臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第五七六九號
原 告 甲○○
乙○○
戊○○
邱鴻森
丙○○
丁○○
右六人共同
訴訟代理人 陳淑芬 律師
羅名威 律師
被 告 內政部
法定代理人 余政憲部長）
訴訟代理人 己○○
輔助參加人 桃園縣政府
代 表 人 朱立倫縣長）
訴訟代理人 庚○○
壬○○
辛○○
右當事人間因確認徵收關係不存在事件，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
Ａ、前臺灣省交通處公路局為辦理桃園石門公路一一三線龍潭至崁頂段拓寬工程， 檢具徵收土地計畫書及相關書圖，報經臺灣省政府以民國（下同）七十五年十 一月十一日七五府地四字第九一０五九號函核准徵收桃園縣龍潭鄉○○○段三 九七－二五地號等五十四筆土地，合計面積０．一三０八公頃，並一併徵收其 土地改良物，桃園縣政府則以七十五年十二月一日七五府地用字第一五三九八 九號函公告徵收，公告期間自七十五年十二月四日起至七十六年一月二日止， 並依土地登記簿所載住址通知各業主。
Ｂ、於上開公告期間，原告甲○○與其他土地所有權人蔡文彩等人於七十五年十二 月二十五日就該徵收案提出異議，桃園縣政府以七十五年十二月三十一日七五 府地用字第一八０七二五號函復原告等。公告期滿，桃園縣政府以七十六年一 月七日七六府地用字第四０四二號函通知土地所有權人領取補償費。 Ｃ、桃園縣政府並於八十八年六月三十日及八十九年五月十九日函再次通知原告等 限期領取仍不具領後，乃將徵收補償費存入「桃園縣政府土地徵收未受領補償 費保管專戶」保管，並以八十九年十一月二日八九府地用字第二二二八一五號 函通知原告等，原告等與訴外人蔡文彩先生等爰於八十九年十二月十三日提出
申請，認為本案由桃園縣政府公告徵收，不合徵收程序及桃園縣政府遲至八十 九年十一月二日始通知領取徵收補償費，已逾法定期間，主張徵收無效。 Ｄ、桃園縣政府則以八十九年十二月二十二日八九府地用字第二五八一七八函轉原 告之申請書於被告內政部，並研擬處理意見如下： １、本案土地經臺灣省政府核准徵收後，該府（即桃園縣政府）業已依法定程序 公告徵收並通知土地所有權人領取徵收補償費，因原告等送次陳情都市計畫 設計不當並拒領徵收補償費，且該都市計畫變更案歷經十餘年第一次、第二 次通盤檢討，各級都市計畫委員會審定仍維持原計畫書桃園縣政府遂通知原 告等儘速至該府領取補償費。
２、惟因原告等仍拒領，該府乃將徵收補償費存入專戶保管。故認本案徵收補償 費確係於公告期滿十五日內發放，雖有部分補償費尚未發放完竣，係因應受 補償人拒絕受領，應不影響徵收效力。
Ｆ、被告內政部乃依據該部土地徵收審議委員會第三十一次會議審議決議，以九十 年八月九日台（九十）內地字第九○六五四五八號函復原告等，該函意旨略為 １、本案既經桃園縣政府依行為時土地法第二百二十七條、第二百三十三條規定 及土地法施行法第五十六條規定公告徵收，並於徵收公告期滿後十五日內， 依徵收公告當時土地登記簿所載地址通知發放徵收補償費，於法並無不合， 不因原告等陳情變更都市計畫拒絕領取徵收補償費，而使徵收案失效。 ２、桃園縣政府於八十九年七月後始將補償費存入「桃園縣政府土地徵收未受領 補償費保管專戶」保管，按行政院五十九年十二月一日臺五十九內一○九○ 七號令規定，關於徵收土地之補償遇有拒絕受領或不能受領等情事，應於徵 收公告期滿後十六日起一個月內辦理提存之期間規定，祇屬訓示性質，並非 法定不變期間，市縣地政機關實際提存日期如有超越是項期限，僅屬行政責 任問題，對於本案土地及其土地改良物徵收核准案之效力，並無影響。 ３、至於原告等指稱都市計畫規劃不當部分，係屬另一事件，應循都市計畫變更 程序辦理之。
Ｇ、原告等不服前揭被告內政部函復，乃向本院提起行政訴訟。二、兩造訴訟上之聲明：
Ａ、原告部分：
確認被告內政部基於臺灣省省政府「七五府地四字第九一０五九號核准徵收函 」與原告間所生之徵收法律關係不存在。 Ｂ、被告部分：
求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告部分：
１、訴訟聲明變更之理由：
ａ、依據行政訴訟法第一百十一條之規定，「訴狀送達後，原告不得將原訴變 更或追加。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限．．有左列 情形之一者，訴之變更或追加應予准許：．．二訴訟標的之請求雖有變更 ，但其請求之基礎不變．．。」；按本件起訴之訴之聲明一，原為確認被
告內政部（臺灣省省政府）七十五年十一月十一日「七五府地四字第九一 ０五九號核准徵收函」之徵收處分無效。惟按行政機關未依法踐履土地補 償費之發給者，徵收處分是否當然自始不生效力，學說上容有爭議；又按 我國司法院院字第二七０四號解釋認，需用土地人不於公告完畢十五日內 ，將應補償地價及其他補償費額繳交地政機關發給完竣者．．徵收土地核 准案自應解為從此失其效力；另按前行政法院（現改制為最高行政法院） 八十三年判字第七九二號裁判要旨，「．．嘉義市政府未於評定後十五日 之補償期間，依土地法第二百三十三條規定暨司法院第一一０號解釋，本 件徵收核准案，應已因而失其效力．．則被告原為核准徵收之行政處分， 即不存在．．。」，由此可知，依我國司法實務見解，認行政機關未踐履 土地補償費之發給者，核准徵收處分並非自始不生效力，但因補償費法定 期限之遲延，使原徵收處分嗣後失其效力，徵收核准機關與被徵收人民間 之徵收法律關係即不存在。
ｂ、查目前行政訴訟法第六條之規定，有確認行政處分無效與確認公法上法律 關係成立不成立之訴訟類型，然依據行政訴訟法之立法理由可知確認公法 上法律關係成立不成立之訴訟類型亦包含確認公法上法律關係存在或不存 在，而原告提起本訴之真意為系爭之核准徵收處分，因徵收執行機關未於 法定期間內發放補償費，致其徵收處分失其效力，因此確認徵收之法律關 係嗣後不存在，故原告可依行政訴訟法第六條提起確認徵收法律關係不存 在之訴。
ｃ、據上所述，原以桃園縣政府為被告、訴之聲明二、三部分撤回。 ２、本件訴訟之訴訟要件：
ａ、原告提起本件訴訟有即受確認判決之法律上利益與當事人適格： Ⅰ、按行政訴訟法第六條第一項規定，確認公法上法律關係成立或不成立之 訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。又依據最 高法院五十二年度台上字第一二四０號判例稱，所謂具有「即受確認判 決之法律上利益」，須因行政處分是否生效不明確，致原告在法律上之 地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者， 始為存在。
Ⅱ、本件徵收處分乃前台灣省公路局為辦理桃園石門公路一一三線龍潭至崁 頂段拓寬工程用地，徵收原告等所有坐落龍潭鄉○○○段三九七─五二 地號等三筆土地（八十五年五月六日辦理土地重測後之地號為龍潭鄉○ ○段五三三號、五三九、五五五號）及地上物。因徵收之執行機關桃園 縣政府是否逾越行為時土地法第二百三十三條所定之補償費發放期限， 致徵收處分因補償費發放逾期而失效，原告有所爭執，且該徵收處分如 因此失效，則系爭土地則得回復為原告所有，原告對於系爭徵收處分是 否失效具有法律上之利害關係，而此項爭議得經由行政法院之確認判決 ，使原告對於系爭土地之權利獲得終局之判斷，故應認為本件原告提起 確認訴訟已具備確認利益及當事人適格。
ｂ、被告內政部為徵收核准機關，具本件確認之訴之被告適格：
Ⅰ、按依本件徵收時土地法第二百二十二條、第二百二十三條規定，徵收土 地由行政院核准之或由省政府核准之。而本件作成核准徵收處分所依據 之「七五府地四字第九一０五九號函」，明確載明本件准予徵收者為台 灣省政府。
Ⅱ、而依據「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」第四條第五項之規 定，以及行政院八十八年六月三十日之「台八十八內字第二五三五五號 」令規定，關於「土地法」第二百二十三第一項「省政府核准徵收土地 」事宜，改由中央地政機關（即內政部）核准。因此依據「行政訴訟法 」第二十六條之規定，就臺灣省政府核准徵收土地之業務，提起行政訴 訟之被告機關，應為其業務承受機關即內政部，合先說明。 ｃ、本件確認徵收法律關係不存在之訴，原告並不得提起撤銷之訴： Ⅰ、按行政訴訟法第六條第三項之規定，確認公法上法律關係成立或不成立 之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。此為確認訴訟之補充 性（Subsidiaritaet）規定。
Ⅱ、經查，本件原告基於變更後之訴之聲明，並非爭執系爭徵收處分之作成 有違法之瑕疵，而是主張系爭處分因嗣後發生未依法發放補償費之事由 ，致使失其效力，因此本無從對之提起撤銷之訴；就此而言，前行政法 院八十三年判字第七九二號亦認，「．． 嘉義市政府未於評定後十五日 之補償期間，依土地法第二百三十三條規定暨司法院第一一０號解釋本 件徵收核准案，應已因而失其效力．． 則被告原為核准徵收之行政處分 ，即不存在，原告對之提起訴願、再訴願應已失其鵠的，自不應准許 ．．。」，因此，本件確認徵收法律關係不存在之訴，原告並不得提起 撤銷之訴。
ｄ、原告已先向徵收核准機關與徵收執行機關請求確認未被允許： Ⅰ、原告就本徵收案件自七十六年三月二十八日起，即不斷向台灣省政府與 桃園縣政府開始提出陳情及異議（詳參證物七），並經臺灣省省議會調 處小組作成兩點結論：１、道路開闢儘先利用原有道路，如不足再徵收 私有土地２、本案於省政府各有關機關協調解決前，暫緩施工。自此被 告即皆未再有進一步之法律行為。
Ⅱ、至八十八年七月初，原告突接獲桃園縣政府之「八八府地用字第一三四 八五一號函」稱：「為公路局辦理桃園石門公路一一三線龍潭至崁頂段 拓寬工程用地，徵收台端．． 土地及地上物，請於八十八年七月三十日 以前攜帶有關證件至本府領取，逾期不領將依法提存法院，請查照．． 。」。原告認為桃園縣政府此一行政處分顯然違法而無效，並就徵收效 力之疑義立即向被告與監察院陳情，並請求確認徵收處分無效，惟被告 內政部與桃園縣政府分別於：
①八十八年八月十六日，桃園縣政府以「八十八年府地用字第一七四四八 七函」稱：「『．． 惟此項提存日期如有超越是項期限，對其土地徵收 核准案之效力，並無影響，（行政法院六十八年判字第四八０號判決參 照）』故本案不因提存與否而影響徵收效力。」。
②八十九年三月十三日，桃園縣政府以「八十九年府地用字第０三八０六 三函」復函稱，將再次通知土地所有權人領取補償費；但對本徵收處分 無效之質疑，並未予以確答。
③八十九年三月十六日，內政部以「台（八九）內地字第八九０四三四五 號函」復函稱，將召開會議研擬處理「未受領補償費保管辦法草案」， 對本徵收處分無效之質疑，亦未予以確答。
Ⅲ、綜上可知，無論是徵收核准機關內政部或是徵收執行機關桃園縣政府對 原告確認徵收處分無效之請求，或不予允許或不置可否，使原告之土地 所有權已遭被告等之不法徵收，財產上權利已嚴重受到侵害，合先說明 。
３、實體部分：
ａ、本案始末：
Ⅰ、緣原告等於八十八年七月初忽獲本件徵收執行機關桃園縣政府八八府地 用字第一三四八五一號函，稱因公路局辦理桃園石門公路一一三線龍潭 至崁頂段拓寬工程用地，業已徵收原告等所有坐落龍潭鄉○○○段三九 七-五二地號等三筆土地（八十五年五月六日辦理土地重測後之地號為 龍潭鄉○○段五三三等三筆土地）及地上物，並通知原告等於八十八年 七月三十日以前攜相關證件至桃園縣政府領取補償費，否則逾期不領取 即將依法提存法院云云。
Ⅱ、原告等對此實甚感詫異，蓋該公函通知原告等領取徵收補償費，並未言 明其所據之核准徵收文號為何，事後方獲知桃園縣政府係依據臺灣省政 府之「七五府地四字第九一０五九號核准徵收函」所作成，而針對臺灣 省政府之「七五府地四字第九一０五九號核准徵收函」，原告等於七十 五年間起迭次向各相關政府機關陳情，並經臺灣省議會採納原告等所呈 陳情意見而議決，建請應先利用原有道路（即公有土地）如有不足再徵 收原告等私有土地，並請省政府轉飭各有關單位在未獲協調解決前暫緩 執行施工在案。
Ⅲ、同時就前揭結論，臺灣省政府建設廳，於七十六年五月七日以「七六建 四字第０一八八七一函」要求桃園縣政府依據前引調處之兩點結論辦理 ，亦即明白要求其暫停拓寬工程，而桃園縣政府亦於七十六年七月八日 ，依其都市計畫委員會第八屆第九次委員會亦就陳情人等之陳情內容作 成決議，承諾優先利用西側公有土地後尚不足時，東側土地業主同意拆 除房屋，此復有該會議紀錄可稽。後於七十六年七月二十九日臺灣省議 會第八屆第三次大會議員報告案亦曾就本件土地徵收爭議案審議（證物 。嗣亦經臺灣省政府都市計畫委員會七十七年四月廿七日第三三八次會 議審議完竣，有臺灣省政府七十七年五月二十六日所發之「七七府都一 字一五０三七五號函」可參。由此可知，被告經原告等向各主管機關表 示異議後，本件徵收土地案自七十七年間即已經臺灣省政府函請各相關 單位暫停進行本件徵收程序在案，合先說明。
Ⅳ、不料相隔十餘年後，桃園縣政府竟以原承辦人林文讚科員於七十九年四
月離職，由約僱人員楊敏智接辦，楊員於八十七年九月離職，書記彭素 屏接辦清理時「發現」蔡文彩等人尚未領取補償費，遂以八十八年六月 三十日桃園縣政府之「八八府用地之第一三四八五一號函」再通知原告 等於八十八年七月三十日前領取補償費，否則將依法辦理提存；原告因 該徵收案合法性顯有重大疑義，並未受領補償費，然被告仍未依法將該 筆補償費予以提存，直至將一年後被告機關又於八十九年五月十九日發 「八九府地用地之第０九七０三０號函」三度通知原告等於八十九年六 月九日前往領取補償費，之後桃園縣政府終於辦理提存，並於八十九年 十一月十日，將原告等所有之系爭土地登記為國有，此時距原徵收處分 公告期滿日已將十四年。
ｂ、徵收補償應於法定期間內發給，即使被徵收人拒絕受領，依法亦應將補償 金提存於法院，始能發生清償之效力：
Ⅰ、按土地法第二百三十三條明定補償費應於「公告期滿後十五日內」發給 。此法定期間除對徵收補償有異議，已依法於公告期間內向該管地政機 關提出，並經該機關提交評定或評議或經土地所有權人同意延期繳交者 外，應嚴格遵守依據「土地法」第二百三十三條規定。司法院大法官第 一一０號解釋、第四二五號解釋、第五一六號解釋著有明文，其揭示「 有徵收即有補償」原則，補償之發給與核准徵收土地處分之效力間，具 有不可分之一體性所必然。觀諸「土地法」第二百三十五條前段規定， 「被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受補償發給完 竣時終止」亦明。
Ⅱ、本件徵收處分雖因原告當時質疑徵收計畫不當，而拒絕受領該筆補償費 ，然而依據當時「土地法」二百三十七條規定，被告機關得將款額提存 之。依據「民法」第三百二十六條之規定可知，提存制度之設計，係債 務人以消滅債務為目的，將給付物為債權人寄託於法定提存處所之行為 ，債務一經依債之本旨提存，債之關係則消滅，反之，若未辦理提存又 未以其他方式清償，則債務始終不消滅；因此，未依法辦理提存，即是 未履行依法發給徵收補償費之義務，另外，依據前行政法院八十二年判 字八八五號要旨：「按提存具有清償之效力，債之關係因之消滅，故市 縣政府地政機關應交付之徵收建物補償費，已依土地法第二百三十七條 規定提存於法院，則其補償費已發給完竣，參照土地法二百三十五條之 規定，該建物之所有權人，對於權利義務亦隨之終止。」。故據司法實 務見解，在被徵收人拒絕受領補償費的情形下，徵收執行機關應依據土 地法二百三十七條規定將補償費提存於法院，發生清償之效力，補償費 之發給始稱完竣。
ｃ、本件需地機關雖將部分補償費撥付桃園縣政府，但整體補償費是否繳交完 畢，已有疑問，況且此一繳交行為對原告不生「清償之效力」： Ⅰ、查被告內政部與徵收執行機關桃園縣政府於本件調查時均表示，系爭徵 收處分已完成發價程序，並提出需地機關前台灣省公路局第一區工程處 函三紙，證明其已完成發價程序；惟查，其中日期較後之二紙公函，皆
在桃園縣政府公告期滿之七十六年一月二日之十五日後，故依據司法院 院字第二七○四號：「需用土地人。不依土地法第三百六十八條第一項 規定。於公告完畢後十五日內。將應補償地價及其他補償費額。繳交主 管地政機關發給完竣者。法律上既無強制需用土地人繳交之規定。實際 上又未便使徵收土地核准案久懸不決。尋繹立法本旨。徵收土地核准案 。自應解為從此失效力。土地所有人。如因此而損害者。得向需用土地 人請求賠償。」，以及司法院大法官第一百十號解釋文意旨以觀，本件 需地機關僅於七十五年六月三十日，撥付桃園縣政府新台幣壹仟貳佰萬 元，完全不足整體徵收補償之經費，需地機關並未將補償全數繳交主管 地政機關，因此本件徵收核准案，依據前揭司法實務見解，早已失其效 力。
Ⅱ、退步言，縱本件需地機關於徵收處分告完畢後十五日內，將應補償地價 及其他補償費額，全數繳交主管地政機關，然而主管之地政機關，是否 有於當時合法通知原告前來受領，依其所提出之資料（僅為內部函稿） ，實令人存疑；況其亦未將徵收補償費當時依據土地法第二三七條之規 定在當時依法辦理提存，因此縱使需地機關曾有撥款於桃園縣政府，然 此非屬法定提存程序，仍不生清償之效力，本件徵收補償費之發放程序 並未完竣。
ｄ、土地徵收不僅應給予補償，並且應於相當期間儘速發給： Ⅰ、承前所述，無論是土地法第二百三十三規定，徵收執行機關應於公告期 滿十五日內之「發給補償金」，或是土地法第二百三十七條規定，徵收 機關於人民拒絕受領時，將補償費「提存」，皆是立法者為貫徹「有徵 收即有補償」之精神，要求國家儘速「清償」補償費，因此縱使土地法 第二百三十七條未明文規定徵收機關辦理提存之期限，但觀整體徵收法 制之立法意旨，以及司法院大法官第四百二十五號解釋文：「土地徵收 ，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程 序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則， 並應於相當期間內給予合理之補償。被徵收土地之所有權人於補償費發 給或經合法提存前雖仍保有該土地之所有權，惟土地徵收對被徵收土地 之所有權人而言，係為公共利益所受特別犧牲，是補償費之發給不宜遷 延過久．．。」，可知立法者要求國家「儘速清償徵收補償費」，以貫 徹憲法保障人民財產權之意旨。
Ⅱ、而前引大法官解釋指出，被徵收土地之所有權人於補償費發給或經合法 提存前雖仍保有該土地之所有權，惟土地徵收對被徵收土地之所有權人 而言，係為公共利益所受特別犧牲，是補償費之發給不宜遷延過久，本 件原告雖拒絕受領徵收補償，但徵收處分之合法性，仍須以履行發給補 償之義務為前提，土地法二百三十七條提供辦理徵收機關「提存」之方 式，便利辦理徵收機關完成法定義務，辦理徵收機關應依法辦理；更何 況，土地徵收為對人民財產權之重大侵害，被徵收之人民依法本有拒絕 受領之權利，倘因人民之拒絕受領補償費，即可免除國家「儘速清償徵
收補償」之義務，不僅有違土地法第二百三十三條、第二百三十七條之 立法意旨，更有違憲法保障人民財產權之精神。 Ⅲ、再者，「行政院五十九年十二月一日台內字第一０九０六函」早已規定 ：「關於發放土地徵收補償遇有拒領或不能受領情事，將款項擱置不予 提存一節，土地法二百三十七條所規定得將款額待領，茲補充規定應於 徵收公告期滿後十六日起一個月內辦理提存。」因此，被告於原告提出 異議而拒領徵收補償費時，即應於公告期滿後十六日起一個月內，即七 十六年二月十六日以前辦理提存，系爭處分至遲應自本日之次日起即應 失其效力，被告一再以此僅為訓示規定，實乃忽視前述立法者之意旨所 致。
Ⅳ、而司法院近日作成之大法官第五一六號解釋更是指出：「國家因公用或 其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償 。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利 益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權 能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第十五 條規定，人民財產權應予保障之意旨。準此，土地法第二百三十三條明 定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於「公告期滿後十五日內」 發給。此項法定期間，雖或因對徵收補償有異議，由該管地政機關提交 評定或評議而得展延，然補償費額經評定或評議後，主管地政機關仍應 即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有權人，其期限亦不得超 過土地法上述規定之十五日（本院院字第二七０四號、釋字第一一０號 解釋參照）。」，由此可知，即使人民提出異議，拒絕受領或有其他特 殊情事，致未能於十五日內發給者，徵收機關仍應於評定或評議結果確 定之日起於相當之期限內儘速發給之，否則徵收土地核准案，即應失其 效力。
Ⅴ、而本件臺灣省政府於七十五年作核准之土地徵收，應受補償人（即原告 ）雖於當時因質疑徵收計畫不當而未受領該筆補償費，但並未要求徵收 機關暫緩提存，徵收機關仍應依據土地法二百三十七條規定將款額提存 之，但由桃園縣政府八十九年三月十三日之「八十九年府地用字第０三 八０六三函」（同證物五）之內容可知，桃園縣政府以原承辦人迭有更 替，至八十八年間才由書記彭素屏接辦清理時「發現」原告等人尚未領 取補償費，才以八十八年六月三十日桃園縣政府之「八八府用地之第一 三四八五一號函」再通知原告等於八十八年七月三十日前領取補償費云 云，可見辦理徵收機關自七十五年間徵收案核准生效後近十四年，才發 現有十餘名民眾之土地受國家徵收，卻從未發給補償費，其辦理徵收程 序實有違法之處。
Ⅵ、綜上所述，本件系爭之臺灣省政府之七五府地四字第九一０五九號核准 徵收處分，雖七十七年間暫停施工，然依據土地法相關規定與前揭司法 實務見解，辦理徵收機關並不因此免除儘速發給徵收補償金之法定義務 ，即使原告等拒絕受領，辦理徵收機關仍應於「相當期間」之內辦理提
存，以清償發給補償費之義務，並完成法定徵收程序，但由辦理徵收機 關延至八十九年中方進行提存之事實以觀，將近「十四年」絕非所謂「 相當期間」，實已明顯超出人民之合理期待，以及法律所能容忍之最大 界限。
ｅ、或謂，依據土地法第二百三十七條之規定，辦理發放徵收補償之機關仍有 裁量之權（行政法院判字第一四三號可資參照），然而，依據證據顯示， 桃園縣政府於本件補償費之提存遲延，並非基於裁量權之行使，而是承辦 人員之疏失；而且依據行政程序法第十條之明文規定：「行政機關行使裁 量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」，本件桃 園縣政府遲至近十四年後方辦理提存，已違反行政機關內部之裁量準則， 即「行政院五十九年十二月一日台內字第一０九０六函」，而且土地法第 二百三十七條之規定，其法定之裁量範圍亦應以土地法之立法精神為判斷 基準，依據原告前揭說明可知，立法者與司法院大法官咸以為：「國家因 公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之 補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共 利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權 能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第十五條 規定，人民財產權應予保障之意旨。（司法院大法官第五一六號解釋，可 資參照。）」，因此縱算桃園縣政府主張就徵收補償費之提存有裁量權， 然其延遲近十四年方始提存，顯然違反「儘速發給」之意旨，明顯為違法 之裁量，無庸置疑。
ｆ、至於，桃園縣政府之「八八府地用字第一三四八五一號函」與八十九年五 月十九日發「八九府地用地之第０九七０三０號函」因原核准徵收處分無 效，故其合法性基礎失所附麗，皆應無效。
ａ、首查，桃園縣政府之「八八府地用字第一三四八五一號函」與八十九年 五月十九日發「八九府地用地之第０九七０三０號函」，其作成基礎皆 為「七五府地四字第九一０五九號核准徵收函」，如前所述，該徵收處 分因於公告期滿後，相隔近十四年後始辦理提存，應顯然違法而失其效 力，故桃園縣政府無法使原先已經無效之徵收處分復活，其嗣後作成之 「八八府地用字第一三四八五一號函」與「八九府地用地之第０九七０ 三０號函」，皆因作成基礎失其效力而無效。
ｂ、再退步言，依據八十九年二月二日所公佈實施之「土地徵收條例」第二 十六條規定：「．． 主管機關應於國庫設立土地徵收補償費保管專戶， 保管因受領遲延、拒絕受領或不能受領之補償費．． 應於本條例規定應 發給補償費之期限屆滿次日起三個月內存入專戶保管．．。」，因此， 由於原徵收處分之發給補償費期限於十餘年前即已期滿，故最遲自本條 例公佈實施之日起三個月內，即八十九年五月二日前，桃園縣政府應將 徵收補償費提存專戶，然桃園縣政府仍然不按照法律規定辦理提存，直 至八十九年五月十九日仍發「八九府地用地之第０九七０三０號函」， 要求原告等前往受領徵收補償費，可見被告仍未依法辦理提存，依據「
土地徵收條例」與前引司法院大法官之見解，桃園縣政府違反法定提存 期限，使原告長期因公共利益所受之特別犧牲與法律狀態之不確定，顯 已超出法規範所能允許之最大界限，因此系爭處分早應失其效力，自不 待言。
ｇ、綜上所述，本件系爭之核准徵收處分，因辦理徵收機關未依法於徵收公告 期滿後之相當期間，將收補償費辦理提存，依法已失其效力，被告與原告 間之徵收法律關係已不存在。
Ｂ、被告部分：
１、程序部分：
按業經八十九年一月二十六日總統令刪除之土地法第二百二十三條規定： 「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之：一、需用土地人為省 政府各廳處、縣、市政府或其所屬機關及地方自治機關者。二、舉辦之事業 屬於地方政府管轄或監督者。省政府為前項核准時，應即報請中央地政機關 備查。」惟在該法條刪除前，行政院八十八年六月三十日台八十八內字第二 五三五五號令，依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第四條規定，將 土地法規定之臺灣省及臺灣省政府主管或執行之事項，於法律或中央法規未 修正前，調整由被告或縣（市）政府主管或執行。其中土地法第二百二十三 條第一項規定省政府核准徵收土地，已配合調整改由被告核准，臺灣省政府 之本件業務因已歸併由被告承接，故本件行政訴訟由被告承受答辯。 ２、實體部分：
ａ、按徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之 ，行為時土地法第二百三十三條定有明文。本件原臺灣省交通處公路局為 辦理桃園石門公路一一三線龍潭至崁頂段拓寬工程，檢具徵收土地計畫書 及相關書圖，報經臺灣省政府七十五年十一月十一日七五府地四字第九一 ０五九號函核准徵收桃園縣龍潭鄉○○○段三九七－二五地號等五十四筆 土地，合計面積０．一三０八公頃，並一併徵收其土地改良物，桃園縣政 府以七十五年十二月一日七五府地用字第一五三九八九號公告徵收（公告 期間：自七十五年十二月四日起至七十六年一月二日止）並依土地登記簿 所載住址通知各業主，公告期間，原告之一甲○○與其他土地所有權人蔡 文彩等人於七十五年十二月二十五日就該徵收案提出異議，桃園縣政府以 七十五年十二月三十一日七五府地用字第一八０七二五號函復原告等在案 。公告期滿，桃園縣政府以七十六年一月七日七六府地用字第四０四二號 函通知土地所有權人領取補償費，且原告之一丙○○已於七十六年一月十 六日領取徵收補償費在案，經核本徵收案踐行之程序依法並無不合。 ｂ、至原告等主張，桃園縣政府未依據土地法第二百三十七條規定將徵收補償 款額辦理提存，依司法院大法官釋字第一一０號及第五一六號解釋，臺灣 省政府七十五年十一月十一日七五府地四字第九一０五九號核准徵收處分 已失其效力而無效。惟按上開第一一０號解釋，係指需用土地人未於公告 完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關以憑發給 受補償人而言，此有最高行政法院五十七年度判字第四七六號判例附案可
稽；而司法院大法官釋字第五一六號解釋則係指徵收補償地價經重新評定 後發放之情形。本件徵收補償地價及補償費之給付，桃園縣政府於徵收公 告期滿（即七十六年一月二日）後即於七十六年一月七日通知定期發放， 除原告之一丙○○已於七十六年一月十六日領取徵收補償費外，均遭原告 等拒絕收受，此為原告等所不否認。是以，本件並非需用土地人延不繳交 補償地價及補償費，而係原告等於發給補償地價及補償費時拒不受領，情 形迥不相符，自不容援引上開解釋，而主張本件土地徵收原核准案失效。 ｃ、又查地價補償金之提存，僅係清償方法之一種，行為時土地法第二百三十 七條有關補償費額提存之規定，並未限定提存期限，市縣政府就核發之地 價及補償費縱未辦提存，但應受補償之當事人非不得向核發單位領取，並 不影響土地徵收之效力。本件原告等因不服其土地及其土地改良物被徵收 ，即不斷陳情桃園石門公路一一三線龍潭段拓寬工程都市○○道路中心樁 偏移造成損失，要求變更都市計畫，其要求且已為都市計畫主管機關錄案 審理，此亦為原告等所不爭執。桃園縣政府為恐果真變更都市計畫為非公 共設施用地，勢將造成公務機關人力物力及原告等損失，因而延緩施工及 提存，以示誠信。直至該都市計畫變更案經各級都市計畫委員會審定仍維 持原計畫，桃園縣政府遂通知原告等人儘速領取徵收補償費額，惟原告等 仍為拒領。是以，本件原告等未領取徵收補償費額，並非桃園縣政府未依 法定程序通知發價，而係原告等拒絕履行受領給付之義務所致，尚不得僅 因桃園縣政府未辦提存，反指摘桃園縣政府未於法定期間內發放徵收補償 費。
理 由
壹、程序部分：
一、本件原告於九十年七月三十一日起訴時，被告機關代表人（部長）為張博雅， 嗣因張博雅於九十一年二月一日離職，由余政憲繼任，依法有代表被告進行訴 訟行為之權限，其具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。 二、關於原告對撤回以桃園縣政府為被告之訴部分： Ａ、按民事訴訟法第二百五十五條第一項第三款「擴張或減縮應受判決事項之聲 明」雖未在行政訴訟法準用之列，然如應受判決事項之減縮並不改變系爭案 件之訴訟標的，亦不影響他造當事人訴訟上之攻擊防禦，基於處分權主義之 精神，行政法院仍應予以准許。
Ｂ、本案原告起訴時之聲明包括：確認台灣省政府七十五年十一月十一日七五府 地四字第九一０五九號函核准徵收之行政處分，以及桃園縣政府八十八年六 月三十日八八府用地第一三四八五一號函、八十九年五月十九日八九府用地 第○九七○三○號函為無效，而於言詞辯論期日聲明撤回其對於桃園縣政府 訴訟聲明，不再爭執此部分之法律關係，就此項應受判決事項之減縮，除被 告表示同意外，核其效果亦未改變本件訴訟標的或影響被告訴訟上之攻擊防 禦，參照前述意旨，於法並無不合，應予准許。 Ｃ、另因桃園縣政府為本案之徵收補償機關，本案之爭點與其是否有按時發放補 償費有密切之關連，本院爰依行政訴訟法第四十四條第一項之規定，命其為
被告之輔助而參加本件訴訟。
貳、兩造爭執之要點：
一、爭議之事實背景：
Ａ、原告等所有之土地因屬桃園石門公路一一三線龍潭至崁頂段拓寬工程用地， 經臺灣省政府於七十五年十一月十一日核准徵收，並經桃園縣政政府於七十 五年十二月一日公告徵收，於公告期間，該府並於公告期間屆滿後，發函通 知上開工程用地之土地所有權人領取補償費。
Ｂ、此後，原告等多次請求變更該地之都市計畫，且拒絕領取徵收補償費，桃園 縣政府於八十八年六月三十日及八十九年五月十九日屢次通知原告等限期領 取仍不具領後，乃將徵收補償費存入「桃園縣政府土地徵收未受領補償費保 管專戶」保管，並以八十九年十一月二日八九府地用字第二二二八一五號函 通知原告等。
Ｃ、原告等則於八十九年十二月十三日向桃園縣政府提出申請，認為本案之公告 徵收不合徵收程序，且桃園縣政府遲至八十九年十一月二日始其通知其領取 徵收補償費，已逾法定土地法第二百三十三條規定之期間，乃向桃園縣政府 主張徵收失效。
二、原告認為本案徵收處分應歸於失效之理由： Ａ、系爭徵收處分係於七十五年間所核准，自當時至今，原告等屢次向相關機關 陳請，建議利用原有道路進行拓寬，如有不足始徵收原告等之土地，並經台 灣省政府於七十七年間函請相關機關暫停本件徵收程序。 Ｂ、土地法第二百三十三條及第二百三十七條規定，徵收土地應補償之地價及其 他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之，又遇有應受補償人拒絕受領或 不能受領者，需用土地人應依法將款項提存之。又提存制度係債務人以消滅 債務為目的，將給付物為債權人寄託於法定提存處所之行為，若未辦理提存 又未以其他方式清償，即是未履行依法發給徵收補償費之義務，該徵收土地 核准案，即失其效力，始與釋字五一六號解釋意旨相符。 Ｃ、需地機關雖將部分補償費撥付桃園縣政府，但整體補償費是否繳交完畢，已 有疑問，且桃園縣政府既未提存，此一繳交行為對原告不生「清償之效力」 。
Ｄ、本件補償機關桃園縣政府既未依土地法規定及司法院釋字五一六號解釋意旨 儘速發給補償費，亦未依法辦理提存，且其未辦理提存並非因行政裁量權限 之行使，而係由於承辦人員之疏失，故系爭徵收處分即失其效力。 三、被告則認為：
Ａ、被告內政部九十年八月九日台（九十）內地字第九○六五四五八號函決定並 非行政處分，原告訴請撤銷並不符合撤銷訴訟之要件。 Ｂ、系爭徵收處分公告期滿後，桃園縣政府即發函通知土地所有權人領取補償費 ，本徵收案踐行之程序依法並無不合。又依司法院院字第二七○四號解釋、 最高行政法院五十七年度判字第四七六號判例意旨，係指需用土地人未於公 告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關以憑發給 受補償人而言。
Ｃ、按地價補償金之提存，僅係清償方法之一種，行為時土地法第二百三十七條 未限定提存期限，市縣政府就核發之地價及補償費縱未辦提存，但應受補償 之當事人非不得向核發單位領取，並不影響土地徵收之效力。 Ｄ、本件原告等因陳情桃園石門公路一一三線龍潭段拓寬工程造成其權益損失， 要求變更都市計書，至該都市計畫變更案經審定維持原計畫，桃園縣政府遂 通知原告等人儘速領取徵收補償費額，惟原告等仍為拒領，故本件原告等未 領取徵收補償費額，並非桃園縣政府未依法定程序通知發價，而係原告等拒 絕履行受領給付之義務所致，尚不得僅因桃園縣政府未辦提存，反指摘桃園 縣政府未於法定期間內發放徵收補償費，而主張本件土地徵收原核准案失效 。
貳、本院之判斷：
一、綜觀兩造主張，本院認為，應先釐清原告訴請撤銷之內政部九十年八月九日台 （九十）內地字第九○六五四五八號函之性質，始得進一步於實體上審究系爭 徵收處分之效力。
Ａ、按被告內政部九十年八月九日台（九十）內地字第九○六五四五八號函之意 涵，係就桃園縣政府函轉原告等請求確認徵收處分失效之事，以徵收業務承 受機關之地位表示意見，說明徵收當時桃園縣政府發放補償價之經過，並重 申臺灣省政府之原核准徵收處分應無徵收失效之情形，並非重新作成處分， 以規制或形成原告等與國家公權力機關間權利義務關係。 Ｂ、是以該函僅屬行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，並不因該敘述而