最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第二六八號
上 訴 人 庚○○
己○○
戊○○○
丁○○
蔡世中
乙○○○
右 一 人
訴訟代理人 李清輝 律師
許宏達 律師
被 上訴 人 內政部
代 表 人 甲○○
被 上訴 人 臺中市政府
代 表 人 丙○○
右當事人間因土地徵收事件，上訴人不服中華民國九十年十一月二十九日臺中高等行
政法院九十年度訴字第二五○號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
本件上訴人主張：被上訴人臺中市政府為辦理拓寬建國路道路工程，需用坐落臺中市○區○○段一小段一一之三一地號等六十九筆土地，及其地上物，乃檢附徵收土地計畫書圖等有關資料，報經臺灣省政府核准徵收，並經行政院同意備查，臺中市政府以民國（下同）七十六年四月二十八日七六府地用字第二六一六五號公告徵收，並通知所有權人領取補償費，上訴人之被繼承人蔡教文所有之臺中市○區○○段一小段二五之八、二五之一○、二五之一二、二五之一四地號等四筆土地（下稱系爭土地）及其地上建築改良物，即位於上開拓寬建國路之工程用地，其地價補償費被上訴人於七十六年五月廿九日以府地用字第三八四四○號通知土地所有權人於七十六年六月十日至十一日領款。蔡教文於八十年七月十七日向被上訴人辦理領款手續後向臺灣臺中地方法院提存所領取上開補償費、及建國路拓寬工程用地附帶徵收蔡教文所有臺中市○區○○路三號建築物之補償費。嗣臺中市政府函知上訴人須於八十九年七月十八日以前自行拆遷前開四筆地號土地上之建築物，逾期即派工代為執行拆除，上訴人等為蔡教文之繼承人，不服系爭四筆土地之徵收處分，於八十九年六月二十八日以請求書請求被上訴人確認對前開四筆土地所為之徵收處分無效，並請求臺中市政府將系爭四筆土地之所有權回復登記為全體繼承人公同共有，上訴人等因被上訴人臺中市政府逾期二個月仍未為處分或答復上訴人之請求，乃提起訴願，遭內政部以所提訴願程序未合而為訴願不受理之決定，並指明該請求書應移由內政部處理，臺中市政府乃將請求書及有關資料移由內政部處理，內政部遂核准徵收。惟查臺中市政府以七十五年二月二十日府工都字第一二二九一號函公告實施「變更臺中市都市計劃（通盤檢討）主要計劃案」之說明書內容絲毫未敍及系爭土地有書圖不符之錯誤而應予訂正，且內政部民國
四十五年九月台（四五）內地八五九三八號函所核定之都市計劃中系爭土地並非園道用地，不僅為內政部八十九年十一月三日內部檢討會議所是認，更為原判決所採，人民實無由從當時臺中市政府所公開展覽之都市計劃書，知悉都市變更計劃之內容有涵括系爭土地在內，從而得依都市計劃法相關規定提出救濟。似此變更程序，完全剝奪都市計劃法所給予人民之救濟權利。且有關系爭土地都市計劃中土地使用分區之認定，臺中市政府遲至八十一年間才發現有所謂書圖不符之錯誤，因此其於七十年至七十五年之都市計劃通盤檢討中，應無更正書圖不符錯誤之意思，使系爭土地從非綠地變更為綠地，再進而使系爭土地併同四十五年原計劃中之其他綠地，變更為道路用地之「發生公法上法律效果之效果意思」。另本徵收案公告期於民國七十六年五月二十八日公告期滿，則依土地法第二百三十三條規定，臺中市政府應於民國七十六年六月十二日前將補償費發放完竣，即使上訴人之父蔡教文拒絕受領，臺中市政府亦應依土地法第二百三十七條規定，於民國七十六年六月十二日前將補償費提存完畢。惟臺中市政府遲至七十六年十二月二日始辦妥提存，顯逾公告期滿十五日內之法定不變期間，故依司法院釋字第五一六號解釋意旨，該核准徵收案應於民國七十六年六月十三日即失其效力。乃原審對臺中市政府之提存日期棄置不論，以臺中市政府有於執行拆除前將補償費發放完畢，認無違該號解釋，亦屬適用法規不當之違背法令。另按臺中市政府將四十五年台中市都市計畫圖比例尺六千分之一，轉繪重製為比例尺三千分之一時，誤將前開四筆地號土地標為「綠色」。然此被上訴人轉繪標色錯誤之行為，並無發生任何法律效力。惟原審僅論通盤檢討案辦理之法定程序，是否符合都市計畫法第十八、十九、二十、二十一、二十八條規定，但對於前開四筆地號土地由四十五年都市計畫之「非公共設施用地」，其後經臺中市政府「認定並標繪」為「綠地」之這段過程，是否符合都市計畫法第二十八條、第十九條至第二十一條及第二十三條所規定之程序，均未予以說明，顯有判決不備理由之違法。另臺中市政府僅就「都市計畫通盤檢討變更計畫圖」公開展覽，就「變更計畫書」則無公開展覽，故內政部七十五年二月十八日台（七五）內營字第三七八一○七號函所核定之「變更臺中市主要計畫（不包含大坑風景區）（通盤檢討）案」，其變更程序確實違反都市計畫法之規定，該都市計畫變更程序於法不合，應屬無效。因此本件系爭四筆地號土地於四十五年都市計畫係屬「非公共設施用地」，而其後並無依法定都市計畫變更程序，將之變更為「公共設施用地」，依司法院釋字第五一三號解釋，對於「非公共設施用地」之系爭四筆地號土地所為之徵收處分，違反都市計畫法第五十二條之規定，依法應屬無效。另按「綠川」本屬天然河川，該河川本身之河道自不可能被列入為公共設施「綠地」之範圍，故四十五年都市計畫書所稱「綠川河邊起」，從天然環境而論，係指「綠川河邊西側起」。另若「第二號綠地」之範圍要包括本件前開位於「民權路路南、綠川河邊東側」之四筆地號土地，則四十五年都市計畫書應是直接記載「自民權路路南起至南區番婆二等三十九號路止（沿鐵道線兩邊）預定地」，而不須要記載「綠川河邊起」之字樣。茲以四十五年都市計畫書所記載「自民權路路南綠川河邊起」之字意，益明係指「綠川河邊西側起」，而不包括前開四筆地號土地。另四十五年都市計畫書記載「商業區」為「設於鐵道線以北，東西以公園路及民權路為界，南北以五權路及建國路為界之一大面積以及其他主要幹線『沿線兩側』一帶，合計面積約二百萬平方公尺」，茲以同屬位於民權路路南、綠川河邊東側之土地，該土地與前開四筆地號土地間
隔著「建國路」，而該土地係在「商業區」之範圍內，故前開四筆地號土地為「商業區」土地，實無疑義。內政部謂本件系爭土地係坐落於建國路以南、臺中路及民權路以西，系爭土地自非屬商業區云云，顯無可採。蓋依照四十五年之都市計畫圖，建國路以南有商業區○○○路及民權路以西亦均有商業區，故內政部所辯確不可採。末查上訴人曾向原法院聲請停止原處分之執行，經裁定駁回。該裁定實已就上訴人本案所主張之上訴人之被繼承人蔡教文所有坐落臺中市○區○○段一小段二五之八地號等四筆土地之都市計畫使用分區認定疑義及臺中市政府變更都市計劃後徵收系爭土地與地上物是否有效之訴訟標的為實質審查並為判斷。現上訴人對前揭訴訟標的提起本案訴訟，為期審判公正及當事人之審級利益，參與前開裁定之第三庭許金釵法官、莊金昌法官自應依法自行迴避，然許金釵法官、莊金昌法官仍參與原判決之言詞辯論而為實體裁判，顯見原審判決即有依法律應迴避之法官參與裁判之判決當然違背法令情形。又按「研商臺中市○區○○段一小段二五之八、二五之十、二五之十二及二五之十四地號等四筆土地之都市計畫使用分區認定疑義等相關事宜會議」，其性質僅為一般會議，其會議結論並無拘束與會機關之效力，亦非等同原審囑託上開機關調查證據或囑託鑑定之結果，其結論之正確性與效力顯有可疑，況且該會議結論亦認「本案系爭土地於四十五年原核定之都市計畫案應有畫圖不符之情形」，則嗣後臺中市政府將系爭土地逕行認定並標繪為「綠地」即有疑義，原審遽以會議中關於臺中市政府核定都市計畫與徵收「自屬有效」、「難認定不具效力」之結論為據駁回上訴人主張，顯有判決理由不備之判決違背法令等語，請為原判決廢棄，訴願及原處分均撤銷之判決。被上訴人則以：系爭四筆土地及附帶徵收二五之一四地號地上建築改良物，為臺中市政府七十六年度辦理拓寬建國路工程用地，依都市○○道路範圍及土地法第二百零八條第二款之規定交通事業辦理用地徵收，業經臺灣省政府核准徵收並經被上訴人公告徵收，其地價補償費亦已通知土地所有權人於七十六年六月十日至十一日具領各在案，復查本案土地之徵收公告期間七十六年四月廿八日至五月廿八日止合計三十日其土地所有權人蔡教文未向本府地政局提出異議。本案土地所有權人蔡教文逾期未領補償費，臺中市政府依法以七十六年度存字第一七八八號提存於臺灣臺中地方法院提存所待領，蔡教文於八十年七月十七日辦理領款手續後向臺灣臺中地方法院提存所領取地價款，臺中市政府並將產權移轉為「臺中市」所有各在案，完成法定徵收程序。又建國路拓寬工程用地附帶徵收蔡教文所有臺中市○區○○路三號建築物，其補償費依「臺中市辦理公共工程建築改良物拆遷補償辦法」有關規定辦理補償完畢。上訴人於八十九年七月初向臺中高等行政法院聲請停止原處分之執行，案經該院八十九年度停字第一號裁定「聲請駁回。」原訂於八十九年九月六日依法派工代為執行拆除，上訴人又於八十九年九月五日向臺灣臺中地方法院民事執行處聲請假處分，經臺中市政府向臺灣臺中地方法院民事庭聲請供擔保後，經臺灣臺中地方法院民事庭於八十九年九月七日以八十九年度裁全卯字第七三一二號裁定「撤銷假處分」及民事執行處以八十九年九月八日八十九年度執全卯字第三○三一號函「本院八十九年度執全卯字第三○三一號於八十九年九月六日所為之執行命令，應予撤銷。」各在案。而有關臺中市○區○○路三號建築物分別經臺中高等行政法院於八十九年九月七日裁定「聲請駁回」及臺灣臺中地方法院院民事庭於八十九年九月七日裁定「撤銷假處分」及同院民事執行處於八十九年九月八日函「執行命令應予撤銷。」，臺中市政府始於八十九年九月八
日執行拆除完畢，所以並無起訴狀所稱的賠償問題。另查都市計劃法第十九條「並應將公開展覽之日期及地點登報周知」之意，並無指明登報為「日報」或「晚報」、刊登時間為何等硬性規定，臺中市政府既為主管機關，自可酌情處理。又自立晚報為我國新聞局登記有案、發行時間已久且普遍性高之報紙媒體，臺中市政府當時辦理都市計劃通盤檢討之程序，係依都市計劃法第十八、十九、二十、二十一、二十八條規定，於七十年六月二十日至七十年七月十九日公開展覽七十年七月十四日至十七日舉辦說明會，將都市計劃案公開展覽之日期及地點刊登於自立晚報七十年六月二十四日第六版，提臺中市、原臺灣省、內政部三級都市計畫委員會審決通過、並經內政部七十五年二月十八日台內營字第三七八一○七號函核定，由臺中市政府以七十五年二月二十二日府工都字第一二二九一號公告發布實施在案，符合都市計畫變更法定程序。又依據四十五年十一月一日（四五）府金建字第二五五九一號重新公布之「台中市都市計畫說明書」第三章（用途分區）內容第三款商業區可知，其所劃大面積商業區○○○○路以西、民權路以東、五權路以南、建國路以北所圍之地區。本件系爭土地乃坐落建國路以南、台中路及民權路以西，自非屬商業區。次查臺中市政府曾於八十一年五月十五日八一府工都字第四○○三六號函覆陳情人蔡教文及副知前臺灣省建設廳、臺灣省都市計畫委員會，由該函說明及說明可知，上訴人所提將「商業區」變更為「綠地」，再將「綠地」變更為道路之情事自不可能成立。又依內政部營建署八十九年十一月二十日八九營署都字第五二○九九號針對系爭土地都市計畫使用分區認定疑義已指明：「㈢：經該府認定轉繪為綠地，並循都市計畫法定程序辦理公開展覽及提各級都市計畫委員會審議通過，由綠地變更為道路用地，因此該變更事項尚難認定不具效力」，臺中市政府針對系爭土地所為之都市計畫變更、徵收程序應屬合法、有效等語為辯。內政部陳述各節均與原判決記載者同。本院按「國家為興辦交通事業，得徵收私有土地」，又「依本法指定之公共設施保留地者，依法予以徵收之」，分別為行為時土地法第二百零八條第二款、都市計畫法第四十八條所明定。本件臺中市政府為辦理拓寬建國路道路工程需要，申請徵收臺中市○區○○段一小段一一之三一地號等六十九筆土地，並附帶徵收其地上建物，經臺灣省政府核准徵收，並經行政院同意備查，臺中市政府以七十六年四月二十八日七六府地用字第二六一六五號公告徵收，並依規定通知所有人領取補償費，完成徵收法定程序，有徵收土地計畫書、土地使用清冊及地籍圖謄本等十二件附於原審卷可稽，依首揭規定並無徵收無效之情事。查上訴人之被繼承人蔡教文所有系爭四筆土地之都市計畫使用分區認定疑義，前經內政部營建署八十九年十一月十三日召開「研商臺中市○區○○段一小段二五之八、二五之十、二五之十二及二五之十四地號等四筆土地之都市計畫使用分區認定疑義等相關事宜會議」，由該會議紀錄結論可知，系爭土地既屬都市○○道路用地，徵收做道路使用並無妨礙當地都市計畫，並檢附無妨礙都市計畫證明書，經臺灣省政府七十六年四月十四日七六府地四字第三一五五五號函核准徵收，於法並無不合，自屬有效，亦無違司法院釋字第五一三號解釋意旨之情事，上訴意旨仍認臺灣省政府七十六年四月十四日府地四字三一五五五號函核准徵收系爭土地之處分無效云云，自無可採。次查上訴人等之被繼承人蔡教文所有系爭四筆土地，位於上開徵收範圍，都市計畫編為計畫道路，並附帶徵收其地上物，於完成徵收法定程序後，土地所有權人蔡教文之補償費，臺中市政府業以七十六年度存字第一七八八號
提存於臺灣臺中地方法院提存所，蔡教文並已於八十年七月十七日向臺中市政府辦理領款手續後向該院提存所領取地價款等情，上訴人亦不爭執。查系爭四筆地號土地既屬都市○○道路用地，於徵收做道路使用並無妨礙當地都市計畫，臺中市政府並檢附無妨礙都市計畫證明書，經臺灣省政府於七十六年四月十四日以七六府地四字第三一五五五號函核准徵收，臺中市政府七十六年四月二十八日以七六府地用字第二六一六五號公告徵收，該徵收於法並無不合，自屬有效，且上訴人已領取補償費完畢，因而臺中市政府於八十九年六月二十二日八九府建土字第七九五三二號函上訴人須於八十九年七月十八日以前自行拆遷系爭四筆土地上之建築物，逾期即派工代為執行拆除，此亦為兩造所不爭執。又上開土地徵收既為合法有效已如前述，則上訴人主張該核准徵收無效，而請求臺中市政府應將系爭四筆土地所有權回復登記為上訴人等人公同共有，即為無理由。另有關辦理都市計畫通盤檢討辦理之程序，臺中市政府係依都市計畫法第十八條、第十九條、第二十條、第二十一條、第二十八條之有關規定辦理，即臺中市政府係於七十年六月二十日至七十年七月十九日公開展覽，七十年七月十四日至十七日舉辦說明會，刊登七十年六月二十四日自立晚報第六版，及提臺中市、臺灣省、內政部三級都市計畫委員會議審決通過，復經內政部七十五年二月十八日台內營字第三七八一○七號函核定，由臺中市政府七十五年二月二十二日府工都字第一二二九一號公告發布實施在案。過程審慎嚴謹，符合都市計畫變更法定程序。且依據被上訴人四十五年十一月一日（四五）府金建字第二五五九一號重新公布之「臺中市都市計畫說明書」第三章（用途分區）內容第三款商業區，亦即該商業區○○○○路以西、民權路以東、五權路以南、建國路以北所圍之地區，而本件系爭土地係坐落於建國路以南、臺中路及民權路以西，非屬商業區。又臺中市政府曾於八十一年五月十五日八一府工都字第四○○三六號函覆陳情人蔡教文並副知前臺灣省建設廳、臺灣省都市計畫委員會，由該函說明及說明可知，不可能由被上訴人臺中市政府先將「商業區」變更為「綠地」，再將「綠地」變更為道路。又都市計劃法第十九條係規定「並應將公開展覽之日期及地點登報周知」，並無應登報係為「日報」或「晚報」及刊登時間為何等之明文規定，臺中市政府既為主管機關，其酌情處理刊登於自立晚報，亦無違反規定之可言。而臺中市政府於當時辦理都市計畫通盤檢討之程序，係依都市計畫法第第十八條、第十九條、第二十條、第二十一條及第二十八條規定，辦理具見上述，全部過程歷經五年有餘，其過程亦算審慎嚴謹，符合都市計畫變更法定程序。當無上訴人所稱補償費提存逾公告期滿十五日內之法定不變期間，該核准徵收案應於民國七十六年六月十三日即失其效力之情事。故上訴人請求被上訴人臺中市政府將系爭四筆土地所有權回復登記為上訴人等人公同共有、並應給付上訴人新臺幣參佰肆拾玖萬玖仟貳佰貳拾玖元，及自本訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息，亦無可採。原審斟酌全辯論意旨調查證據之結果，乃駁回其在原審之訴，經核尚無不合。上訴意旨就此部分為前述主張，亦無可採。上訴意旨指摘原判決不當，聲明廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 十三 日 最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 林 家 惠
法 官 吳 錦 龍
法 官 劉 鑫 楨
法 官 吳 明 鴻
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 莊 俊 亨中 華 民 國 九十二 年 三 月 十四 日