臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第306號
106年9月5日辯論終結
原 告 李佳蓁
被 告 臺北市殯葬管理處
代 表 人 黃雯婷
訴訟代理人 吳國忠
張逸群
上列當事人間追繳獎金事件事件，原告不服公務人員保障暨培訓
委員會中華民國105年8月2日105公審決字第219號復審決定，提
起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分除關於撤銷原告所溢領民國103年3月至104年7月殯葬業務提成獎金之核給處分，及命原告返還該等月份之如附表所示殯葬業務提成獎金溢領差額外，其餘均撤銷。原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔三分之一，其餘由原告負擔。 事實及理由
一、事實概要：原告李佳蓁自民國100年3月29日起在被告處任職 ，並於101年10月起擔任總務課研考助理員。被告前依91年1 月22日「臺北市殯葬管理處殯葬業務提成奬金支給要點」( 下稱91年北市殯葬奬金要點)之附表(支給標準表)所訂支給 標準，於每月17日核給前一月之殯葬業務提成奬金(下稱系 爭殯葬奬金)。嗣經被告認前核給處分之數額有逾91年北市 殯葬奬金要點所定支給標準之情形，以105年4月1日北市殯 人字第10530360807號函，撤銷102年7月15日起至104年7月 31日止對原告所核給之殯葬獎金，並請原告返還如附表所示 該期間溢領之差額，總額共計新臺幣(下同)14萬4,623元之 殯葬奬金(下稱原處分)。原告不服，經向公務人員保障暨培 訓委員會(下稱保訓會)提起復審決定，遭決定駁回，仍不服 ，向本院提起行政訴訟。
二、原告主張：
(一)被告機關就各該每月核給殯葬奬金是否確有違法而撤銷，並 未說明，亦未說明哪裡違法。且被告機關以「系爭各該處分 與臺北市政府105年1月25日府授人給字第10415071100號函 核定標準不符」為理由，應予撤銷：被告所指該函乃為修正 殯葬獎金支給要點所發布下達生效者與糸爭各該處分核定風 馬牛不相及。然事實經適用法規作成合法處分確定後，得否 再因其後法規(本件為行政規則）變更，而可認為前已確定 之行政處分因之變成違法而應予撤銷？此顯然違反法律不溯 及既往原則，至為明顯。再者，比較系爭修正前後之法規，
對照修正前後之殯葬獎金支給要點，僅略就第四點支給標準 表稍作調整，修正幅度並不大，原系爭各該處分係因認原告 從事之工作項目屬殯葬獎金支給要點支給標準表第四類第二 項之「殯儀有關業務」，而以每月12000元核發原告殯葬業 務提成獎金(下稱殯葬獎金），而修正後之支給要點支給標 準表第四類第二項之「殯儀有關業務」之支給標準、支給對 象完全隻字未更動，即審核標準並無變更的情形下，從何而 可認為前已確定處分所認定之事實或適用法律與修正後之法 規不符？而究是如何或哪一部分不符？實令人費解。(二)原告之工作項目與實際工作內容是否「純屬」案件簽辦之情 形，乃事實認定之問題，此事實如何認定？即如該函說明三 ：「…有關技術人員或行政人員之認定，與行政職系或技術 職系無涉，並得依接觸大體、骨灰(骸）程度及頻率等因素 ，予以分級規範。」被告機關在數年前亦係據此原則認定事 實適用法規而作成系爭各該處分，除非該等認定事實程序有 明顯而重大瑕疵之違法，否則不得恣意違反行政自我拘束原 則，以推翻前已確定之行政處分，另重新認定事實而為一新 處分，如此法律關係的安定性何以維繫？被告謂係依該函檢 視結果而認原告之工作項目與實際工作內容有「純屬」案件 簽辦之情形，但經再三綜觀該函全文，實在看不出是如何依 該函所載之文字或意，即能認定原告「工作項目與實際工作 內容有「純屬」案件簽辦之情形」之事實結論。再觀該函內 容，主要在闡明：支給標準：技術人員在每人每月最高新臺 幣三萬元範圍內，按其工作績效、實際工作情形評定等級發 給；至行政人員則在前述原則下按技術人員標準二成內比照 支給。所稱「技術人員」係以「實際從事屍體處理之工作人 員」為限，…。凡此，均係再次重申之前已曾作過的函釋（ 行政院90年8月27日台人給字第211044號函、人事行政總處 102年7月15日總處給字第0000000000號函）並無再有另立或 新增不同解釋之函釋。僅在函文說明最後舉一例：「…如工 作項目及實際工作內容純屬殯葬業務之規劃、案件之簽辦及 設施維護等無實際從事屍體處理之情形，尚不宜認定為技術 人員。」被告機關就系爭各該處分原本即是符合該函釋內容 所作成，通案之事實認定，如該實際工作內容確僅純屬案件 之簽辦情形，當然就列為修正前工作項目第6類（修正後為 第5類）之行政人員。被告機關就系爭各該處分所認定的事 實就是因原告非僅純為案件簽辦情形而認定原告工作項目為 第4類之的殯儀有關業務而非第6類之行政人員。實不知被告 機關是如何依該函而改變認定原告屬第6類之行政人員。是 被告機關就此從新認定事實，顯不符論理法則。綜上，系爭
各該處分並無違法應予撤銷之原因存在，被告機關竟作重新 審查認定事實而予撤銷，實屬違法，是該撤鎖處分應予撤銷 。既糸爭各該處分效力獲得維持，則命原告返還原不當得利 之處分，自有違誤，復審決定未予糾正'亦有未合。(三)倘退萬步而言，假設被告機關核給殯葬獎金之行政處分確有 違法，被告機關稱其係自行政院人事行政總處104年7月24日 來函始知悉發給獎金係屬違法一節，仍為無稽之談。行政院 人事行政總處於102年7月15日即發函明確指出，人員如非實 際從事屍體處理工作而逕依技術人員標準支給不符發給立意 ，並於103年9月19日及104年7月24日發函重申前揭聲明。被 告機關當庭亦自述104年7月24日來函為重申性質，且行政院 人事行政總處三次發函之函示意旨均無不同，豈可因被告機 關未遵來函內容辦理，即認定其對函示聲明，其核給殯葬獎 金之行政處分違法一節並不知悉？被告機關所稱收受來函後 所進行之討論研議僅為行政機關內部討論，並無對外發生效 力之行為。此明顯為被告機關明知其行政處份違法而不作為 。且行政院人事行政總處三次函示皆為闡明被告機關發放情 形未符獎金發放立意，惟其發放依據及原告於被告機關任職 所從事之工作內容，皆為被告機關原本熟知。既其做成發給 獎金行政處分之法規及據以適用法規之事實皆未因前揭函示 改變，其知悉違法時間點自應自做成發給獎金之行政處分時 起算。
(四)另就信賴利益一節，原告任被告機關研考人員後，被告機關 每月依支給要點第四類人員核給殯葬獎金12000元。原告當 初因知悉前開發給獎金數額，乃辭去原有物理治療師之醫療 人員工作前往機關就職(參照物理治療師證書及執業紀錄)， 並願意忍受該處工作環境惡劣、額外工作精神壓力外，服務 期間亦未預期受領是類獎金日後恐有違法不當遭撤銷追繳之 可能，乃致原告已將受領獎金用於購置婚後新居預售屋之用 (102年簽約後逐期繳交工程款，今已近完工即將交屋)。又 該獎金係機關主動核發與原告，非源於原告不正當方法或不 正確資料所致，原告自可對機關顯現於外具有公示性、行之 多年之行政慣制行政行為加以信賴，而原告基於機關高度信 賴外觀而為之信賴行為應受法律保護為是，落實憲法上正當 法律程序、信賴保護原則，保障人民基本權意旨，以符依法 行政。
(五)綜上，被告機關就102年7月至104年7月間各月核予原告殯葬 獎金之各該處分並無違法情形，被告機關竟重新審查事實而 予撤銷，實屬違法，是該撤銷處分應予撤銷。並聲明：復審 決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
(一)行政院89年5月18日台89人政給字第210505號函核復事項一 、載以：「本案既據貴府函說明，貴市殯葬管理處職司大台 （臺）北地區民眾殯儀喪葬服務，是項工作業務性質特殊， 其業務實非其他縣市及貴市政府其他機關之行政人員所比擬 ，…本案請在下列原則下，由貴府本權責核處：…（三）支 給標準：技術人員提成獎金在每人最高新台（臺）幣三萬元 範圍內，……；至行政人員則在前述原則下按技術人員標準 二成內比照支給……。」臺北市政府乃於89年9月7日（89） 府人四字第8906467800號函，核定之被告機關殯葬業務提成 獎金支給要點（下稱北市殯葬獎金要點）第4點規定：「支 給標準：技術人員提成獎金在每人最高新臺幣三萬元範圍， 行政人員則按技術人員標準二成內，各按其工作績效、實際 工作情形評定等級發給，其支給標準表如附表。」又其附表 、類別六行政人員之支給標準明定：「每人每月最高不得逾 新台（臺）幣陸仟元…。」另行政院90年8月27日台90人政 給字第211044號函說明三：「支給標準：技術人員在每人每 月最高新台幣三萬元範圍內，按其工作績效、實際工作情形 評定等級發給；至行政人員則在前述原則下按技術人員標準 二成內比照支給，並將具體支給規定報直轄市或縣市政府備 查。」明定行政人員按技術人員標準2成支給殯葬獎金。嗣 被告機關第四課（現為總務課）96年4月24日簽擬，調整該 處部分專業工作職位之殯葬獎金，其中辦理研考之人員由 6,000元調整為1萬2,000元，並自96年4月1日實施在案。(二)審計部臺北市審計處102年4月16日審北市一字第1020000846 號函說明二、載以：「貴府各相關機關獎金核發情形之說明 一案，仍核有下列疑義，須請貴府協助辦理：…依行政院於 90年8月27日台90人政給字第211044號函…顯示行政人員僅 有一種支領標準，惟據『臺北市殯葬管理處殯葬業務提成獎 金支給要點』所附之支給標準表規定，綜合企劃課、總務課 、政風室、人事室及會計室等單位主管及駐衛警察…，上開 人員均非業務單位之直接技術人員或督導人員，其擔任行政 工作人員，卻有不同支領金額標準，顯與上開行政院函示原 則未盡相符，貴府現自行解釋核發標準，顯有未當，仍請依 本處前函意旨，函權責機關行政院釋示。…」臺北市政府多 次函請行政院釋示，經行政院人事行政總處（下稱人事總處 ）先以102年7月15日總處給字第0000000000號函復略以，殯 葬獎金原僅職司遺體處理（屍體接運、化妝、清潔等）之技 術人員可支領，嗣考量行政人員長時間於特殊工作場所辦公 之辛勞及恐懼，爰納入是項獎金支給範圍，並按技術人員標
準2成比照支給獎金；茲以實際從事屍體處理之殯葬工作人 員及行政人員之工作性質及內容並不相同，相關給與亦有所 差異，爰被告機關人員如非實際從事屍體處理工作而逕依技 術人員標準支領是項獎金，恐不符該獎金發給立意。復以10 3年9月19日總處給字第1030046976號書函復以，殯葬獎金就 技術人員及行政人員之認定範疇，宜與殯儀職務加給一致， 以避免援比不平，爰仍請依該總處102年7月15日函規定，非 實際從事屍體處理之工作人員，尚不得依技術人員支給標準 支領殯葬獎金。再以104年7月24日總處給字第1040041625號 函補充釋示略以，支領殯葬獎金之技術人員仍應以「實際從 事屍體處理之工作人員」為限，並以工作人員職務說明書所 載工作項目及實際工作內容等覈實認定，如其工作項目及實 際工作內容純屬殯葬業務之規劃、案件之簽辦及設施維護等 無實際從事屍體處理之情形，尚不宜認定為技術人員。(三)次查原告係被告機關總務課助理員，茲依其職務說明書之工 作項目記載：「一、文書研考業務。30%二、議會協調、議 員質詢、人民陳情案件及人民申請案件列管追蹤。15%三、 協辦議會業務聯繫。25%四、民政局各項會議及交辦事項聯 絡。25%五、其他臨時交辦事項。5%」顯見原告並非實際從 事屍體處理之人員。其任職被告機關總務課，負責該處研考 業務之期間，應依行政人員之標準按技術人員每人每月最高 3萬元之2成內，即6,000元內支領殯葬獎金，被告機關自100 年3月29日起至104年7月31日止，按每月1萬2,000元標準核 發原告殯葬獎金，即屬違誤。復查被告機關按月核發原告1 萬2,000元殯葬獎金之違法處分，固非因原告以詐欺、脅迫 或賄賂方法，或提供不正確資料或為不完全陳述所作成，亦 難謂原告有明知行政處分違法或因重大過失而不知之情事。 惟原告所支領殯葬獎金既屬違法，揆諸行政程序法第117條 第2款規定，其信賴利益必須顯然大於撤銷所欲維護之公益 ，始不得撤銷。原告按每月1萬2,000元標準支領殯葬獎金， 經衡酌殯葬獎金發給目的、核發公平性、貫徹依法行政原則 及政府財政等因素，其信賴利益並非顯然大於撤銷所欲維護 之公益，本件應無上開行政程序法第117條第2款規定之適用 。且被告機關依上開人事總處104年7月24日函示，知悉該處 自100年3月29日起至104年7月31日止按每月1萬2,000元標準 核發原告殯葬獎金係屬錯誤，應予撤銷。又原違法發給殯葬 獎金之處分經撤銷後，原告即應返還所溢領之殯葬獎金。(四)茲被告機關本於職權依行政程序法第118條但書「另定失其 效力之日期」為裁量，經衡量給付原因，法安定性及避免原 告財產上過度損失等理由；並參酌人事總處依保訓會所定「
追繳加給事件審查基準」，以103年9月5日總處給字第10300 456431號函頒之「各機關（構）學校追繳違法支給加給或其 他金錢給付參考處理原則」，並審酌本案原告受領給付原因 、法安定性及受益人之財產損失等要件，決定依行政程序法 第131條第1項前段有關公法上之請求權時效消滅之規定，以 追繳不超過5年之給付為原則。業於105年1月25日修正北市 殯葬獎金要點及支給標準，仍明定行政人員殯葬獎金每人每 月最高不得逾6,000元，並溯自102年7月15日生效，且據以 辦理追繳原告溢領殯葬獎金事宜。而「臺北市殯葬管理處殯 葬業務提成獎金支給要點」乃係依據全國軍公教員工待遇支 給要點第7點及行政院90年8月27日台90人政給字第211044號 函規定各直轄市及縣市殯葬業務提成獎金之發給原則，由直 轄市或各縣市政府本權責核處。而「臺北市殯葬管理處殯葬 業務提成獎金支給要點」，自100年至104年間並未做任何修 正，即100年至104年間被告乃係依臺北市政府91年1月22日 府人四字第09018038200號函核定修正殯葬業務提成獎金支 給要點，作為支給殯葬獎金支依據。關於「臺北市殯葬管理 處殯葬業務提成獎金支給要點」提及之技術人員內涵一節， 依行政院人事行政總處104年7月24日總處給字第1040046976 號函說明三至說明五業已明確載明，即以「實際從事屍體處 理之工作人員」為限，作為支給技術人員殯葬獎金之主要依 據。又原告於100年至104年間實際所從事之工作內容，大致 上與其職務說明書上所載內容相同。基此，被告機關業依行 政程序法第118條規定，另定原違法核發殯葬獎金處分，經 撤銷後之失效日期為102年7月15日，爰追繳原告自102年7月 15日至最後一期溢發獎金之月份即104年7月份所溢領之獎金 。據此，被告機關就追繳系爭溢領獎金範圍，已就原告財產 權保障與預算制度健全之均衡維護作出適當考量，爰原告應 返還102年7月15日至104年7月31日任職被告機關期間每月所 受領超過6,000元部分之殯葬獎金。又被告機關簽擬修正殯 葬獎金可支領標準上限時，即以該簽文說明二、(二)、4主 張略以，人事總處既以102年7月15日總處給字0000000000號 函釋示技術人員為實際從事屍體處理，則應以該期日作為認 定相關給付違法之分界點，追繳調整人員之溢領金額。觀該 簽文之內容，並參酌司法院大法官釋字第287號解釋：「行 政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固 應自法規生效之日起有其適用。惟在後之釋示如與在前之釋 示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示發布前， 依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情 形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響。」之
意旨，顯然認為人事總處於102年7月15日及104年7月24日分 別以總處給字第0000000000號函及000000 0000號函所為之 說明，係基於全國軍公教待遇支給要點授權，就殯葬獎金相 關預算核銷之規定如何適用所為釋示，且上開二釋示之意旨 既屬同一，則即應自法規生效之日有其適用。復審酌殯葬獎 金之核發，本質上係基於法定預算所為之行政行為，依據司 法院大法官釋字第391號解釋理由書所言「基於民主憲政之 原理，預算案又必須由立法機關審議通過而具有法律之形式 ，故有稱之為措施性法律（Massnahmegeset z）」，上開人 事總處所為之釋示，自應理解為就預算使用合法內涵所為之 界定與補充。人事總處既最初係於102年7月15日方就本案爭 點作成明確解釋，則若被告機關須修訂相關支給要點，則參 照上開大法官解釋之精神，自以溯及102年7月15日生效為當 。據上，被告機關所修正訂定之殯葬獎金支給要點，溯及上 開時點生效，自非恣意進行行政裁量之結果，而係考量預算 使用之合法性與適當性要求，並依循主管機關解釋之意旨， 復審酌系爭支給要點既有所為。被告機關於104年7月24日前 ，固無從確認相關給付之適法性，惟嗣後既已藉由人事總處 之函釋為終局之確認，則由事後維護依法行政原則之觀點， 復考量行政機關法定預算係每年定期經審議通過後生效之特 徵，與一般法律之效力自公布施行後持續生效者容有不同， 因而溯及最初人事總處進行解釋之時點而發生效力，實屬合 理。
(五)又原告訴稱原處分機關未說明其職務與其他同為領受6000元 以上殯葬獎金之人員差異，而逕以職務內容不符合人事總處 104年7月24日函釋，而予以撤銷並追繳殯葬獎金，有違平等 原則一節。茲前揭人事總處102年7月15日函已說明殯葬獎金 核發本旨；且實際從事屍體處理之殯葬工作人員與行政人員 之工作性質及內容並不相同，相關給與應有所差別，對渠等 所領殯葬獎金為不同提成比率之計算，尚無違反平等原則。 原告所訴，仍無足採。
(六)復原告於106年6月9日陳報狀中復指摘被告機關未就何以認 定溢發處分違法乙節：
1.查本案如欲界定被告機關認定溢發處分違法之依據，其先決 要件為釐清臺北市殯葬管理處殯葬業務提成獎金支給要點及 所附標準表之法律性質。系爭殯葬支給要點第1點規定略以 ，「為提升殯葬服務形象及工作效率，並落實殯葬業務革新 ，特訂定本要點」。是以，殯葬支給要點之目的在於就本處 職員(工)之待遇，因應本處獨特之工作環境及職掌內容作出 特殊規定，並對本處員工因公法上勤務關係所付出之勞力與
時間予以合理評價。據上，系爭要點應可被評價為行政程序 法第159條第1項之行政規則，為關於人事管理事項，規範機 關內部秩序及運作之一般性規定。且因被告為臺北市政府所 屬機關，有關其制定下達之行政規則，亦屬於地方制度法第 27條第1項之自治規則，而須滿足同法第30條第2項之規定， 若該規則與基於法律授權之法規相互牴觸者，無效。按公務 員基於公法上勤務關係所得之給付，應遵照全國軍公教員工 待遇支給要點之規定，此係行政院人事行政總處基於該總處 組織法第2條第8款所定規劃員工給與法定權限所訂定之法令 ，即為上開條文所稱「法律授權之法規」。且上開給與規劃 ，非屬地方制度法第18條所列舉之地方自治事項，自應有全 國一體適用之必要，復依上開待遇支給要點第7點前段之規 定，各機關學校有關員工待遇、福利、獎金或其他給與事項 ，應由行政院配合年度預算通案核定實施，益徵殯葬支給要 點應受全國軍公教員工待遇支給要點之規制，遵循行政院本 於該要點所為之釋示，而不得牴觸其容許之範圍。參酌原答 辯狀被證十人事總處函之意旨，係就內政部104年4月21日召 開之「直轄市及縣(市)殯葬業務提成獎金發給事宜研商會議 」結論之法律性質加以闡釋，並認殯葬業務提成獎金分級規 範所列之技術人員，仍應以實際從事屍體處理之技術人員為 限。顯係人事行政總處就該獎金發放之長期爭議，於各機關 加以研商後所為之最終決定。準此，人事總處既就支領殯葬 獎金技術人員之內涵表明應以「實際從事屍體處理之工作人 員」為限，且觀該總處行文之脈絡，係就殯葬獎金之發放標 準此一長期爭議之問題，於中央主管機關內政部召集有關機 關研商，試圖解決困難後所為之釋示，當可視為該總處就本 爭議之最後決定。是以，被告機關原據以發放原告超過新台 幣六千元獎金之支給標準表中，就殯儀業務人員內涵之定性 ，既違反全國軍公教員工待遇支給要點第7點前段之規定， 則依地方制度法第30條第2項之規定，自因牴觸上位規範而 無效。蓋法律上所稱之無效，理應為自始、當然、絕對、無 效，則上開民國91年間核定修正之支給要點所附標準表中對 殯儀業務人員要件之解釋，亦應被評價為自始無效。復查殯 葬獎金除為被告機關人員所得之一種，本質上仍為政府對公 有財物之處分，應受相關法令之拘束。蓋預算法第25條規定 ，政府不得於預算所定外，動用公款、處分公有財物或為投 資之行為。違背前項規定之支出，應依民法無因管理或侵權 行為之規定請求返還。審計法第21條規定，審計機關或審計 人員，對於各機關違背預算或有關法令之不當支出，得事前 拒簽或事後剔除追繳之。被告為公務機關，其預算動支、財
務監督應受預算法及審計法之規範，乃屬當然，是以若被告 機關未能依法收回溢發之殯葬獎金，恐將導致國家預算與審 計制度形同虛設之後果(最高法院105年台上字第2219號判決 意旨參照)。又參酌公務人員俸給法第19條第1項「各機關不 得另行自定俸給項目及數額支給，未經權責機關核准而自定 項目及數額支給或不依規定項目及數額支給者，審計機關應 不准核銷，並予追繳」規定觀之，原每月發給原告超過新台 幣六千元之處分，既牴觸全國軍公教員工待遇支給要點之規 定而確有違法須撤銷之情事，益發證實原告受領原處分所載 之給與，確無法律上之理由。準此，被告機關對原告作成之 溢發處分既有違反上開法律之情事，則該等處分構成行政程 序法第117條之撤銷事由，乃屬當然。是以原告主張系爭溢 發處分核無違法情事，被告機關不應予以撤銷乙節，容有誤 會。
2.殯葬管理條例第3條第1項所稱該條例主管機關於直轄市為直 轄市政府，係指主管同條第2項第2款第1至10目所列舉之各 項殯葬業務，僅包含「直轄市、縣（市）立殯葬設施之設置 、經營及管理；殯葬設施專區之規劃及設置；對轄區內公私 立殯葬設施之設置核准、經營監督及管理；對轄區內公立殯 葬設施廢止之核准；對轄區內公私立殯葬設施之評鑑及獎勵 ；殯葬服務業之經營許可、廢止許可、輔導、管理、評鑑及 獎勵；違法設置、擴充、增建、改建、經營殯葬設施之取締 及處理；違法從事殯葬服務業與違法殯葬行為之取締及處理 ；殯葬消費資訊之提供及消費者申訴之處理；殯葬自治法規 之擬（制）定」。被告機關固受臺北市政府委任為殯葬管理 條例於臺北市之主管機關，惟析論上開業務項目之本質，均 著眼於殯葬業務與設施之管制，核屬行政作用法制之一環， 與從事上開業務人員之俸給法制迥不相牟，尚難因被告機關 主管殯葬業務，即認定被告機關就人員俸給待遇之建制，有 完全自為決定之自治權限，合先敘明。再查系爭支給要點固 由地方政府所制定，惟並非全然不受中央法律所限制。蓋被 證五行政院函已敘明殯葬業務提成獎金之發給，「在下列原 則下，由直轄市或各縣市政府本權責核處」，並具體就支給 對象、經費來源、支給標準與獎金不敷分配時之法律效果訂 定規範。準此，上開函文既就殯葬業務相關人員支領獎金事 宜作成抽象一般性、作業性之規定，其性質尚非單純觀念通 知，應屬行政程序法第159條第2項第1款之人事管理行政規 則。參照全國軍公教員工待遇支給要點第七點「各機關學校 有關員工待遇、福利、獎金或其他給與事項，應由行政院配 合年度預算通案核定實施」之規定，就殯葬獎金發放事宜，
地方政府自應遵循上開行政規則辦理，以維俸給法定原則。 該函文固由行政院以一般公文形式下達所屬地方自治團體， 與一般行政規則體例有所差別，惟考量其內容係修正被證三 行政院函核覆臺北市政府事項而來，且行政院作成被證三函 之時點為民國89年5月18日，於斯時行政程序法尚未施行， 就行政法令之建制實未臻完善，尚不能以其訂定程序與法律 形式和現今行政規則體例有明顯落差，即認定殯葬獎金之發 放無法律依據。復審酌上開大法官解釋之意旨，給付行政如 涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為 依據。本案所涉殯葬獎金經費來源係被告機關規費收入，固 難謂非與公共利益重大事項無關，惟行政院既已訂定被證三 之行政規則，且該行政規則依現行全國軍公教員工待遇支給 要點第七點之規定，亦符合「經行政院通案核定實施」之要 件，又全國軍公教員工待遇支給要點第一點亦敘明，該要點 係為支給軍公教員工待遇，依據公務人員俸給法及公務人員 加給給與辦法等有關規定所制定，是上開被證五行政院函所 示行政規則堪可認定有法律授權之依據。準此，系爭獎金支 給要點，亦應符合該行政規則之限制，方符於法律保留原則 。復依系爭獎金支給要點第七點規定，已支領殯儀職務加給 表或依規定支領獎金者，僅得與本獎金擇一支領，觀該條文 之意義，顯係認定殯葬獎金就目的上具備替代殯儀職務加給 之功能，且殯儀職務加給係公務人員俸給法第5條第1款所定 ，因從事殯葬業務人員職責繁重、工作辛勞，而另加之法定 給與，益徵殯葬獎金之核發，應受公務人員俸給法之拘束， 無從由業務主管機關本權責逕自決定核發之規範。矧被證八 、九、十行政院人事總處函所稱就技術與行政人員之劃分， 應由主管機關本權責妥處乙節，並非授予地方政府毫無限制 之核發權限。蓋地方自治團體處理其自治事項與承中央主管 機關之命辦理委辦事項不同，前者中央之監督僅能就適法性 為之，其情形與行政訴訟中之法院行使審查權相似（參照訴 願法第七十九條第三項）；後者得就適法性之外，行政作業 之合目的性等實施全面監督。本件既屬地方自治事項又涉及 不確定法律概念，上級監督機關為適法性監督之際，固應尊 重地方自治團體所為合法性之判斷，但如其判斷有恣意濫用 及其他違法情事，上級監督機關尚非不得依法撤銷或變更( 司法院大法官釋字第553號解釋理由書意旨參照)。地方政府 除仍須遵循上開被證五行政規則之要件外，就「技術人員」 與「行政人員」此等不確定法律概念，仍應本於立法初衷， 扜衡其適用於個案之妥當性進行解釋，尤不得逸脫法律規範 顯而易見之文字，牴觸法律解釋「始於文義，終於文義」之
論理法則，並受上級主管機關之監督，要屬當然。系爭91年 間修正生效之支給要點，就其附表第四類「殯儀業務人員」 之界定，實質上發生和第六類「行政人員」無法區分之結果 ，且此一狀況並非單純個案解釋適用法律之違誤，而係抽象 構成要件牴觸上位規範(即被證五行政院函所示行政規則)之 結果。證諸司法院大法官第432、491、521、594、602、617 、623及636等號解釋之意旨，就不確定法律概念之適用，依 法條文義及立法目的，如非受規範者難以理解，且非受規範 者無從預見，並可經由司法審查加以確認者，即與法律明確 性原則無違。系爭民國91年間修正生效之支給要點附表第四 類與第六類人員，既有普遍相互混淆之情事，如採購、財管 、研考、法制、人事、政風、會計人員均被列為技術人員， 而得支領逾每月新台幣六千元之殯葬獎金，顯然並非個案事 實認定之問題，而是整體法律概念界定之錯誤，又經主管機 關人事總處函知被告機關應本權責釐清技術人員與行政人員 之區分，益徵上開修正前要點，足使受規範者難以理解並無 從預見，自不符上開行政規則區分技術人員與行政人員之目 的，亦和法律明確性原則相違。如地方政府依權責訂定有關 殯葬獎金核發之規範，牴觸上開中央所訂之行政規則，依地 方制度法第30條第2項之規定，該規範自因牴觸上位規範而 無效。
(七)被告機關系爭請求原告繳還溢領殯葬獎金之處分(下稱系爭 處分)，未罹於行政程序法第121條第1項所定除斥期間： 1.被告機關曾於103年3月5日以北市民授殯字第10330227400號 函請行政院人事總處參酌內政部就本案所表示之意見，尊重 殯葬業務屬地方自治權限之一環，倘人事總處仍堅持技術人 員僅限於實際從事屍體處理人員，則建請該總處召開會議研 商全國各縣市發放標準，以求一致公平。被告機關復於103 年6月16日以北市殯人字第10330846800號函再次建請人事總 處考量業務實際情形重行定義系爭要點中行政人員之性質。 除被告機關外，臺北市政府另以103年8月21日府授人給字00 000000000號函請行政院同意臺北市政府本權責依業務性質 及實際工作內容認定技術人員範疇。該函經人事總處以103 年9月19日總處給字第1030046976號函答覆略以，殯葬獎金 發放原則係由行政院核定，各縣市及直轄市政府本權責核處 。惟非實際從事屍體處理工作人員不得依技術人員標準支領 系爭獎金，並由本府依實際工作內容認定之。嗣後，人事總 處復以103年12月2日總處給字第1030046976號書函重申技術 人員之認定仍應以「實際從事屍體處理之工作人員」為限， 並請內政部考量上開函釋如有修正必要，得由該部召集各縣
市政府研商並擬具草案報行政院核議。爰該部以104年3月2 日台內民字第1041100871號函調查各直轄市及縣市系爭獎金 發給情形及問題，並於104年4月21日邀集各地方政府及人事 總處召開「直轄市、縣(市)殯葬業務提成獎金制度」研商會 議，於該會議中就行政人員之內涵此一爭議問題，人事總處 表示未明確通函界定，惟技術人員係實際處理屍體工作之人 員。經討論後，該會議作成決議略以，行政院90年8月27日 台90人政給字第211044號函釋示之殯葬獎金支給原則中區分 之技術人員與行政人員，由各機關依渠等業務職掌及實際工 作內容本權責認定，與所屬職系無涉，並得依接觸大體、骨 灰(骸)程度及頻率等因素，予以分級規範。被告機關爰自10 4年3月份起，就本處各業務及幕僚單位人員支給獎金方式進 行檢討，並就其中非技術人員部分，覈實改依新台幣六千元 ，即技術人員支領上限之兩成標準支給。本案歷經上開各機 關間多次公文往返，就被告機關殯葬獎金發放標準表進行適 法性與適當性問題之檢討，爰臺北市政府復以104年7月2日 府授人給字第10412912200號函詢人事總處上開內政部會議 結論是否得作為各地方政府殯葬獎金發給標準之補充釋示及 認定準據。惟人事總處最終以104年7月24日總處給字第1040 041625號函重申支領獎金之技術人員應以「實際從事屍體處 理之工作人員」為限，並以工作人員職務說明書所載工作項 目及實際工作內容純屬殯葬業務之規劃、案件之簽辦及設施 維護等無實際從事屍體處理之情形，尚不宜認定為技術人員 。爰本案至此被告機關認就系爭支給要點之法律爭議，堪可 認定人事總處業作出終局之釋示，依客觀角度判斷，無再請 求重行認定之餘地。是被告機關係自上開人事總處104年7月 24日函作成後，方確認就發放予原告任職本機關期間超越新 台幣六千元部分之獎金，其處分係屬違法，爰請求渠等返還 溢領之殯葬獎金。據上，被告機關既於104年7月24日後方確 認上開處分違法，則於105年4月1日發函請求原告返還溢領 之獎金，自無違反行政程序法第121條第1項所定2年除斥期 間之虞。
2.另原告主張系爭處分罹於除斥期間之原因，無非以：行政院 人事總處於102年至104年所為之函釋，均為102年函釋之重 申，是人事總處就相關法律問題之立場既無變化，則堪可認 定被告機關於102年即知悉上開溢發殯葬獎金之處分違法， 嗣後相關公文書證之內容，均係機關內部意思形成之過程， 尚不生對外之效力。然析論被告機關所提之上開書證，實非 單純機關內部公法上意思形成之證明，而係就本案所涉爭點 ，向各該主管或上級機關具體敘明法律適用疑義所為之表示
。是以原告執此主張被告機關於102年間已知悉上開溢發獎 金之處分違法，容有誤會。查本案主要法律爭點之一，厥為 被告機關「知悉」處分違法之時點，就前開時點具體認定之 方式，行政程序法第121條第1項規定：「第117條之撤銷權 ，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為 之。」法文明示「知」為撤銷權除斥期間之起算點，在授益 行政處分之撤銷，且其撤銷純係因法律適用之瑕疵時，尚非 僅以原處分機關或其上級機關可得知悉違法原因時，為除斥 期間之起算時點，仍應自有權撤銷之機關確實知曉原作成之 授益行政處分有撤銷原因時，起算2年之除斥期間(最高行政 法院102年度2月份第2次庭長法官聯席會議意旨參照)。準此 ，被告機關就所涉法律爭點，固自102年間即第一次接獲主 管機關人事總處函釋(下稱102年函釋)，就相關規定適用之 限制加以闡明，惟就上開溢發獎金之處分是否絕對牴觸102 年函釋而無作成不同解釋之可能，及若該等處分確實牴觸 102年函釋而產生行政程序法第117條之撤銷事由，應如何撤 銷等問題，則尚未在客觀上足以明白確認，有再加以釐清之 必要。爰被告機關迄至人事總處作成被證十函釋後，方確認 本案溢發獎金處分之違法性質，已無作成不同法律判斷之餘 地。據此，被告機關方於105年4月1日以系爭處分請求原告