最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第四六號
上 訴 人 國油通運股份有限公司
代 表 人 丁○○
上 訴 人 甲○○
丙○○
共同訴訟代理人
呂思家律師
被 上訴 人 行政院公平交易委員會
代 表 人 乙○○
右當事人間因公平交易法事件，上訴人不服中華民國九十年十一月八日台北高等行政
法院九十年度訴字第九六號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
本件上訴人主張：一、中國石油股份有限公司（下稱中油公司）所屬基隆、桃園、新
竹、台中、嘉義、台南、高雄等七個營業處，自民國（下同）七十九年起以公開招標
方式辦理輕質散裝油料承運發包，得標廠商為玉坤交通有限公司（下稱玉坤公司，基
隆地區）、長昇運輸有限公司（下稱長昇公司，桃園地區）、優冠陸運股份有限公司
（下稱優冠公司，新竹地區）、上訴人國油通運股份有限公司（下稱國油公司，台中
、嘉義地區）、必成運輸事業股份有限公司（下稱必成公司，台南地區）及申來運輸
事業股份有限公司（下稱申來公司，高雄地區）等六家廠商。被上訴人調查結果以八
十七年二、三月間，雙方之合約陸續到期，中油公司擬再次辦理招標作業，承運業者
為達續約之目的，由玉坤公司、長昇公司、上訴人國油公司、申來公司等，於八十七
年二月二十二日至同年月二十四日以油罐車聯合怠運方式向中油公司施壓或藉由民意
代表施壓，阻撓招標作業。嗣業者間發生利益衝突，分裂為兩集團，該二集團為瓜分
中油公司輕質散裝油料承運業務市場，遂展開多次之談判。彼等合意約定各事業之營
業區域、聯合怠運、共同脅迫中油公司停止招標作業、協議不投標及協議讓與營業區
域等，為與有競爭關係之他事業共同限制交易對象、交易地區之聯合行為，違反行為
時公平交易法第十四條規定，乃依同法第四十一條前段規定，以八十八年九月二十三
日（八八）公處字第一一七號處分書命上訴人等自處分書送達之次日起，應立即停止
前開聯合行為。惟查因中油公司八十七年度輕質散裝油料發包承運招標作業過程不公
，引起玉坤、長昇及申來公司等聯名向該公司陳情、抗議。然此因中油公司招標有欠
公允致業者所為減少運量屬於陳情、抗議之行為，與公平交易法第七條規定旨在維護
消費者利益及交易秩序為目的而禁止之聯合行為有間。且招標不公之事實，業經監察
院於八十七年六月二十三日（八七）院台財字第八七二二○○三○四號糾正在案。上
訴人國油公司該八十七年二月二十二日、二十三日、二十四日等三日所減少之運量，
除於同月底補足外，中油公司並經違約扣款，純屬民事糾紛事件。而上訴人甲○○、
丙○○所承運之嘉義地區，於民國八十七年二月二十二日至二十四日自始無減少運量
之行為。另原判決雖將原處分書主文所載「共同脅迫中油公司停止招標作業」之內容
，與事實不符之部分「脅迫」修正為「阻撓」、刪除「停止」二字，惟並未詳細斟酌係因中油公司招標不公所引起之陳情及抗議行為部分，所以事實上，亦不應認定為「阻撓中油公司之招標作業」。次查上訴人國油公司總經理洪德慶所言「表示如業者意見被接受，同意一起寄標單」等語，係指因此次中油公司招標不公，如果業者所提出之意見能被中油公司接受，當然願意一起公平競爭投寄標單。足證上訴人僅係在爭取招標公平性。且原處分書認定優冠公司已於八十七年六月初決定接受賀方讓與高雄地區之條件，與原審證六號招標過程一覽表內所載之時間秩序不符。按招標過程一覽表內所載高雄營業處第三次招標，優冠公司早於八十七年五月底寄出標單，而於六月十一日開標時係因超出底價而廢標，該次開標優冠公司如願繼續減價即可得標，根本無須賀方讓與營業區域。果若讓出營業區域，則申來公司亦無庸參與八十七年六月二十九日第四次投標。綜上所述，「聯合怠運」、「共同阻撓中油公司之招標作業」、「協議不投標」、「協議讓與營業區域」均非聯合行為之文義，亦與事實有所出入。另被上訴人調查既認定因優冠公司擬越區競標，業者發生利益衝突，分裂為二個集團，既云「越區競標」、「利益衝突」、「分裂」，可見兢爭愈顯激烈起於白熱化，焉可能如原處分主文所載「被處分人等合意約定各事業之營業區域」。又上訴人甲○○、丙○○係於八十七年五月二十二日寄出嘉義地區之輕質散裝油料標單，縱如被上訴人調查認定係在優冠公司於八十七年六月初決定接受賀方讓與高雄地區之條件之後的六月八日得標，上訴人亦係公平合法競爭得標，而非合意限制營業區域的聯合行為。因五月二十二日寄出標單後，投標程序即已開始進行，縱然嗣後有協議行為，根本與此次投標無關，亦不會影響該次得標結果。另公平交易法第一條所規範之「市場」係指自由競爭之市場或可運作之競爭市場而言。系爭油料運輸市場中，自始即受中油公司層層的管制，且其本身即為市場上獨占或獨買之需求者，早已導致沒有市場機能的存在。且對於市場的進入、價格的決定、競標的過程等等，全部受到中油公司管制，絕非自由競爭市場，故於解釋上應無適用公平交易法之餘地，請判決將原判決廢棄，並將一再訴願決定及原處分均撤銷。
被上訴人則以：查上訴人國油公司之協理林振燦、總經理洪德慶二人為優冠公司擬越區搶標事，多次與優冠公申蕭銀煌方面聯繫或居中協調，並與其他同業共同協議讓與營業區。由調查局電話監聽紀錄亦可證，上訴人國油公司、甲○○、丙○○等為瓜分中油公司輕質散裝油料承運業務，與玉坤、長昇、伍冠、必成、弘昌等有競爭關係之事業協議讓與營業區域，相互約束事業活動之行為，違反公平交易法第十四條事業不得為聯合行為之禁止規定，雖上訴人國油公司主張台中地區於八十七年五月二十五日得標，係經競爭得標云云，惟綜觀上訴人國油公司協理林振燦、總經理洪德慶，及上訴人甲○○、丙○○為優冠公司越區搶標乙事，除多次與蕭方聯繫或居中協調，上訴人等並均參與八十七年六月一日台中長榮桂冠酒店之談判，核其主張，應不足採。另八十七年二、三月間，中油公司擬就輕質散裝油承運業務再次辦理招標作業，原承運業者玉坤、長昇、國油、申來四家業者為達續約之目的，於八十七年二月二十二日至二十四日以油罐車聯合怠運方式，向中油公司施壓，或藉由民意代表施壓，以阻撓招標作業。另據中油公司「全省各地區發生代運公司怠運之背景說明」及調查局電話監聽紀錄成肇基電國油公司向林振燦談怠運情形，亦足證上訴人國油公司為續約之目的，與玉坤、長昇、申來四家以油灌車聯合怠運方式，向中油公司施壓之行為，洵堪認
定。上訴人為達續約之目的，聯合其他廠商教唆司機聯合怠運，向中油公司施壓，以遂行其與有競爭關係之他事業共同限制交易地區之聯合行為，上訴人藉由怠運、阻撓招標作業之運作，限制各競爭主體原本可以採取之競爭手段，從而削弱市場之競爭機能，業已違反公平交易法第十四條規定，是上訴人主張聯合怠運等非屬聯合行為，應不足採。另八十八年七月五日上訴人甲○○於被上訴人機關坦承，蕭銀煌答應其不會搶嘉義地區之營業權，並商請申玉公司賀詩貴準備車輛至嘉義地區陪標。其與丙○○參與八十七年六月一日台中長榮桂冠酒店之談判，且向蕭銀煌保證賀詩貴一定會依約讓與高雄地區。至於原處分書記載「甲○○『八十七年七月五日』到會陳述坦承」，經查係為「八十八年七月五日」之筆誤，該部分之誤繕，仍不影響原處分之認定。有關上訴人主張其與其他業者協議不投標係為爭取招標公平性乙節，查上訴人與其他競爭同業合意共同限制交易地區及協議不投標，已使上訴人等及其他競爭之同業透過相互之合意，減少或完全排除競爭，致上訴人等及其他業者與系爭招標案之交易相對人中油公司原應有之交易狀態遭受人為影響，中油公司辦理輕質散裝油料承運發包招標之選擇可能性及選擇自由，因而受到減縮或排除，損害其在自由競爭市場機制下可得享有之利益，是上訴人主張上開行為並無阻礙他人事業進入投標輕質散裝油料代運業務云云，應不足採。輕質散裝油料承運業務市場或因我國以往油品市場之管制而有其特殊性，然該市場既已存有上訴人等六家業者，若無人為因素之干預，仍可有一定程度之競爭存在；惟查本案上訴人為瓜分中油公司輕質散裝油料承運業務市場，與其他競爭之同業以人為之方式相互協議不去投標及約定經營之區域，係屬與有競爭關係之他事業合意共同限制交易地區，相互約束事業活動，該等行為業已違反前開公平交易法第十四條之禁止規定，非如上訴人所主張系爭油料運輸市場非屬自由競爭市場，而無適用公平交易法餘地云云。本件上訴不合法且無理由，請准予將上訴人之上訴駁回等語，作為抗辯。
本院按「事業不得為聯合行為。」「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止或改正其行為；」「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。本法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」行為時公平交易法第十四條前段、第七條、第四十一條前段及同法施行細則第二條分別定有明文。本件原審係以：查依八十七年二月二十二日至二十四日調查局電話監聽紀錄、林振燦之陳述紀錄，以及中油公司董事長陳朝威就審理本案是否涉及違反公平交易法之刑事案件（台灣台北地方法院八十八年度訴字第八三六號）時稱「到第三天時他們罷駛已經比較沒有影響性，我並向賀先生說中油一定會撐下去．．」等語，足見本件上訴人等為達續約之目的，聯合其他有競爭關係之同業，以油罐車聯合怠運方式，向中油公司施壓，阻撓中油公司之招標作業，確已影響中油公司輕質散裝油料承運業務。而其他調查局電話監聽紀錄，及上訴人甲○○之陳述紀錄，亦足見本件上訴人等為與中油公司續約，與玉坤公司、長昇公司、申來公司、必成公司等聯絡抵制中油公司八十七年輕質散裝油料承運之招標作業。另依調查局電話監聽紀錄，以及成肇基（申來公司）、林振燦（台
中國油）、上訴人甲○○（嘉義國油）、蕭銀煌（優冠公司）、王明遠（必成公司）、洪德慶（台中國油）、王榮吉（弘昌公司）在被上訴人處之陳述紀錄等，由歷次業者談判時間、地點及情形，足見優冠公司與賀方（含上訴人等）為瓜分中油公司輕質散裝油料承運業務市場，遂展開多次談判。另公平交易法第二條第四款所規範之事業，包括其他提供商品或服務從事交易之人或團體。查嘉義國油為上訴人甲○○及丙○○所有，渠等因資格與中油公司規定不符，乃以靠行方式借用國油公司名義參與投標，而按營業額分攤營業稅及向台中國油繳靠行費用，此有國油公司總經理洪德慶八十八年五月十三日及甲○○八十八年七月五日在被上訴人處之陳述紀錄可稽，復經上訴人甲○○、丙○○於原審九十年八月十五日行準備程序時所自認。是渠等雖以國油公司名義為交易行為，但實際提供商品或服務從事交易之人，應為上訴人甲○○、丙○○二人，被上訴人以渠等為公平交易法規範之主體，於法並無不合。而輕質散裝油料承運業務市場或因我國以往油品市場之管制而有其特殊性，該市場既已有上訴人等六家業者，若無人為因素之干預，仍有一定程度之競爭存在；且八十七年間中油公司再次辦理招標作業前，優冠與弘昌公司已備妥油罐車輛，擬於新竹以外之營業區域競爭，原有承運業者均有可能因優冠、弘昌公司之競爭，退出市場；況依中油公司新訂八十七年招標辦法，其降低投標資格者自備油罐車輛數量之規定，更可開放既有承運市場，使原有承運業者以外有加入投標、取得承運業務之機會；從而，系爭油料運輸市場已非上訴人等所稱非屬自由競爭之市場。上訴人等為在台中、嘉義地區繼續承運，或與具競爭關係之他事業聯合怠運，或協議不去投標，或參與業者瓜分市場談判之行為，業已阻礙他事業進入輕質散裝油料代運業務市場，造成足以影響該市場勞務供需之限制競爭情事。易言之，上訴人等與其他競爭同業合意共同限制交易地區及協議不投標，已使上訴人等及其他競爭之同業透過相互之合意，減少或完全排除競爭，致上訴人等及其他業者與系爭招標案之交易相對人中油公司原應有之交易狀態遭受人為影響，中油公司辦理輕質散裝油料承運發包招標之選擇可能性及選擇自由，因而受到減縮或排除，損害其在自由競爭市場機制下可得享有之利益。如前所述，上訴人等與有競爭關係之他事業，既有約定各事業之營業區域、聯合怠運、阻撓中油公司之招標作業、協議不投標、協議讓與營業區域等共同限制交易地區、相互約束事業活動之合意，即已構成聯合行為之違法，不因事實上有無實施共同行為而異。另有關上訴人不服其三天減少之車次被中油公司扣款處罰乙節，核屬上訴人國油公司（台中地區）與中油公司間之民事糾紛問題，與本件是否構成聯合行為並無關涉。又上訴人為瓜分中油公司輕質散裝油料承運業務，與其他競爭事業共同限制交易地區，相互約束事業活動之行為，違反公平交易法第十四條「事業不得為聯合行為」之禁止規定，已如前述，上訴人等為達續約之目的，聯合其他廠商教唆司機聯合怠運，向中油公司施壓，以遂行其與有競爭關係之他事業共同限制交易地區之聯合行為，非僅如上訴人所陳消極未履行運送合約義務而已。至處分書主文所載「共同限制交易對象」乙節，業經被上訴人於九十年八月十五日於原審行準備程序時自承確有疑義，不應列入處分書主文，然本件上訴人等具有聯合行為之事證明確，其主要行為態樣為共同限制交易地區之聯合行為，此亦為被上訴人處罰之主要內容，縱處分書主文誤載有「共同限制交易對象」，仍無解上訴人等違法行為之成立。台灣台北地方法院八十八年度訴字第八三六號刑事判決，係基於八十八年二月三日修正公布施行、同年月五日生效之公平交易法第三
十五條規定，已改採「先行政後司法」之處理方式，爰為無罪之判決。是被上訴人尚非不得依法律規定及調查所得之事實，獨立判斷上訴人等是否應負違反公平交易法之行政責任，上訴人等主張依上開刑事判決，可認渠等未有違反公平交易法之行為云云，所訴當無可採。綜上所述，本件上訴人之主張均不可採，從而被上訴人以上訴人與有競爭關係之他事業合意約定各事業之營業區域、聯合怠運，阻撓中油公司之招標作業、協議不去投標，及協議讓與營業區域等，認為係屬與有競爭關係之他事業共同限制交易地區之聯合行為，違反公平交易法第十四條「事業不得為聯合行為」之禁止規定，並命上訴人自該處分書送達之次日起，應立即停止該聯合行為之處分，揆諸首揭規定，並無違誤，一再訴願決定遞予維持，均無不合，乃駁回其在原審之訴經核尚無不合。上訴意旨仍謂上訴人等間縱有「協議不投標」、「協議讓與營業區域」等，亦非公平交易法所稱之聯合行為及系爭油料運輸市場非屬自由競爭市場不受公平交易法之規範、適用法規顯有錯誤云云，指摘原判決不當，聲明廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 十六 日 最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 林 茂 權
法 官 吳 錦 龍
法 官 劉 鑫 楨
法 官 吳 明 鴻
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 莊 俊 亨中 華 民 國 九十二 年 一 月 十六 日
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