臺中高等行政法院判決 九十二年度訴更一字第四號
原 告 甲○○
即被選定人（被選定原告）
被 告 台中縣霧峰鄉公所
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 丙○○
右當事人間因其他請求事件，原告不服台中縣政府中華民國八十九年六月二十二日八
九府訴委字第一六六五五三號訴願決定，提起行政訴訟。經本院判決後，原告提起上
訴，經最高行政法院發回更審，本院更為判決如左︰
主 文
被告判定如附表所示門牌之房屋八幢因九二一震災均為全倒之處分撤銷。被告八十八年十二月三十日八八霧鄉民字第二三五八六號函、八十九年一月五日八八霧鄉民字第二二九四四號函及訴願決定關於否准原告撤銷前項所示之處分部分均撤銷。
被告應依內政部八十八年十月一日所頒布「九二一震災後建築物評估作業規定」之相關規定，對於原告等如附表所示之房屋為是否合於全倒或半倒之判定處分。原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：原告（甲○○、李靜蘭、顏鳳英、林玲莉、劉美華、楊真真、蔡國懷 、王雅惠等八人，並選定甲○○為本件原告）所有坐落於台中縣霧峰鄉樟公北巷 之山多綠山莊房屋（門牌如附表所示），因九二一地震，經被告判定為全倒，原 告不服該判定，請求被告撤銷該判定並改判定為半倒，就此部分事宜，經被告分 別於八十八年十二月三十日八八霧鄉民字第二三五八六號函及八十九年一月五日 八八霧鄉民字第二二九四四號函否准，原告不服，提起訴願，經台中縣政府訴願 決定對此部分予以訴願駁回，原告提起本件行政訴訟。乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠被告判定如附表所示門牌之房屋八幢因九二一震災均為全 倒之處分撤銷。㈡訴願決定及原處分（被告八十八年十二月三十日八八霧鄉民字 第二三五八六號函及八十九年一月五日八八霧鄉民字第二二九四四號函）不利原 告之部分均撤銷。㈢被告應將原告所有如附表所示門牌八戶房屋判定為半倒之行 政處分。㈣被告應給付原告每人各新台幣（下同）一百萬元，暨自八十九年一月 五日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，並再另給付原告每人各五十萬 元。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、依內政部八十八年九月三十日台八八內社字第八八八五四六五號函及行政院九二 一災後重建委員會八十九年一月六日八八建委公字第三○六四號函所示，須由行
政機關首長依全倒及半倒之定義，參酌建築師之意見所為，故其判定非得恣意為 之。本件原告所有之房屋，因被告第一次鑑定有疑義，而請上級機關指派台北市 建築師公會協助鑑定，其第二次鑑定結果第三點有關「建議處理方式」呈現有「 修復可能性」，此時被告應依上開函示及行政院九二一震災重建委員會八十九年 一月六日八八建委字第三○六四號函所示為半倒之判定，此為「事實涵攝法律構 成無件」其中並無「不確定法律概念」，故被告實無「判斷餘地」，今被告為越 權裁量，已違反行政程序法第十條之規定。
二、觀之被告行使行政裁量判定時所依據之證據，並不服符合內政部八十八年十月一 日台八八內贏字第八八七四七九二號函所訂之「九二一地震受災區建築物危險分 類及評估作業規定」，而第一次鑑定依前揭規定及被告所提證據僅是標示注意、 危險等警示作用，提醒民眾注意安全，然被告未依該函所示遴選相關人員勘查， 竟以無建築證照專業知識人員之訴外人葉能昌實施鑑定，並填載不實及非法定格 式之「八十八年十月十二日勘查清冊」；再者，被告於第二次鑑定時，亦未以儀 器及科學數據，實施樑柱鋼筋顯影探測、建築物傾斜測量、混泥土抗壓探測、邊 坡穩定探測及耐震結構分析，僅目測得出其鑑定試算表，且其於筆錄中未述明「 全倒」之字眼，又認原告所有建物受損不嚴重，嗣後竟裁定全倒，實令人不解。三、雖台中縣霧峰鄉錦榮村村長黃志雄及村幹事吳美綢於前審中述明，本件乃依據內 政部八十八年九月三十日台八八內社字第八八八五六四號函「協助九二一大地震 受災區住屋全倒、半倒認定作業原則」規定辦理，然被告於第一次鑑定時，均未 依照該函所示遴選相關人員勘查，且僅憑臆測或想像認定而無科學數據，顯未依 法行政。另原告曾於地震災後依行政院九二一災後重建委員會八十九年一月六日 八八建委公字第三○六四號、八十九年十月二十日八九重建住字第七三一四號函 及台中縣八十九年十一月二日八九府工建字第二九六三八一號函提出「蘇泰霖建 築師事務所之台中縣霧峰鄉山多綠山莊修復補強計畫書」，卻未見被告有所處理 ，故原告嗣後再依行政院九二一災後重建委員會八十九年十二月二十一日八九重 建住字第一一八九六號函規定向財團法人九二一基金會申請「協助受損集合式住 宅擬定修繕補強計畫方案」，於九十年五月完成「山多綠擬定修繕補強計畫第一 階段報告」，業經勘查結果為「建物未有傾斜」及「修復經費僅三百零一萬七千 元整」，且現已進行工程修復，顯見原告所有之房屋確能修復。四、針對被告不合法之裁量，訴願機關未合法調查被告所採之證據，依證據法則，該 證據自無證明力而不得採為證據，是原處分係不依正當法律程序違法採證所得之 結果，自屬無效。既本件被告之判定程序已屬不當且不符法令規定，訴願機關本 應直接依法撤銷，另為適法之處分，然其竟以其他理由為「被告所為之判定未依 法撤銷前，仍有存續之效力」，而將原告訴願駁回，顯有不當。五、末按被告所為房屋全倒之判定後，須自行拆除或強制拆除，實已侵害原告財產權 ，又被告未依緊急命令第九條授權有強制撤離之行政處分，並以慰問金之發放標 準來規避法令，張貼禁止進入之告示，兩者顯已違反不當連結禁止原則，依民法 第一百八十四條之規定，已屬侵權行為無疑。至財產上之損害計算標準，係以台 中縣霧峰鄉樟公北巷五十六弄十四號之房屋，依法院拍賣之拍定價一百七十六萬 元內之合理房屋貶損，乃請求損害賠償額一百萬元（原告每人）；另關於非財產
損害部分，原告自八十八年十二月三十日起，因被告對原告所有房屋價值不當之 判定，遭受精神上之痛苦，衡諸原告社會地位及財產價值，依經驗法則請求被告 賠償原告（每人）五十萬元之精神慰撫金。
貳、被告答辯意旨略以：
一、本件系爭八幢房屋，前經行政院內政部營建署委託台北建築師公會於八十八年九 二一震災後日鑑定，當日即由村幹事代表被告首長，以口頭告知原告該八幢房屋 均為全倒。
二、次按「經判定為全倒之受災住屋，若民眾認為不需拆除提出修復補強申請，經專 業技師公會簽證之鑑定報告書及具體可行之修復計畫送台中縣政府核定。」為行 政院九二一震災災後重建推動委員會八十九年一月六日八八建委公字第三○六四 號函所明示，惟本件原告未備全書面資料依法申請改判，被告為安全考慮不同意 任意變更判定結果，於法並無不合。另原告之住屋係集合式住宅共五十三戶，已 領取補助金三十四戶，空屋、公共設施十餘戶，故原告應檢附其他各住戶同意書 ，以為改判半倒執行之可行性。至原告起訴書所稱有關無土石滑動，尚可居住之 言，經被告所屬農業課查證無鑑定之事實，併予陳明。 理 由
一、本件起訴原告甲○○、李靜蘭、顏鳳英、林玲莉、劉美華、楊真真、蔡國懷、王 雅惠等八人選定甲○○為原告，其餘原告脫離訴訟後，為本判決效力所及，先予 敘明。
二、按八十八年九月廿一日大地震，為台灣地區遭受重大災害變故，為有效、迅速推 動震災災後救助、災民安置及重建工作，而由總統於八十八年九月二十五日以華 總一義字第八八○○二二八四四○發布緊急命令，其中第四點規定：「政府為安 置受災戶，興建臨時住宅並進行災區重建，得簡化行程序，不受．．．建築法． ．．等有關規定之限制。」（九二一震災重暫行條例於八十九年二月三日公布制 定）；又「目前有關住屋之認定工作，其重點為全倒、半倒之認定，至全倒、 半倒之判定應依內政部八十八年九月三十日台內社字第八八八五四六五號函之 規定辦理；證明之發放由鄉（鎮、市、區）首長負責。依指派前往協助之建築 師及技師，其角色係屬協助鄉（鎮、市、區）首長就疑義者作認定，鄉（鎮、市 、區）首長若已判發全倒、半倒證明者，應無需再請建築師及技師予以協助認定 。若有其他不同參考意見，亦由原判定之首長定奪。」，亦為行政院九二一震災 災後重建推動委員會八十八年十月二十五日八八建委公字第○五五二號函釋規定 在案。
三、經查，本件原告所有坐落於台中縣霧峰鄉樟公北巷之山多綠山莊房屋八幢（門牌 如附表所示），因逢九二一大地震受損，經被告判定均為全倒。惟被告稱此判定 之過程，係經行政院內政部營建署委託台北建築師公會日鑑定，當日（依卷附台 北市建築師公會之震災建築物第二階段危險分級及其使用評估表評估日期為八十 八年十一月十七日）即由村幹事代表被告首長，以口頭告知原告該八幢房屋均為 全倒等語。按上開行政院九二一震災災後重建推動委員會八十八年十月二十五日 八八建委公字第○五五二號函釋意旨，遭九二一大地震受損之房屋，有關房屋全 倒、半倒之認定，應由鄉（鎮、市、區）首長負責，依指派前往協助之建築師及
技師對受損房屋之疑義表示意見，再由鄉（鎮、市、區）首長作認定。是本件被 告判定系爭八幢房屋因九二一震災均為全倒之過程，依被告所稱之事實，係村幹 事僅憑台北建築師公會鑑定人員之意見，逕予告知原告而為判定系爭房屋全倒之 處分，又被告對此雖僅為口頭告知，但依司法院大法官會議釋字第四二三號解釋 意旨：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果 之單方行為，皆為行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得 聲明之文字而有異。」，是此告知自有行政處分之效力，惟此處分並未經被告代 表人即鄉長依此鑑定意見認定該房屋為全倒，再由其授權村幹事將此認定事告知 原告，難認村幹事對此已有代表被告代表人之權限，此判定自有與上開函釋規定 不符之程序上違法。
四、至被告抗辯稱系爭房屋既經其判定為全倒，原告如有疑義，原告應依行為時行政 院九二一震災災後重建推動委員會八十九年一月六日八八建委公字第三○六四號 函釋規定，應檢具經專業技師公會簽證之鑑定報告書及具體可行之修復計畫送台 中縣政府核定乙節。按此一救濟程序係指被告對於系爭房屋之判定，並無程序上 違法之情形者而言，本件被告之判定，依上所述既有程序上違法之處，原告自可 訴請撤銷該判定之處分，是被告要求原告依此函釋規定辦理，尚屬無據。五、按一般人民對於法律、行政命令規則有及行政救濟程序知識，難以有較高之要求 ，是依當事人及行政機關表示之用語，如行政機關對於人民請求之事項，雖未為 具體准駁之表示，但由其所敘述事實及理由之說明內容，如足認行政機關有准駁 之表示，而對人民發生法律上之效果，即得為行政爭訟之標的。關於原告不服該 判定，請求被告判定為半倒，自亦有請求被告將此判定全倒之處分撤銷之意。是 被告分別於八十八年十二月三十日八八霧鄉民字第二三五八六號函及八十九年一 月五日八八霧鄉民字第二二九四四號函否准原告請求將系爭房屋判定為半倒，訴 願決定對此部分亦駁回原告之訴願，均可認為被告該二處分係對原告請求撤銷被 告判定系爭房屋為全倒之處分，所為否准，及訴願決定對原告此請求駁回其訴願 。從而，依前開說明，原告訴請本院應將被告判定系爭房屋因九二一震災均為全 倒之處分、被告八十八年十二月三十日八八霧鄉民字第二三五八六號函及八十九 年一月五日八八霧鄉民字第二二九四四號函及訴願決定關於否准原告撤銷此判定 系爭房屋全倒之處分部分均撤銷，為有理由，此部分應由本院均予撤銷。六、按「行政法院對於人民依第五條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處 分之訴訟，應為左列方式之裁判：．．．原告之訴雖有理由，惟案件事證尚 未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律 見解對於原告作成決定。」行政訴訟法第二百條第四款定有明文。查本件原告另 請求被告應將系爭房屋判定為半倒之行政處分，依前開說明，係提起行政訴訟法 第五條之為特定內容之行政處分之訴訟。以本件之情形，被告機關對於原告等人 人所有之房屋，所為全倒判定之處分，既因有上揭違法，而由本院予以撤銷，原 告請求改為判定，自屬有理由，惟本件原告所有前開房屋，究屬全倒或合於半倒 之條件，事證尚未臻明確，且涉及行政機關之行政裁量決定，依前開行政訴訟法 第二百條第四款規定，原告此部分請求，爰判決如主文第三項所示。七、再原告依民法第一百八十四條侵權行為之規定，主張由被告對於系爭房屋不當判
定為全倒處分，致其受有財產上之損害（合理房屋貶值）每人各一百萬元及非財 產上之損害（內心及精神上遭受痛苦）各五十萬元，另依行政訴訟法第七條之規 定合併請求被告應給付原告每人各一百五十萬元暨其中各一百萬元之法定遲延利 息部分。按依前述，被告對於系爭房屋判定為全倒有違法之處並經本院撤銷，被 告即應對系爭房屋另為適當之認定，再為判定之處分，即使爾後被告對系爭房屋 判定為半倒之處分，並不因被告先前不當判定系爭房屋全倒處分，有原告所稱系 爭房屋有貶值損害之情形，二者之間並無相當因果關係。又民法上侵權行為之非 財產上損害，於法律有特別規定者為限，始得請求損害賠償，原告並未舉出因被 告對系爭房屋之不當判定，致其受有精神上損害，法律上對此情形得請求賠償之 規定，均難認原告對被告有此公法上之請求權，原告此部分之訴，亦為無理由， 併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項、第一百零四條，民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。中 華 民 國 九十二 年 四 月 十六 日 臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 黃 淑 玲
法 官 許 武 峰
右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。中 華 民 國 九十二 年 四 月 十六 日 法院書記官 詹 靜 宜