臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第二七六號
原 告 甲○○
被 告 交通部
代 表 人 乙○○部長）
訴訟代理人 丙○○
右當事人間因退休事件，原告不服行政院中華民國九十年十二月三日台九十訴字第六
二二三九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
緣原告甲○○任職於中華電信股份有限公司（下簡稱中華電信公司），於民國（ 下同）九十年六月二十四日專案離退，嗣原告於同年月二十七日向被告交通部申 請依交通部所屬郵電事業人員退休規則（下簡稱「退休規則」）第十四條第一項 第六款規定，採計其六十三年三月十九日至六十八年一月十六日於臺灣新生報擔 任試用校對之年資以為退休年資。案經被告以九十年七月十一日交人九十字第四 四○六六號函復略以「台端曾任臺灣新生報擔任試用校對之年資，以其非屬本機 構之服務年資，依本部上開民國八十八年十二月二十日函釋意旨，尚不得採認併 計退休年資」等語，否准原告所請，原告不服，提起訴願，仍遭駁回，遂向本院 提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定、原處分均撤銷。
㈡、並命被告就原告服務於臺灣新生報之年資採計二年四月二十九日，併入中華電信 股份有限公司退休年資採計。
二、被告聲明求為判決：
駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：１交通部所屬郵電事業人員退休規則第十四條第六款之訂定是否違 法？２被告八十八年十二月二十日交人八十八字第○五七八四五號函之釋示是否 違法？３被告所為本件行政處分是否違法？
一、原告主張之理由：
㈠、依據「退休規則」第十四條第一項第六款規定，交通部得依個案採計年資，交通 部乃依本項之規定，對郵電事業現職人員於本機構曾任臨時員工未領取退職金或 資遣費之年資，於辦理退休時准予併計。原告依同項規定，要求被告將原告之年 資准予採計，但未獲准許。被告不肯採計原告前任職於臺灣新生報之年資，使原 告無法依規定請領月退休金，客觀上違反憲法平等原則，體系正義並違反司法院 釋字第四八五號解釋，主觀上損害原告請領月退休金之終生之法律上利益。㈡、原告提起訴願時，行政院曾透過交通部函文中華電信公司促其表示意見，原告服
務之中華電信公司臺北東區營運處曾主張以減半之方式採計年資，並認定對原告 「權益是有嚴重損失」，惟行政院仍作成不利於原告之決定。原告服務於臺灣新 生報之年資自六十三年三月十九日起至六十八年一月十六日止，共計年資四年九 月二十九日，求為減半採計二年四月二十九日。㈢、原行政處分未踐行正當法律程序：被告作成本件行政處分書時並未踐行行政程序 法第一百零二條之規定：「應給予該處分相對人陳述意見之機會」之正當法律程 序。另依該法第一百六十條條第二項規定，有關解釋性規定或裁量基準之行政規 則應登載公報。但是，交通部未踐行這項規定。行政處分即有瑕疵，構成得撤銷 之原因。
㈣、交通部所屬郵電事業人員退休規則之修正，完全是電信工會、郵政工會利益團體 運作的結果，條文的修正只針對特殊次級利益團體，片面納入某些人適用，交通 部又片面排除某些人適用，違反衡平原則及恣意禁止原則。㈤、勞工退休制度乃社會政策及福利資源分配下之一環，應有釋字第四五五、四八五 號解釋文之適用。原告要求以退休規則第六款規定個案採計，原處分以「本機構 臨時員工」為限否准。原告認為，退休規則第十四條第六款，只採計「本機構臨 時員工」之年資，而不採計其他公營事業機構之臨時員工之年資，但同條文一至 五款職員年資則不論以前服務於任何機構，如學校、政府機關、公營事業一律採 計，違反釋字四八五號解釋意旨。
二、被告主張之理由：
㈠、「退休規則」第十四條第一項第一款至第五款有關各類人員年資之採計，係參酌 舊制公務人員退休法及銓敘部現行關於各類人員年資採計之相關函釋規定予以修 正。復查銓敘部九十年八月九日九十退二字第二○五七○七五號函所附「公務人 員具有退撫新制施行前軍職、教育、公營事業、聘用及臨時人員等年資採計規定 、須檢附之證件及查證方式一覽表」內，有關公營事業人員年資採計規定為「曾 任公營事業機構公務人員兼具勞工身分之職員年資，未依各該規定核給退休金、 資遣給與或年資結算金，經原服務機關核實出具證明書者。」並檢具相關證件， 向原服務公營事業機構查證。是以，原告曾任台灣新生報社試用校對之年資，必 須符合經原服務機關（構）核實出具證明為職員年資，且未依各該規定核給退休 金、資遣給與或年資結算金等要件，始得依「退休規則」第十四條第一項第三款 「曾任公立學校教職員或公營事業機構職員之年資，未依各該規定核給退休金、 退職金或資遣費，經原服務學校或機構核實出具證明者」之規定併計退休年資。㈡、至「退休規則」第十四條第一項第六款「其他經交通部核定，應予採計之年資」 之規定，其立法理由原係因應郵電事業資位人員曾任本機構臨時人員之年資，考 量渠等人員為事業體貢獻服務並未中斷，且退休金費用係由該事業本於企業經營 自行負擔；另查經濟部曾函釋略以，該部所屬事業機構現職人員於本單位曾任臨 時職員、臨時工、聘雇人員及定期契約工經納入編制後其年資未曾間斷者，於辦 理退休、資遣、撫卹時准予併計。被告爰參照經濟部所屬事業機構人員退休撫卹 及資遣年資計算辦法第二條第一項第六款之規定，增列「其他經交通部核定，應 予採計之年資」之條款，以保障渠等之權益，並於八十八年十二月二日召開研商 新修正之「退休規則」第十四條第一項第六款及交通事業人員撫卹規則第十七條
第一項第六款，有關「其他經交通部核定，應予採計之年資」規定相關事宜會議 ，並依上開會議決議，於八十八年十二月二十日以交人八十八字第○五七八四五 號函知郵電二事業略以，郵電事業現職資位人員於本機構曾任臨時員工未領取退 職金或資遣費之年資，於辦理退休時准予併計。茲因原告曾任台灣新生報社擔任 試用校對之年資，非屬郵電事業本機構之服務年資，依被告前揭八十八年十二月 二十日函釋意旨，不得採認併計退休年資。
㈢、按據原告所提證物中華電信公司臺北東區營運處經理及人事室主任致北分公司函 ，中華電信北區分公司東區營運處係於九十年八月十七日提出原告前服務於省營 事業（台灣新生報試用校對之年資）建議減半採計結案，惟查行政院秘書長於九 十年八月十六日以台九十訴字第○四七一七二號函請被告針對訴願理由依法答辯 ，被告於同年月二十九日以交人九十字第五一八三四號函函復在案，其後未再接 獲行政院函請被告轉請中華電信公司就原告年資採計表示意見之公文。是以，原 告所訴與事實不符。
理 由
甲、程序方面：
按行政訴訟法第五條第二項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件 ，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高 等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」 本件原告於九十年六月二十四日專案離退時，被告未予併計其六十三年三月十九 日至六十八年一月十六日於臺灣新生報擔任試用校對之年資以為退休年資，致原 告無法領得月退休金，是原告請求加計年資，顯已達到排除原退休行政處分之外 部效力，原告請求作成之新行政處分已喪失原退休行政處分之規範意義及基礎， 而變更成另一行政處分，即請求作成其規制內容不同性質新的行政處分，且新行 政處分之內容係請求採計年資，並非請求給付退休金，其主管機關應為被告，是 本件應向被告提起課予義務訴訟無訛，先此敘明。乙、實體方面：
壹、交通部所屬郵電事業人員退休規則第十四條第六款規定：「郵電事業人員退休， 具有左列任職年資者，得合併計算：．．．六、其他經交通部核定，應予採計之 年資。」有關前揭退休規則第十四條第一項第六款「其他經交通部核定，應予採 計之年資」之規定，被告於八十八年十二月二十日以交人八十八字第○五七八四 五號函略以，郵電事業現職資位人員於本機構曾任臨時員工未領取退職金或資遣 費之年資，於辦理退休時准予併計。
貳、原告原任職於中華電信公司，於九十年六月二十四日專案離退，嗣原告於同年月 二十七日向被告交通部申請依退休規則第十四條第一項第六款規定，採計其六十 三年三月十九日至六十八年一月十六日於臺灣新生報擔任試用校對之年資以為退 休年資。案經被告以九十年七月十一日交人九十字第四四○六六號函復略以「台 端曾任臺灣新生報擔任試用校對之年資，以其非屬本機構之服務年資，依本部上 開民國八十八年十二月二十日函釋意旨，尚不得採認併計退休年資」等語，否准 原告所請等情，有中華電信公司轉案離退函、申請書、上開否准函等件為證，並 為兩造所不爭，堪認為實。原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張如事實欄所
載。經查本件原告係以合乎退休規則第十四條第一項第六款為本件課予義務訴訟 之請求權規範基礎，是本件所應審究者在於：就被告適用規則第十四條第一項第 六款及被告八十八年十二月二十日交人八十八字第○五七八四五號函釋令而為之 本件行政處分是否違法？玆以下分別就１交通部所屬郵電事業人員退休規則第十 四條第六款之訂定是否違法？２被告八十八年十二月二十日交人八十八字第○五 七八四五號函之釋示是否違法？３被告所為本件行政處分是否違法？敘述如下：一、交通部所屬郵電事業人員退休規則第十四條第一項第六款之訂定是否違法？㈠、「．．．又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆 ，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃 屬當然。」「若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發 布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」 大法官釋字第四四三號解釋理由書闡釋甚明。經查退休規則第十四條係就交通部 所屬郵電事業人員退休時，其他任職年資是否併予採計所為之規定，其性質係屬 給付行政，且其所影響僅及於交通部所屬郵電事業退休人員，並非涉及公共利益 之重大事項，自屬低密度之法律保留事項，行政機關應有其制定行政規章之自由 形成空間，則該規則第六款為何與第一至五款之人員不同？為何第六款為有授權 之概括條款，授權由交通部核定，採計年資？僅屬與執行法律之細節性、技術性 次要事項，均屬行政機關之行規則制定裁量之範疇，且被告制定退休規則第十四 條已慮及各種人員之身分，並無裁量怠惰之情事，退休規則第十四條第一項第六 款之訂定並無背於釋字第四八五號之意旨，亦無違反平等原則等，自屬合法。㈡、至於退休規則第十四條第一項各款不同之規定係因應各種原任職人員本質不同所 然，殊不得認有破壞法律體系云云，另退休規則之制定縱有利益團體政治力介入 ，但規則制定乃各種力量折衝之結果，此亦為行政立法兩權行使時之必然現象， 殊不得為退休規則第十四條訂定為違法之理由，原告以體系正義及利益團體介入 即認退休規則第十四條第一項之訂定有瑕疵云云，尚屬誤會，是關於制定規則之 過程如何違法之主張即無再予論述之必要。
㈢、況本件原告係依據退休規則第十四條第一項第六款為本件請求，若該規則無效， 則原告所依據之請求權規範基礎豈不是消滅，原告本項主張與原告之請求殊屬矛 盾，是以從原告之請求基礎，可知退休規則第十四條第一項規則係屬有效之規範 ，應屬不爭。
二、被告八十八年十二月二十日交人八十八字第○五七八四五號釋示函是否違法？㈠、查郵電事業人員退休規則第一至五款之「公務人員、警察人員、公立學校教職員 、軍中軍文職、雇員及公營事業人員」（詳請參退休規則第十四條第一項規定） 與交通部所屬與郵電事業人員之臨時工，其工作之重要性有異，法規上之進用、 保障及退休年資均有不同（如公務人員退休法、警察人員管理條例第三十五條規 定，等規定）。被告乃於八十八年十二月二日召開研商新修正之「退休規則」第 十四條第一項第六款及交通事業人員撫卹規則第十七條第一項第六款，有關「其 他經交通部核定，應予採計之年資」規定相關事宜會議，此有上開會議記錄可稽 ，被告並依上開會議決議，於八十八年十二月二十日以交人八十八字第○五七八 四五號函知郵電二事業略以：「郵電事業現職資位人員於本機構曾任臨時員工未
領取退職金或資遣費之年資，於辦理退休時准予併計。」至於其他機構擔任臨時 人員者，則不包含在內，此係因應郵電事業資位人員曾任本機構臨時人員之年資 ，考量渠等人員為事業體貢獻服務並未中斷，且退休金費用係由該事業本於企業 經營自行負擔而為之釋示，為探求事物本質要素，基於本機構臨時工與其他機構 臨時人員之重要性及性質所為之合理區別，並非僅以特定職位或身分作為區別對 待之唯一依據，自與平等原則無違，
㈡、按釋字第四八五號解釋以：「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考 量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關 係，就福利資源為有效分配，．．．不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別 對待之唯一依據。」經查交通部所屬郵電事業人員退休金費用係由該事業本於企 業經營自行負擔，與國家預算無涉，並非公共利益之重大事項，被告自得依其主 管機關之立場，作成八十八年十二月二十日交人八十八字第○五七八四五號函釋 示，與釋字第四八五號內容並無不合。原告主張該釋示函與平等原則及釋字第四 八五號有違，亦不可採。
㈢、另按行政程序法係於九十一年一月一日施行，被告八十八年十二月二十日交人八 十八字第○五七八四五號函之作成係在行政程序法施行前，應無行政程序法第一 百六十條第二項後段行政規則之登載於政府公報發布之適用，又行政規則是否登 載於政府公報發布，係屬立法裁量之問題，並無法理適用之問題。原告以未登載 於公報質疑該解釋函為違法，亦屬不合。
三、被告所為本件行政處分是否違法？
㈠、按被告八十八年十二月二十日交人八十八字第○五七八四五號函所為之上開區別 ，並未違反法規或一般原理原則，為有效之法規命令，則被告自應依該合法之命 令作成行政處分，不得逾越該行政命令，逕為反於該命令之行政處分，此亦為平 等原則中對行政機關之拘束力之子原則，即命令先行原則及行政合法原則，茲因 原告曾任台灣新生報社擔任試用校對之年資，非屬郵電事業本機構之服務年資， 依被告前揭八十八年十二月二十日函釋意旨，不得採認併計退休年資。是以原告 雖主張減半計算，仍不可採，亦與釋字第四五五號就軍人退休所為之解釋無關， 併此敘明。
㈡、至於行政程序法第一百零二條之規定，係行政機關作成限制或剝奪人民自由或權 利之行政處分，始有該條之適用，經查，本件年資之採計，係原告請求被告作成 對其有利之受益處分並未積極限制或剝奪原告之自由或權利，亦無是否應給予相 對人陳述意見機會之正當法律程序之適用。
參、從而，被告依首揭規定，否准原告年資採計之請求，並無不合。訴願決定遞予駁 回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 三十一 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶
法 官 劉介中
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 三十一 日 書記官 黃明和