年，且被資遣，自應由原投保單位為其辦 理參加普通事故保險。勞保局與投保單位省地政處均未告知，顯未盡教示義務 ，致陳如月無法及時主張「不得退保」，亦無法及時參加普通事故保險，導致 退保後無法依法續保並領取依續保當時之平均月投保薪資三○、三○○元計算 ，領取三十個月之遺屬津貼九○九、○○○元。 ⒊陳如月八十六年六月三十日被迫退保時已是乳癌末期，依勞保條例第二十條第 二項規定，或依被告八十五年十二月九日台八五勞保二字第一四九○八號函： 「退保前因病住院，於退保後一年內因同病及其引起之疾病致殘廢或死亡者， 得請領殘廢或死亡給付。」及八十七年四月三十日台八七勞保二字第一七七八 九號函：「退保前因病門診，於退保後一年內因同病致殘廢或死亡者得請領殘 廢或死亡給付。」然陳如月投保年資長達十八年，個人所繳（勞工負擔的百分 之二十）勞保費數萬元，從未接獲勞保局有關勞保權益的說明書函，民間投保 人壽保險者不論保費多寡至少亦有「保單」一張或一本，說明保險公司與被保 險人間雙方之權利義務關係。然陳如月投保十八年既無勞保保單，連勞保條例 亦不曾給過，造成勞保費每個月催繳，至於被保險人有何權利，則從未告知， 勞保被保險人八十九年底有七百九十一萬五千七百八十九人，每人每月皆盡繳 費義務，遲交一日則課以百分之○．二滯納金（相當於月息六分），而對其權 利則全未獲告知，勞保局未盡教示義務之嚴重於此可見一斑。 ⒋陳如月於八十六年六月三十日被迫退保前即已乳癌末期，依勞保條例第五十三 條之附表二「殘廢給付標準表」第四十七項「胸腹部臟器機能遺存顯著障害， 終身祇能從事輕便工作者。」規定，本已符合殘廢給付請領要件，可得請領第 七級殘廢給付四四○日（當時平均月投保薪資三○、三○○元換算為日投保薪 資為一、○一○元）計四四四、四○○元，然因被告未盡教示義務，致錯失請 領機會。
⒌陳如月因勞保局未盡教示義務，致錯失上述四種應有權利之機會，被保險人投 保十八年，個人繳費（勞工應負百分之二十的部份）數萬元，在身罹重病又遭 辭職退保的雙重打擊下，經人介紹，於八十六年十一月三日由南投縣果菜工會 投保勞保，並於次年四月一日死亡後，由原告向勞保局申領三十個月依當時投 保職業工會之平均月投保薪資一八、三○○元計算，由勞保局核付五四九、○
○○元。
⒍陳如月因勞保局及投保單位省地政處未善盡教示義務，致錯失上述機會，使原 得依勞保條例第一條「保障勞工生活」之宗旨所得之三十個月遺屬津貼依當時 較高之平均月投保薪資三○、三○○元計算可得九○九、○○○元平白喪失； 且因錯失依勞保條例第五十三條之附表二「殘廢給付標準表」第四十七項第七 級殘廢給付四四○日，計四四四、四○○元，兩者合計一、三五三、四○○元 。然原告卻僅申領依較低平均月投保薪資一八、三○○元計算之遺屬津貼五四 九、○○○元，兩相扣抵亦損失八○四、四○○元，皆因被告未盡告知義務所 致，原告所受損失即已如此，則其他七百九十多萬被保險人已造成或將來可能 造成的損失又是如何龐大之金額？若鈞院能藉本案將原處分撤銷，雖原告僅得 以恢復部份之權益（四十四萬多元的殘廢給付已喪失請領時效）事小，但因此 而惕勵保險人爾後應多盡其應負之教示義務，使所有被保險人之權益得以獲得 應有之保障。
⒎保險人除先依勞保條例第二十四條規定追還已領給付，再依同條例第七十條規 定，認定原告以詐欺以外之「其他不正當行為領取保險給付或虛偽之證明、報 告、陳述」，處以原告按已領取之保險給付二倍罰鍰計一、○九八、○○○元 。然依第二十四條取消被保險人資格並追還已領給付之情形應可分為二種：第 一種為經保險人主動查獲者，第二種則為由被保險人或其受益人主動說明者， 這二種情形近三年遭取消投保資格之人數，分別為：八十七年二、八五三人， 八十八年三、五八九人，八十九年四、五九二人。其中大多數均係屬第一種由 保險人主動查獲者，保險人只是單純依第二十四條取消被保險人資格並追還已 領給付，未進一步按第七十條處以二倍之罰鍰。而原告之案情屬第二種，其情 節應較第一種為輕，除追繳一倍給付之外再處以二倍罰鍰，豈非「重者不罰、 輕者罰重」？舉輕以明重、舉重則明輕，第一種情形尚且不罰，第二種豈有罰 之之理？依行政程序法第六條「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。 」勞保局顯然構成「同樣因勞保條例第二十四條取消被保險人投保資格，卻有 處不處以二倍罰鍰之差別待遇」，並且被告並未說明其正當理由，違反行政程 序法第六條規定。因此，勞工保險監理委員會及勞工委員會訴願會維持勞保局 之原處分，明顯違反行政法上「禁止恣意原則」，不僅構成行政訴訟法第四條 第二項「濫用權力之行政處分，以違法論」，並且已實質上之「違法」。勞保 局處以原告二倍罰鍰顯係選擇對人民權益損害最大者，依行政程序法第七條第 二款「行政行為，應依下列原則為之：．．．二、有多種同樣能達成目的之方 法時，應選擇對人民權益損害最少者。」勞保局如此作為與行政程序法第七條 背道而馳，明顯違法。
⒏按行政機關就該管行政程序，及依職權調查證據，均應對當事人有利及不利之 情形一律注意，行政程序法第九條及第三十六條定有明文，惟勞保局卻僅就原 告不利情形重加引述，對於原告有利部份均避之未提，違反上開規定。按勞保 條例第一條所示其制定之宗旨在於「保障勞工生活」，行政法之目的亦在於有 利於人民之「有利原則」，但勞保局完全放棄此宗旨與原則，以懲罰性之心態 對待原告，完全背棄其應有之立場。
⒐綜上所述，原告因勞保局未善盡教示義務，致依前述平白淨損（該領的扣除已 領的）八○四、四○○元。其次勞保局對原告處以二倍罰鍰，人民固不得以不 知法令（勞保條例第七十條）為由作為免責之事由，但行政法令繁多，非一般 人民所能全盤瞭解，現今行政法學本於政府係為服務人民之法則，提昇行政機 關有教示人民之義務，被告竟對原告因主動說明之故處以二倍罰鍰一、○九八 、○○○元，其「重者不罰，輕者重罰」致使應繳回一倍再罰二倍共一、六四 七、○○○元，再加上之前之淨損（已扣除已領的）八○四、四○○元，合計 原告之損失為二、四五一、四○○元，更是不盡教示之責。勞保局違反行政程 序法第六、七、九、三十六條及行政訴訟法第四條，恣意行政、濫用權力，更 違反勞保條例第一條「保障勞工生活」之宗旨，且置保障勞工之「有利原則」 於不顧，請判決如原告訴之聲明云云。
㈡被告主張之理由：
⒈按「年滿十五歲以上，六十歲以下之左列勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬 機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人：一、．．．。七、無一定雇 主或自營作業而參加職業工會者。．．．。」「投保單位故意為不合本條例規 定之人員辦理參加保險手續，領取保險給付者，保險人應依法追還；並取消該 被保險人之資格。」「以詐欺或其他不正當行為領取保險給付或為虛偽之證明 、報告、陳述及申報診療費用者，除按其領取之保險給付或診療費用處以二倍 罰鍰外，並應依民法請求損害賠償；其涉及刑責者，移送司法機關辦理。」分 別為勞保條例第六條第一項第七款、第二十四條及第七十條定有明文。 ⒉查本件被保險人陳如月於八十六年十一月三日由南投縣果菜工會申報加保，八 十七年四月一日因乳癌死亡，前由該會以原告為受益人向勞保局申請死亡給付 ，經該局於八十七年五月十二日核發遺屬津貼三十個月，計五四九、○○○元 在案。嗣原告於八十八年十月十二日自行檢具陳如月死亡給付申請書件，再次 向勞保局提出申請，並於該申請書載其配偶陳如月因乳癌末期而參加南投縣果 菜工會乙事，並未實際工作從事勞動，故不該請領，請勞保局准予更改依勞保 條例第二十條及函釋規定辦理。案經勞保局調查，陳如月加保後並無實際從事 本業工作，依法不得由該職業工會申報加保，乃依勞保條例第二十四條規定， 核定自其加保之日起取消投保資格，被告另以八十九年一月十三日台八十九勞 局給字第○○九三五○○號函，依勞保條例第七十條規定按原告所領給付處以 二倍罰鍰，計一、○九八、○○○元。
⒊原告於訴願時稱陳如月在其他會員介紹之下加入該工會，加入時係其他會員陪 伴親自申請，並非原告代為申請，又申請時工會已深刻瞭解被保險人之情況， 仍核准加入，使被保險人誤以為投保資格並無問題，領取保險給付時，亦係工 會代辦，可知原告並無詐欺之蓄意及故意云云。惟查勞保局南投辦事處於八十 八年十一月二十六日派員訪查南投縣果菜工會，據該會出具之說明書載：「當 初是由其配偶甲○○（即原告）偕同其大哥至埔里本會王常務監事明德家中填 具入會申請書，並聲稱其太太在其大哥處從事果菜包裝運送工作，但陳女士有 無工作能力本會並不知情，陳女士加保時其並未親自辦理，也沒有體檢表，因 鍾先生和其大哥和本會常務監事都是熟人，而鍾先生又隱瞞病情，故本會對陳
女士身體狀況並不知情。陳如月君死亡後由其先生甲○○親自至會辦理死亡給 付。」。另查原告於八十八年十一月二十八日所出具之說明書亦記載陳如月遭 前省地政處解職後，為顧及勞保年資的延續，就至南投縣果菜工會重新加保， 但該期間只是偶而幫忙，並無實際從事勞動工作領取薪資等語。原告明知其配 偶陳如月罹患乳癌末期，無法從事工作，為延續陳如月勞保年資而為其辦理加 入工會，並由該會為其投保，迨陳如月死亡，並向勞保局申請死亡給付，原告 於領取陳如月死亡給付後，得知陳如月於前一投保單位之投保薪資較高，如按 前一投保單位之平均投保薪資計算，則可領取更高額之死亡給付，故於八十八 年十月十二日再次檢據向勞保局申請死亡給付，並於申請書內自承陳如月參加 職業工會，並未實際從事工作，故不該請領，期使勞保局取消陳如月於工會之 加保資格，重新核定陳如月之死亡給付，以領取更高額之給付。原告以上述詐 欺及不正當行為向勞保局領取死亡給付，已符合勞保條例第七十條之規定，被 告按其所領給付處以二倍罰鍰，於法並無不合，請判決如被告答辯之聲明。 ⒋另查原告不服勞保局取消陳如月之被保險人資格之處分，分別提起審議及訴願 均經駁回在案，其提起行政訴訟，現由鈞院以九十年度訴字第五六八七號審理 中，併予敘明。
理 由
一、按現行訴願法係自八十九年七月一日起施行，原告提起訴願之日期為八十九年二 月三日，係在現行訴願法施行前提起，依修正前行政訴訟法之規定，部會所為之 行政處分仍由部會為受理訴願機關，故本件由被告勞委會受理訴願，現行行政訴 訟法雖改為應由其上級機關行政院為受理訴願機關，惟依管轄恆定之法理，被告 勞委會既受理在訴願法修正之前，於訴願法修正施行後，自亦仍應由其依修正後 之訴願程序辦理，合先敘明。
二、本件原告前以其配偶陳如月自六十八年五月一日由埔里地政事務所加保，七十九 年八月一日起再由省地政處加保，迄八十六年六月三十日因病請假逾期，遭投保 單位辭退，原告恐陳如月勞保中斷，乃自八十六年十一月三日起為陳如月辦理參 加南投縣果菜工會為被保險人，至八十七年四月一日死亡，原告即經由南投縣果 菜工會向勞保局申請死亡給付，勞保局於八十七年五月十二日核發遺屬津貼三十 個月計五四九、○○○元在案。嗣原告得悉勞保條例第二十條規定：「被保險人 在保險有效期間所發生之傷病事故，於保險效力停止後，必須連續請領傷病給付 或住院診療給付者，一年內仍可享有該項保險給付之權利；傷病給付期限依第三 十五條及第三十六條規定；．．．。被保險人依前項規定連續請領保險給付期間 內，因同一傷病及其引起之疾病，致殘廢或死亡者，仍得請領殘廢給付或死亡給 付。其非因病癒而經保險人自設或或特約醫院同意出院後，在保險效力停止之日 起一年內，因同一傷病及其引起之疾病致殘廢或死亡者亦同。」乃於八十八年十 月十二日再檢具陳如月死亡給付申請書件，向勞保局提出申請，申請書稱其配偶 陳如月因乳癌末期而參加南投縣果菜工會，並未實際工作從事勞動，故不應請領 ，請勞保局依勞保條例第二十條規定核付陳如月前由省地政處加保時之平均月投 保薪資三○、三○○元計算之遺屬津貼九○九、○○○元云云。三、勞保局以原告既自承其配偶陳如月實際並未在南投縣果菜工會所屬會員從事勞動
工作及領取薪資，不應由該公會為投保單位參加勞保，必須原告先將原領保險給 付五四九、○○○元悉數退回勞保局銷帳，始予核計其原省地政處加保之勞保給 付，並將原告以不正當行為領取保險給付，應受處罰部分報由被告依勞工保險條 例第七十條之規定科處原告二倍之罰鍰計一、○九八、○○○元。四、查「以詐欺或其他不正當行為領取保險給付或為虛偽之證明、報告、陳述及申報 診療費用者，除按其領取之保險給付或診療費用處以二倍罰鍰外，並應依民法請 求損害賠償；其涉及刑責者，移送司法機關辦理。特約醫療院、所因此領取之診 療費用，得在其已報應領費用內扣除。」勞保條例第七十條定有明文。本件經勞 保局南投辦事處於八十八年十一月二十六日派員訪查南投縣果菜工會，據該會所 提之說明書載「當初是由其配偶甲○○偕同其大哥至埔里本會王常務監事明德家 中填具入會申請書，並聲稱其太太在其大哥處從事果菜包裝運送工作，但陳如月 有無工作能力本會並不知情，陳如月加保時其並未親自辦理，也沒有體檢表，因 原告和其大哥和本會常務監事都是熟人，而原告又隱瞞病情，故本會對陳如月身 體狀況並不知情。陳如月死亡後由其先生甲○○親自至會辦理死亡給付。」此有 該說明書附卷可稽。另查原告於八十八年十一月二十八日所出具之說明書亦記載 原告之妻陳如月遭前省地政處解職後，為顧及勞保年資的延續，就至南投縣果菜 工會重新加保，但該期間只是偶而幫忙，並無實際從事勞動工作領取薪資，實屬 不當（其意似指未實際工作重新加保不當）。而陳如月於八十六年六月三十日退 保當日仍在治療當中，且辦有請假手續，依法即不應退保，且勞保局亦不應受理 其退保手續，請准予撤銷陳如月八十六年六月三十日之退保效力，並自八十六年 六月三十日起恢復其被保險人資格。且經原告親自概算應以陳如月在前省地政處 之投保額辦理為準云云，此亦有原告說明書附卷可按。足徵原告明知其配偶陳如 月罹患乳癌末期，已無力從事工作以領取薪資；而原告為陳如月加入工會，並以 該會名義投保，實際並無工作，其目的係延續陳如月勞保年資。嗣陳如月於八十 七年四月一日死亡，原告於八十七年四月二十二日向勞保局申請死亡給付，業經 該局於八十七年五月十二日核付在案，此亦為原告所自承；原告乃係受領勞保局 核付之死亡給付後，始依勞保條例第二十條、第三十條及被告八十七年四月三十 日台八十七勞保二字第○一七七八九號函釋規定，請求加領九○九、○○○元之 死亡給付。雖原告陳稱，伊係因當時不知勞保條例施行細則第二十六條第二項規 定「被保險人因遭遇傷害或罹患疾病在請假期間者，不得退保」此一保障勞工之 規定；且依七十七年二月三日勞保條例第四次修正增訂之第九條之一，陳如月勞 保年資既已合計滿十五年，且被資遣，自應由原投保單位為其辦理參加普通事故 保險，惟省地政處及被告均未將上開規定告知陳月如，以致陳月如為延續勞保始 再加入南投縣果菜工會申報參加勞保，渠等應負未盡教示義務之責任，且勞保局 依第二十四條取消被保險人資格並追還已領給付之情形，有由保險人主動查獲者 ，另有由被保險人或其受益人主動說明者，其由保險人主動查獲者，保險人只是 單純依第二十四條取消被保險人資格並追還已領給付，未進一步按第七十條處以 二倍之罰鍰。而原告之案情屬主動說明，其情節應較被查獲者為輕，被告竟除追 繳已領之給付外，再處以二倍罰鍰，實有「重者不罰、輕者罰重」之不當，請予 撤銷云云。查原告無論是否知悉其配偶陳如月因病離職，其原服務機關依法不得
將其退保，及陳如月離職一年內因同一病症死亡時，原告仍得請領其原保之勞保 死亡給付，原告均不得為之加入不實之勞保，原告上開主張，依法並不能解免其 應受之處罰；且原告之妻陳如月是否因病離職非被告所得知悉，原告自不能歸責 被告，至於省地政處有無責任，原告應訴請民事法院判決，非本院所得審酌。再 查原告明知陳如月不符合勞保條例第六條第一項第七款之加保規定，而仍親自為 其填具加入南投縣果菜工會會員，並由該工會為陳如月申報加保，以便陳如月於 發生保險事故時得以請領給付，原告亦於其配偶陳如月死亡後旋即向被告申領遺 屬津貼五四九、○○○元，自屬勞保條例第七十條以不正當行為領取保險給付之 規定，勞委會處其二倍之罰鍰，並無不合。
五、末查被告以不符合加保規定而取消被保險人資格，而應予以處罰之案件，僅限於 被保險人為巧取勞工保險給付，明知其不符加保之規定而仍參加保險，且已領取 保險給付者為限，若無上述情形，自無處罰之必要；是原告訴稱，被告對取消資 格案件輕重不分，違反「禁止恣意原則」云云，尚無可採。末查原告主張本案受 理訴願機關勞工委員會訴願審議委員會之組成違反訴願法第五十二條第二項後段 「其中社會公正人士、學者、專家人數不得少於二分之一」之規定，其組織不合 法一節。按訴願法第五十二條規定：「各機關辦理訴願案件，應設訴願審議委員 會，組成人員以具有法制專長者為原則。訴願審議委員會委員，由本機關高級職 員及遴聘社會公正人士、學者、專家擔任之；其中社會公正人士、學者、專家不 得少於二分之一。訴願審議委員會組織規程及審議規，由主管院定之。」是依上 開規定，訴願法第五十二條係規定各機關訴願審議委員會之之組成，其中社會公 正人士、學者、專家不得少於二分之一，惟各機關受理訴願案件並非限於全體參 加，法律並非規定個案之訴願委員必須社會公正人士、學者、專家不得少於二分 之一；本件受理訴願機關行政院勞工委員會共設置十五位訴願委員中，即主任委 員原為王三重調職後改為林豐賓，委員蘇德勝、龔文廣、胡天榮、洪瑞清、賴錦 豐、孟藹倫等六位委員為該機關之高級職員，另林誠二、蔡震榮、王惠玲、鄭津 津、黃程貫、郭明政、成永裕、林佳和等八位委員為社會公正人士、學者、專家 ，此有被告提出之行政院勞工委員會所設置之訴願審議委員會委員名單附卷可稽 ，足證該會所組成之訴願審議委員會並無違法情事，原告此等主張，亦無依據。六、綜上所述，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦稱妥適。原告徒執前詞，訴 請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 二十八 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭
審 判 長 法 官 鄭小康
法 官 黃秋鴻
法 官 林金本
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人
數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 二十九 日 書記官 簡信滇