臺中高等行政法院判決 九十一年度訴字第六七四號
原 告 文心凱旋二期社區管理委員會
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 丙○○
丁○○
被 告 臺中市政府
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 戊○○
右當事人間因公寓大廈管理條例事件，原告不服內政部中華民國九十一年八月一日台
內訴字第○九一○○○五五二三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文
原處分其中說明欄第六項至第八項部分及訴願決定關於駁回原告該部分之訴願之部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告為坐落台中市○○區○○路一段五十七號等之文心凱旋二期社 區管理委員會，該社區於民國八十九年八月二十日召開第九屆區分所有權人會議 ，因法定人數不足，該社區第八屆主任委員李民山逕以休息十五分鐘後即進行第 二次大會，並以違反住戶規約之方式辦理該社區第九屆管理委員會之選舉，經社 區住戶丁○○向台中市北屯區公所陳情協處，獲該區公所以八十九年九月十一日 八九公所民字第一九○九一號函及八十九年十月二十日八九公所民字第二二一四 五號函指示，該社區第八屆主任委員李民山應召開第二次區分所有權人大會，惟 李民山遲不召開，遂由訴外人李品瑱擔任召集人於八十九年十二月二日召開該社 區第二次區分所有權人大會，並選出第九屆管理委員會委員。嗣被告以九十年一 月十一日九十府工管字第○○五九六一號函認原告社區八十九年八月二十日及八 十九年十二月二日召開之會議均有瑕疵，不符規定，均屬無效，並應再次召開第 九屆第二次區分所有權人大會及重新改選委員，在該會議未召開前，由第八屆所 有委員暫代行使職權，任期至第九屆管理委員經合法程序產生為止。原告不服， 提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，並於訴訟中，追加撤銷被告九十年九 月十三日府工管字第一二九三五二號函之行政處分，經本院以九十年度訴第一二 五六號判決訴願決定及被告九十年一月十一日九十府工管字第○○五九六一號函 說明一、二部分均撤銷，其餘之訴駁回（含追加之訴以程序不合法駁回）。嗣被 告以九十一年三月二十八日府工管字第○九一○○四一三五號函知原告，同意撤 銷被告九十年九月十三日府工管字第一二九三五二號函說明二、三、四部分，原 告猶仍不服服，復提起訴願，經訴願決定不受理，遂提起行政訴訟。乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分（被告九十年九月十三日九十府工管字第 一二九三五二號函）均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、按對於攸關區分所有權人自身權益之區分所有權人會議決議事項，本於「住戶自 治」之精神，本應由對該會議之召集程序或其實質內容有爭議之區分所有權人， 向民事法院提起確認區分所有權人會議無效之訴，而非行政主管機關得以維護社 區全體區分所有權人及住戶權益為由，而擅自宣告區分所有權人會議為無效。此 為台中高等行政法院九十年訴字第一二五六號判決在案。故被告擅自變更社區之 管理組織型態為管理負責人，與法規不符且不具法定效力，此亦有高等法院八十 六年上字第一八○四號判決可稽。既原告社區已於九十年十二月二十三日及九十 一年八月二十四日先後召開第十屆、第十一屆區分所權人大會完成管理委員會編 組之成立，該不法之管理負責人之組織早不復存在。是被告系爭函顯違背原告社 區住戶規約核備立案之管理組織型態為管理委員會而非管理負責人，扭曲公寓大 廈管理條例第三條、第二十七條、三十一條及社區自治之立法精神，亦與台灣台 中地方法院九十一年勞簡抗字第一號裁定意旨相悖。二、次依公寓大廈管理條例第三條第九款之規定，管理負責人係指未成立管理委員會 ，由區分所有權人及住戶互推一人為負責管理公寓大廈事務者。若社區已成立管 理委員會者，則無指定或互推管理負責人之餘地，原告社區既已成立管委會，且 於被告九十一年九月十三日為第二次處分時，原告社區早於九十年四月十五日選 出第九屆管委會，在被告無權逕行認定會議無效之情況下，既然原告社區已有「 管理委員會」存在，則前揭被告同意譚悌明擔任管理負責人備查，並擅自指定其 任期一年之行政決定，不啻限制原告社區在一年內不得再組織管委會，顯已違反 依法行政原則及前開公寓大廈管理條例相關規定。再者，系爭被告函說明第六、 七、八項內容係因說明第二、三、四認定，既被告已自行撤銷說明第二、三、四 項，竟又就推選管理負責人之事項同意備查，其一方面撤銷其認定區分所有權人 會議無效，另方面又維持其認定會議無效之效果，可見被告所為該函顯然前後矛 盾而有濫權。
三、系爭函乃被告就該具體事件，所為同意或不同意備查之公權力決定，已對外發生 一定之法律效果，即譚悌明可因該處分對外自稱為被告同意之管理負責人，並可 依該函內容逕向金融機構辦理名義變更及向原告社區住戶收取管理費，對拒不繳 納者，尚可逕依公寓大廈管理條例第二十一條規定，訴請法院命該住戶給付，由 此可知，絕非被告所稱僅屬行政指導。又該函文雖有主文及數項說明之別，惟就 全部內容觀之，應屬被告就原告社區於九十年四月十五日召開區分所有權人會議 ，認定為無效及其效果之公法上具體事件所為之單一行政處分。被告就該函說明 二、三、四項認屬行政處分；說明六、七、八項則認屬「行政指導」，強將單一 行政處分拆開解釋，於法顯有未合。縱認說明六、七、八項為行政指導，雖其性 質上無法律效果，但如相對人事實上已無從自由決定意思，而造成損害或有造成 損害之可能時，則此時之行政指導，解釋上仍可包含於訴願法第三條及行政程序 法第九十二條所謂「其他公權力措施」之意涵內，仍可對之提起撤銷訴訟。且該 行政指導實屬被告濫用行為，使原告社區管理權責無法釐清，致訟爭不斷，亦顯
有不當。
四、至被告訴稱其尚無撤銷管理負責人身分之權限乙節，按原告係要求撤銷被告所為 系爭函全部，其中包括撤銷同意譚悌明擔任管理負責人之同意備查處分及指定其 任期之處分，惟並未要求其撤銷譚悌明管理負責人之身分，此與民事確認管理負 責人無效之訴訟無關，被告對此似有誤解。次按原告社區住戶規約第七條之規定 ，乃原告就社區成立管理委員會，管理委員任期一年之規定，並非管理負責人任 期一年之規定，關於管理負責人之任期，原告社區住戶規約中並無規定，且規約 係屬社區自治事項，自不容被告擅自決定或不當引用，被告決定管理負責人之任 期誠屬無據。再按被告八十九年十月編印之分層負責明細表規定，工務局就公寓 大廈管理建管「管理糾紛處分」之核定者，為分層負責劃分第三層之課隊長，並 非由承辦人直接決行即可作成行政處分，本件係屬管理糾紛無疑，惟自該函記載 承辦人及決行者均係訴外人于暐，該決行程序顯有瑕疵。貳、被告答辯意旨略以：
一、按原告社區於九十年七月間公告推選之召集人譚悌明擔任管理負責人，被告系同 意備查，而非由被告所指定，另其任期係參照該社區住戶規約第七條之規定，先 予陳明。
二、次按被告所為系爭函說明第五、七、八部分，七屬建議性質，不具拘束力，故非 行政處分。至說明六之部分，依公寓大廈管理條例第二十七條並未規定公寓大廈 管理負責人產生後，應報主管機關備查，被告予以同意備查，其本質應屬知悉之 意思，既非職權之行使，其性質亦非行政處分。再者，上開條例並未予被告撤銷 管理負責人身分之權限，再參照鈞院九十年訴字第一二五六號判決之意旨，基於 住戶自治之精神，若原告對其有爭議，自應向普通法院提起確認訴訟。 理 由
一、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認 為適當者，不在此限，行政訴訟法第一百十一條第一項定有明文。本件起訴時原 告訴之聲明為「訴願決定及原處分（被告九十年九月十三日九十府工管字第一二 九三五二號函）第五、六、七、八項（係指該函說明欄第五項至第八項）均撤銷 。」，嗣變更為「訴願決定及原處分（被告九十年九月十三日九十府工管字第一 二九三五二號函）均撤銷。」，經被告表示同意，依上開規定，並無不合，先予 敘明。
二、次按行政訴訟法第四條第一項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認 為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等 行政法院提起撤銷訴訟。而所謂行政處分者，係指行政主體，基於職權，就具體 事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，至行政機關為單純事實之 敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果 者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，改制前行政法四十四年判字第十 八號六十二年裁字第四十一號著有判例。經查，原告請求撤銷被告九十年九月十 三日九十府工管字第一二九三五二號函說明欄第一項及第五項部分，依卷附此函 說明欄第一項為「依據文心凱旋二期召集人譚悌明九十年九月十三日函及貴社區 住戶方耀南等五人檢舉函、陳情函辦理。」；第五項則載為「經查貴社區自八十
九年八月二十日起．．．貴社區區分所有權人及住戶常向本府反應社區有癱瘓之 虞，似應改由管理負責人管理社區，以避免『因開會人數不足流會，造成無法順 利改選委員，社區公寓大廈管理業務停頓、其至無法運作之情事發生。』」，因 此第一項係被告因發該函件之緣由予以說明，第五項則為被告對原告社區管理事 項之事實敘述說明或對原告社區之建議，並不生何法律上之效果，自非行政處分 ，又被告該函說明欄第二至第四部分，已由被告以九十一年三月二十八日府工管 字第○九一○○四一三五○號函同意撤銷，有該函在卷可佐，是此部分亦不存在 ，遑論有行政處分之效力，是原告對被告該函上開部分提起訴願，訴願機關以該 函說明第一及第五部分均非行政處分，又第二至第四部分，被告已自行撤銷在案 ，均予以不受理，並無不合。是本件原告訴請訴願決定及原處分上開部分均撤銷 之部分，自與法不合，併予本判決中予以駁回。三、再按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公 權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、「本法所稱行政指導， 謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助 、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為 之行為。」，各為行政程序法第九十二條第一項及第一百六十五條所規定。再依 司法院大法官會議釋字第四二三號解釋意旨，行政機關行使公權力，就特定具體 事件所為對外發生法律效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因行政機關之用 語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若已直接影響 人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，應視為行政處分。四、本件被告九十年九月十三日府工管字第一二九三五二號函說明欄第六項部分，其 內容為「貴社區區分所有權人為徹底解決亂象、避免社區癱瘓，依照公寓大廈管 理條例及施行細則相關規定，於九十年七月在貴社區公告推選召集人，並由推選 出之召集人譚悌明擔任管理負責人乙案，經核尚符公寓大廈管理條例第二十七條 之規定，同意備查。任期自本府發文日起至九十一年八月十日止。」，按依公寓 大廈管理條例第二條之規定，被告為主管機關，被告該函此意旨實在於依其主管 機關身分認定原告社區九十年七月公告推選該管理負責人之程序為合法，即譚悌 明為原告社區合法之管理負責人，且稽之該函說明欄第七、八項部分並說明請譚 悌明逕向各金融機構得辦理名義變更，及原告社區全體區分所有權人住戶應向譚 悌明繳交管理費及清潔費等相關費用。雖依後述，原告為公寓大廈管理條例之主 管機關，並不包括確認社區管理負責人是否合法產生之權限，然被告既身為主管 機關，仍具有一定權限，又一般人民未必知悉公寓大廈管理條例相關規定之立法 意旨及精神暨規範內容之範圍，被告此部分函件，依其形式及內容等，在客觀上 足使原告社區一般住戶或區分所有權人信賴被告已認定原告社區九十年七月公告 推選該管理負責人之程序為合法，譚悌明為合法之社區管理負責人，此觀之譚悌 明於原告社區行使其管理權如收費等，均以被告上開函件為其依據，此有收費公 告、聲明公告在卷可稽。是實質上已對人民之權利義務發生一定之影響，故就被 告該函件此部分之說明內容整體審究，尚不得謂無發生一定之法律效果，縱被告 未有相關後續行為或記載不得聲明不服之文字，依前開大法官會議解釋意旨，應 可認該函之說明六、七、八項均已對外直接發生法律效果，自有行政處分之外觀
及內涵，原告自得對之提起撤銷訴訟，被告辯稱此部分僅屬建議性質或行政指導 ，不具拘束力，非行政處分，難謂有據。
五、復依公寓大廈管理條例第二條之規定，被告為主管機關，惟依該條例所規定之意 旨及精神，對於公寓大廈管理，政府主管機關係基於監督、輔導之地位而已，由 其直接執行者，僅限於公寓大廈管理條例第六條、第八條、第九條、第十五條等 違規之必要處置；第三十八條、第三十九條所定罰鍰之科處；第四十四條所定專 有部分、共用部分標示詳細圖說及住戶規約草約之審核；以及第四十五條所定建 商未領得建造執照及辦理預售之處置等事項，並未規定主管機關可審酌區分所有 權人會議召開程序或決議事項是否合法，又公寓大廈管理條例之立法目的，在於 建立集合建築物之使用自主性管理制度，是攸關區分所有權人自身權益之區分所 有權人會議召開程序及決議事項，如有爭議，自應由對此爭議之區分所有權人向 民事法院提起訴訟，被告雖為主管機關，對此並無審查認之權限。是被告以系爭 函件說明欄第六項至第八項實質上認定原告社區九十年七月公告推選管理負責人 程序合法，譚悌明為原告社區合法負責人及譚悌明可行使負責人之權限等，自有 違法之處，訴願決定對此部分予以維持，亦有未合，是原告此部分之訴，為有理 由，應由本院將原處分及訴願決定關於此部分均予撤銷，以維法制。據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部不合法，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。中 華 民 國 九十二 年 一 月 十五 日 臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 黃 淑 玲
法 官 許 武 峰
右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。中 華 民 國 九十二 年 一 月 十五 日 法院書記官 詹 靜 宜