臺中高等行政法院判決 九十一年度訴字第八三二號
原 告 甲○○
乙○○
丙○○
丁○○
戊○○
己○○
庚○○
辛○○
壬○○
癸○○
子○○
丑○○
寅○○
卯○○
辰○○
巳○○
午○○
未○○
申○○
酉○○
共 同
訴訟代理人 王文聖 律師
複 代 理人 游琦俊 律師
被 告 台中市政府
代 表 人 戌○○ 市長
訴訟代理人 亥○○
右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十一年九月十八日台內訴字
第○九一○○○五九三四號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣坐落台中市○○區○○段一０八、一０八之一、一四三、一五三、 一五四、一六八、一六九、一七０、一七一、一九六、二三四、二三五、二三六 、二三七、二三八之二八、二三九、二九二之一、三０八、三四一、三四二、三 四三、四０一之一六、四０二、四０三、四０六、四０七之一等二十六筆土地， 分別為原告等所有，該二十六筆土地，自台中市政府辦理第四期土地重劃時，即 已規劃為計劃道路用地，嗣於民國七十年間起即已開始闢設為道路供公眾通行，
即為現今之台中市○○路及其巷道。是原告認該二十六筆土地，既已因長久之通 行使用而成為既成道路，並已成立公用地役關係，且與前揭二十六筆土地同屬熱 河路及其巷道道路範圍內之其他私有土地，即台中市○○區○○段五一五、五一 八、五二二、及平田段八七七、八七八等五筆土地，早於七十七年四月及七十三 年三月間即為被告以道路用地辦理徵收，而於七十八年十一月六日為土地徵收登 記完畢。為此，原告等乃分別為九十年十月十九日九０王律字第一０一九一號、 九十一年一月八日王律字第０一０八一號函，請求被告辦理前揭二十六筆土地之 徵收及補償，惟遭被告以九十一年二月二十一日府建土字第０九一００二三七０ 七號函否准所請。原告等不服，爰向內政部提起訴願，嗣經訴願決定駁回，為此 爰依法提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告對於原告九十一年一月八日申請徵收事件，應作成准對原告所有如起訴 狀附表所示坐落台中市○○區○○段第一０八號等二十六筆土地辦理徵收之 行政處分。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：
㈠原告主張之理由：
⒈按「憲法第十五條關於人民財產應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存 續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之 侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的 之必要，國家機關雖得依法徵收人民財產，但應給予相當之補償，方符憲法 保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有 權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益 ，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能 對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他 法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用 地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。 ．．．」業經司法院釋字第四００號解釋在案。本件原告等所有之右揭二十 六筆土地，既因台中市辦理第四期市地重劃規劃為計畫道路用地，且自七十 年間起即闢設為道路供公眾通行，乃因長久時間繼續之使用，而成為符合公 用地役關係要件之既成道路。致請求人等對於該二十六筆土地已無從自由使 用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益。揆諸前揭解釋意旨，國家 自應依法律之規定辦理徵收給予補償，方符憲法保障人民財產權之意旨。更 何況在與原告等所有前揭二十六筆土地同屬熱河路及其巷道道路範圍內之其 他私有土地，即台中市○○區○○段五一五、五一八、五二二號暨平田段八 七七、八七八號等五筆土地，早於七十七年四月及七十三年三月間即因台中 市○○○○道路用地徵收，而於七十八年十一月六日為土地徵收登記完畢。 是就本件二十六筆土地，如僅因既成道路有公用地役關係以命令規定繼續使
用，而認毋庸辦理徵收，顯與平等原則有違。
⒉次查，被告否准原告本件請求，固援引釋字第四００解釋意旨所稱：「．． ．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂 定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，而以「目前本府財 政困窘，尚無籌得財源辦理本案既成道路之徵收、補償，且中央研擬之替代 方案尚未獲致結論，本府將俟財源有著或中央明定替代方案後再辦理。」云 云為其理由，惟此項理由亦非妥適有據，茲分述如下：司法院釋字第四００ 號解釋意旨，雖肯認符合一定要件而成立公用地役關係之既成道路，國家應 依法辦理徵收及補償，始符合憲法第十五條保障人民財產權之規定。惟對此 種既成道路為「全面」之徵收補償，仍考慮國家財政之現實狀態，容許各級 政府於經費困難時，得由有關機關訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償 。然各級政府或有關機關，如執此一概以籠統含糊、遙遙無期之方式，推諉 稱「將俟財源有著或中央定替代方案後再辦理云云，不啻將使釋字第四００ 號解釋成為具文，並使人民長久陷於能否受補償之不確定狀態中。準此，被 告並未說明其所定籌措財源之期限，及將如何逐年辦理之情形，而否准訴願 人之請求，自與釋字第四００號解釋意旨不符，而應屬違法不當。司法院釋 字第四００號解釋意旨後段另謂：「．．．某一道路範圍內之私有土地均辦 理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時辦 理徵收補償，顯與平等原則相違。．．．」乃係針對與既成道路全面徵收補 償並不相同之情形，所為之解釋。是由此可知，本件原告等所有前揭二十六 筆土地，於被告就屬台中市○○路及其巷道同一範圍內之私有土地，即台中 市○○區○○段五一五、五一八、五二二號暨平田段八七七、八七八號等五 筆土地，於七十七年四月及七十三年三月間辦理道路用地徵收補償當時，如 僅因原告等所有前揭二十六筆土地，乃係既成道路有公用地役關係存在，而 在當時即以命令規定繼續使用，毋庸同時辦理徵收補償，則與平等原則有違 。從而，被告就本件係前揭釋字第四００號解釋意旨後段所示之情形，乃應 優先就該二十六筆土地辦理徵收補償，而無從再執財政困難情詞為拒絕辦理 之餘地。詎被告及內政部就此未為查明並恝置不論，已有理由不備之違法， 且亦非妥適。
㈡被告答辯之理由：
⒈原告請求徵收土地位於台中市○○路○段由崇德二路至崇德七路路段內，該 路段因當年建築商為建築道路兩側社區，而自行依都市○○○設○道路，至 於松昌段五一五、五一八、五二二地號係位於崇德七路至松竹路路段，因當 地社區居民為方便出松竹路，建議被告打通該路段，被告為促進社區發展， 便利交通，即編列預算辦理徵收開闢。
⒉因分別屬不同路段，故不得謂與所請求徵收土地為同一範圍內。依據司法院 大法官於八十五年四月十二日舉行一○四六次會議解釋案（釋字第四○○號 ）中明示：「既成道路符合一定要件而成立公共地役關係者，其所有權人對 土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家 自應依法律給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收，
有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」是以，各級政府 得量力而為，若經費困難則得以其他替代方案--即前解釋文中之「他法」予 以補償。因被告轄內現有類似供公眾通行之既成道路仍屬私有土地者為數甚 多，其徵收所需經費亦甚為龐大，實非被告財政所能負擔，茲鑑於既成道路 之補償，係屬全國性之問題，宜有全國一致性之處理原則，擬俟中央政府研 擬因應之法令暨解決方案後辦理或俟中央撥款專案補助再依規定研訂期限， 籌措財源逐年辦理。
⒊原告陳述台中市○○區○○段一○八地號等土地，屬既成道路，依行政法院 七十三年判字第一一一六號判例旨意「公共交通道路之土地，已成為私有者 依法固得徵收之，但並非應徵收，故該管行政機關，基於目前財力所限，衡 量決定暫不辦理徵收補償，自屬允洽。」在被告財政拮据困難下，且僅補償 個案確有失平等與公允，且本案徵收費用甚為龐大，被告適值財源短絀時局 ，推行公共建設已倍感艱辛，實礙難調撥勻支或逐年辦理，又中央機關為解 決各級政府困境，今正研擬替代方案，俟完成立法程序後，屆時得據以參酌 研辦。
⒋況土地徵收與特別犧牲中「補償義務須有法規之依據，始得請求」乃為二者 之共同成立要件，公用徵收不僅僅徵收之要件應由法律明確規定，財產權人 應獲得之合理補償，亦需同時以法律訂定（此稱為徵收補償結合條款），始 得據以請求，至於造成特別犧牲之公權力行為，同須有法規之依據始得請求 補償，此觀都市計畫法有關公共設施保留地長期保留又未徵收未設補償之規 定，司法院釋字第三三六號解釋理由書，雖確認國家對此有補償義務，然對 如何檢討修正有關法律俾能滿足利害關係人之補償請求，解釋文仍委諸「立 法問題」。又司法院釋字第四四○號解釋固闡明主管機關對於既成道路或都 市○○道路用地於徵收或價購前之使用，妨礙土地權利人對其權利之行使形 成個人之特別犧牲，應予合法補償之意旨。然「關於人民權利義務之事項應 以法律定之」，為中央法規標準法第五條第二款所明定，且對解釋理由書並 引據司法院釋字第四○○號解釋文中「各級政府如因經費困難，不能對上述 道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理補償或以他法 補償。」之內容足見特別犧牲之應予補償僅為國家立法及施政之指針。況本 號解釋主要是解釋台北市區道路管理規則第十五條規定對使用該地下部分既 不徵購又不設補償規定，因與特別犧牲應予合理補償之意旨不符，應不再援 用，而非謂人民得依本號解釋作為請求權依據，向國家請求特別犧牲之補償 ，故原告逕依本號解釋作為請求權依據，請求被告因系爭土地特別犧牲之補 償費，於法亦非有據。
⒌綜上論結，本件原告之訴為無理由，請予駁回。 理 由
一、按「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：．．．二 訴訟標的之請 求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」行政訴訟法第一百十一條第三項第二款 定有明文。查本件原告原起訴請求撤銷原處分及訴願決定，於言詞辯論期日追加 聲明請求被告應為如前揭訴之聲明第二項所示特定內容之行政處分，其請求之基
礎均與原告九十一年十一月二十五日起訴狀所載相同，而被告對於訴之追加亦無 異議，而為本案之言詞辯論，視為同意追加，故原告所為訴之追加，依法即無不 合，應予准許，合先敘明。
二、本件原告所有坐落台中市○○區○○段一０八、一０八之一、一四三、一五三、 一五四、一六八、一六九、一七０、一七一、一九六、二三四、二三五、二三六 、二三七、二三八之二八、二三九、二九二之一、三０八、三四一、三四二、三 四三、四０一之一六、四０二、四０三、四０六、四０七之一等二十六筆土地， 自台中市政府辦理第四期土地重劃時，即已規劃為計劃道路用地，嗣於七十年間 起即已開始闢設為道路供公眾通行，即為現今之台中市○○路及其巷道。是原告 認該二十六筆土地，既已因長久之通行使用而成為既成道路，並已成立公用地役 關係，且與前揭二十六筆土地同屬熱河路及其巷道道路範圍內之其他私有土地， 即台中市○○區○○段五一五、五一八、五二二、及平田段八七七、八七八等五 筆土地，早於七十七年四月及七十三年三月間即為被告以道路用地辦理徵收，而 於七十八年十一月六日為土地徵收登記完畢。為此，原告等乃分別為九十年十月 十九日九０王律字第一０一九一號、九十一年一月八日王律字第０一０八一號函 ，請求被告辦理前揭二十六筆土地之徵收及補償，惟遭被告以九十一年二月二十 一日府建土字第０九一００二三七０七號函否准所請。原告等不服，向內政部提 起訴願，經訴願決定駁回，為此提起本件行政訴訟，並為如事實欄所示之主張。三、惟按私有土地所有人於土地徵收條例施行前，除符合土地法第二百十七條規定「 徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人 得於徵收公告期滿六個月，向市、縣地政機關要求一併徵收之。」外，並無得主 動請求徵收土地之公法上權利。又土地徵收條例公告施行後，亦僅於符合該條例 第八條及第五十八條第二項規定之情形者，始得請求徵收。按土地徵收條例第八 條規定，徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用；徵收 建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者，所有權人得於徵收公告之日起一年 內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收。同條例第五十八條第一、二 項規定「國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物。徵 用期間逾三年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需 用土地人不得拒絕。」本件原告所共有之系爭土地現供公眾通行之事實，固為被 告所不否認，惟依現行法律之規定，其尚不符合前述請求徵收之規定，換言之， 原告並無請求徵收之公法上請求權。至於司法院釋字第四四○號解釋指「主管機 關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前，埋設地下設施物 妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有 受相當補償之權利。」係謂上開受特別犧牲之人有受相當補償之權利，與釋字第 四○○號解釋「各級政府如因經費困難不能對上述道路全面徵收補償，有關機關 亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」均非指其有請求徵收之權利。 從而，原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。綜上所述，原告訴訟意 旨訴請撤銷訴願決定及原處分並請求被告應作成准對原告所有系爭土地辦理徵收 之行政處分，核無理由，應予駁回。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、
第九十八條第三項前段、第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段，判 決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 二 月 二十五 日 臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 沈 水 元
法 官 王 德 麟
法 官 林 秋 華
右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。中 華 民 國 九十二 年 二 月 二十五 日 法院書記官 杜 秀 君