臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第四一一六號
原 告 台灣省石門農田水利會
代 表 人 甲○○會長）
訴訟代理人 范振星律師
複 代 理人 鄭仁壽律師
被 告 桃園縣政府
代 表 人 乙○○縣長）
訴訟代理人 洪榮彬律師
右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十一年九月
四日環署訴字第○九一○○三四四六七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
緣原告所有坐落桃園縣楊梅鎮○○里○○路八一五號旁水利池（即桃園縣楊梅鎮○○里○○路高山頂段七七六之三地號溜池，下稱系爭溜池）遭掩埋堆置有害事業廢棄物，案經行政院環境保護署所屬督察大隊接獲民眾檢舉，於民國（下同）九十年七月六日及同年七月二十七日至現場開挖查獲，經被告查明系爭溜池為原告所有，於九十年二月租借與訴外人羅天生作養殖使用，卻遭回填有害事業廢棄物，認原告有重大過失致有害事業廢棄物遭非法棄置於系爭溜池，乃以九十年九月二十六日九十府環稽字第一五二三四三號函請原告及訴外人羅天生於九十年十月十日前將系爭溜池遭傾倒之廢棄物全部清除完畢，逾期未為清理，被告將代為清除處理，並向原告及訴外人羅天生求償清理、改善及衍生之必要費用。嗣原告多次函請被告儘速代為處理，並願先行墊付所需經費，經被告初估所需費用約新台幣（下同）九八、五九八、二九二元，請原告先行提撥總預算金額百分之八十，惟經原告函復經費有限無該筆預算。被告遂依行為時廢棄物清理法第七十一條、行政執行法第二十九條及第三十四條規定，於九十一年三月二十二日以府環廢字第○九一○○四二九一七號函限原告於文到十五日內將自行清理計畫書報被告核定，並應於文到二個月內清理完畢；如不為清理，應於文到十五日內繳納代履行費用九八、五九八、三三五元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。二、陳述：
１、按水為天然資源，屬國家所有。農田水利會得徵收餘水使用費，列為事業收入， 分別為水利法第二條及農田水利會組織通則第二十八條所明定。所謂餘水使用費 ，係指利用儲存於溜池內灌溉餘水養殖等使用所應繳納之用水費。原告依訴外人 羅天生之申請，依農田水利會組織通則第二十九條所定水利主管機關核定標準及 辦法，於九十年二月間簽訂「台灣省石門農田水利會灌溉蓄水池繳納用水使用費 同意書」，於該同意書規定使用池塘以不影響灌溉為原則，並不得妨害灌溉、排
水等及不得擅自填土、傾倒垃圾或其他廢棄物，此有上開同意書第五項第二款及 其他各條款可參，可知原告依法行政並無過失。詎羅天生取得系爭溜池占有使用 後，非法提供他人傾倒廢棄物，為原告所不知情，而原告發覺後，於九十年四月 十二日發函制止，限期訴外人羅天生回復原狀，並提出告訴追究其刑責，案經台 灣桃園地方法院檢察署檢察官偵查終結，認定東漢邦實業股份有限公司、胡漢南 、胡漢清及羅天生等涉有違反廢棄物清理法，以九十年度偵字第一二二四四號、 九十年度偵字第一八九○六號、九十年度偵字第一九一九七號、九十年度偵字第 二○五五二號、九十年度偵字第二○六七四號起訴書提起公訴在案。原告隨即提 起附帶民事損害賠償，請求渠等清除回復原狀，足見原告為被害人，並無容許或 重大過失之情事。
２、參照台灣桃園地方法院檢察署檢察官九十年度偵字第一二二四四號起訴書附表一 所載，渠等第一次於系爭溜池傾倒廢棄物之時間為九十年三月十三日，原告係於 同年二月二十二日與羅天生簽訂同意書，於九十年四月間發現羅天生擅自填廢該 池，立即於九十年四月十二日發函制止，限期於九十年四月三十日前自行回復原 狀，原告於羅天生開始傾倒廢棄物（九十年三月十三日）後不足一個月期間（九 十年四月十二日）即發現羅天生傾倒廢棄物之行為，隨即發函制止命其回復原狀 ，並於九十年六月七日第二次發函、九十年七月十三日第三次發函、九十年八月 七日第四次發函、九十年八月二十七日第五次發函、九十年九月十三日提起刑事 告訴，迄至檢察官提起公訴後，復於九十一年四月二日提起刑事附帶民事損害賠 償，是原告發現系爭溜池遭填廢後，並非毫無動作放任他人任意為之，以原告就 系爭溜池所有人身分遭他人傾倒廢棄物而言，並無任何容許或重大過失，至於羅 天生等於原告發函後繼續傾倒廢棄物之行為，因原告並非警察機關，並無制止之 強制力，不能據此認定原告有重大過失。
３、被告依廢棄物清理法第七十一條第一項規定，作成九十一年三月二十二日府環廢 字第○九一○○四二九一七號函之處分，並移送強制執行。惟上開規定係以原告 具有容許或重大過失為前提，而上開處分就原告如何具有容許或重大過失，並無 片言隻字，僅以原告係系爭溜池之所有權人逕推定有重大過失，限期原告清理， 否則應繳納鉅額款項云云，於法未合。訴願決定稱原告將系爭溜池租借與羅天生 作養殖使用，羅天生未依約定使用方式，傾倒堆置有害事業廢棄物；原告將系爭 溜池租借他人使用，事前未進行審核，事後發現承租人重大違法使用，亦未立即 中止合約，禁止繼續使用，顯未善盡所有人之責任；承租人將廣約○．九公頃、 深約五公尺之系爭溜池大量棄置有害事業廢棄物，逐步填平，原告竟毫無所覺， 待承租人填平完畢，始行文要求承租人清除，於理不合云云，逕依被告片面之詞 ，推定原告顯欠缺普通人之注意而有重大過失，駁回原告訴願，顯有違誤。４、按訴外人羅天生使用國家所有水資源，原告向其徵收用水費，於法有據，係屬公 課性質，其間並無租賃關係，訴願決定逕認為租借關係，原告未進行審核云云， 顯係臆測之詞，與事實不符。蓋羅天生使用池水養殖，原告依主管機關核定之標 準及辦法，向其徵收用水費，而因水資源附著於土地，故羅天生占有系爭溜池， 依民法第九百六十條規定，其占有系爭溜池即有排他性之權利，是原告本於羅天 生為善意占有人得適法占有使用之信賴原則，於上開同意書規定不得擅自填土、
傾倒垃圾或其他廢棄物以資規範，尚難推定原告事前未審核、未立即中止其行為 云云。況環境保護機關何不反躬自問，身負取締及維護環境之重責大任，猶不能 及時發覺出面制止，致該重大違法事件逐步繼續填平而無所覺，如何苛求於人？ 甚被告遲至原告於九十年四月十二日發覺後之同年七月六日及二十七日始由上級 機關行政院環境保護署經民眾檢舉而由該署所屬督察大隊赴現場檢驗，則被告身 負地方環境保護重責，不能及時發覺，復未依該督察大隊之檢驗追查元凶之違法 責任。另原告並無調查權，於檢察官起訴前，不知該大量廢棄物之來源，是原告 限期羅天生回復原狀，焉得謂原告未制止或阻止。又於原告發覺時，系爭溜池已 無蓄水使用，無得為中止合約或禁止用水，原告為顧及鄰近農民權益，緊急僱工 於系爭溜池週邊隔離，以大型防水膠布厚實加以密封覆蓋、圍籬及截流導向排水 溝等防護措施，派人加強管理，被告不追究元凶之違法責任，反移嫁於無辜之原 告逕為重罰，訴願決定未予詳查，均有未合。
５、有關為羅天生與原告簽訂用水使用同意書之保證人黃勇郎雖係原告楊梅工作站水 利小組之小組長，惟水利小組長係屬義務職，非屬原告員工，此有台灣省農田水 利會組織規程第二十一條規定可參，且黃勇郎所負責之水利小組轄區亦非系爭溜 池所在位置，上開同意書之保證人雖具水利小組小組長之職務，惟與原告就廢棄 物之傾倒是否有重大過失無關。原告確實派有專責人員負責土地巡查工作，惟原 告管領土地範圍十分廣大，且原告為一農田水利會，土地巡查工作之重點應著重 於水路巡查，而水路巡查工作與是否為供水期密切相關，系爭溜池並非一般水路 ，不在巡查工作重點範圍，亦與原告所屬楊梅工作站相隔一段距離，且系爭溜池 遭違法棄置有害事業廢棄物之時間正值枯水期，尚難要求原告所屬土地巡查人員 即時發覺上開違規行為事實，原告於事發一個多月後發覺上情，隨即發函制止， 要求訴外人羅天生恢復土地原狀，已善盡系爭溜池所有人管理之責，難謂有何重 大過失。另原告與訴外人羅天生簽訂「台灣省石門農田水利會灌溉蓄水池繳納用 水使用費同意書」，羅天生每年僅須向原告繳納六、○○○元之用水使用費，原 告並非本件違規之行為人，被告不以實際違規行為人為求償對象，逕以系爭溜池 所有人為請求對象，致原告須為第三人之違法行為負擔鉅額之清除處理費，顯違 公平原則及誠信原則。
６、按廢棄物清理法第七十一條第一項後段規定：「．．屆期不為清除、處理時，直 轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善 及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關 或執行機關得免提供擔保向高等行政法院聲請假扣押、假處分。」，對照修正前 同法第三十四條之規定，所謂執行機關係新修正增訂，並將條文中法院一詞修改 為高等行政法院，無非因行政執行法施行前，有關廢棄物清理事件均由普通法院 強制執行，俟行政執行法施行後，由行政執行處或行政執行機關執行，足見上開 廢棄物清理法係配合行政執行法所為修正，其餘條文未因行政執行法之施行而為 修改。另參照修正後之廢棄物清理法第七十一條第一項規定所謂「直轄市、縣（ 市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必 要費用」及「屆期未清償者，移送強制執行」之規定，所稱「求償必要費用」， 係指求償代為清理後所產生之費用，故被告應先代為清除處理該有害事業廢棄物
完畢後，始得依該條規定向因容許或重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地上之土 地所有人、管理人或使用人求償。又行政執行法並無上開廢棄物清理法第七十一 條第一項後段聲請假扣押、假處分之相關規定，且廢棄物清理法法第七十一條第 一項規定所稱之求償，係指代為清理後所產生之費用，相較行政執行法第二十九 條第二項預估其數額之規定不同。按行政執行法係程序法，廢棄物清理法係實體 法兼具程序法之性質，兩法併存有所不同時，應以廢棄物清理法之規定為行政執 行法之特別法，故有關廢棄物清理事件之強制執行，應優先適用廢棄物清理法之 特別規定。
７、被告迄未代為清理，逕將所預估之清理費用九八、五九八、三三五元限期原告繳 納，並移送法務部行政執行署桃園行政執行處九十一年度廢罰執特專字第二三三 二號強制執行，於法顯有未合。另本件主管機關或執行機關未向高等行政法院聲 請假扣押、假處分，逕行扣押原告帳款，亦有未合，倘認預估之行政處分即得逕 為強制執行，則有關廢棄物清理法之假扣押、假處分之規定，豈非形成具文。又 假扣押之規定，非有日後不能強制執行或甚難強制執行之虞者，不得為之，行政 執行法第二十六條、強制執行法第三十條之一準用民事訴訟法第五百二十三條第 一項規定可資參照，原告係法定公法人，所有經費及帳款均非經法定程序不得動 用，絕無脫產或日後不能強制執行或甚難執行之虞，至原告於被告預估清理費用 之前，雖承諾先行墊付清除費用，嗣後再向第三人求償歸墊，惟當時不知需動用 鉅大金額，且有違審計程序，於法難具法效而無法支應。從而，被告逕命原告清 理，並於主管機關或執行機關代為清理前，命原告繳納鉅款，訴願決定逕予駁回 ，均違廢棄物清理法規定而有重大瑕疵。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。二、陳述：
１、原告現有會員人數四八、二○四人，設工作站七站，水利小組一○五組，水利班 三六六班，對所轄灌溉渠道與溜池之管理，設有綿密之組織與編制，此有原告組 織編制可稽。系爭溜池位於桃園縣楊梅鎮幼獅工業區縣，並非位處深 山或荒郊，並有交通線圖可稽，詎於上開原告綿密之會員組織及巡護工作任務編 制下，逕使訴外人將廣大之系爭溜池填滿有害事業廢棄物，甚凸起成為一座小山 陵，完全改變其地形地貌，原告於數個月填倒過程中完全不予處置，縱無容任亦 難卸重大過失之責。原告稱系爭溜池係合法交予訴外人羅天生作養殖使用，並有 雙方簽訂之「灌溉蓄水池繳納用水使用費同意書」為證，惟系爭溜池早已廢溜多 年，已無灌溉功能，且水路皆呈淤塞狀態，渠等仍簽訂以養殖為目的之同意書， 其動機已屬可疑，另該同意書亦訂明：「．．⒈本人使用池塘，應不影響灌溉為 原則，不擅自阻止或妨礙或干擾進、放、蓄水及加蓋房舍、工作物及其他設施。 ⒉不得擅自挖取砂土、石或構築隔堤、填土、傾倒垃圾或其他廢棄物。⒊不得傾 注有害農漁牧及人體健康之廢（污）水。．．」等語，且該同意書末由原告所屬 楊梅工作站小組長黃勇郎具名為連帶保證人（其曾於九十年間獲表揚為模範水利 小組長，並有農田水利第四十八卷第二期雜誌可稽），是於原告嚴密注意義務要 求下，逕容任訴外人羅天生將系爭溜池填滿有害事業廢棄物，縱無容任故意，亦
應負重大過失之責。
２、按水利小組係農田水利會不可或缺之基層組織，除受水利會之監督指導外，並針 對各小組區○○○○○路、小排水路管理維護修補、用水管理及各項設施構造物 之保固，此有農田水利會於電腦網路網站中所揭示之營運概況可稽。另按水利會 之工作站對水利小組負有對該水利小組工作之指揮及考核權，原告稱水利小組長 相對於水利會，僅該當於警察系統中之義警相對於警察局而言，顯屬不實。又參 照原告於電腦網路網站中所揭示之第一章灌溉水源第三節池塘之記載，對於池塘 之管理與運用，特別針對徵收池塘供用水使用費，除以不妨害灌溉為最高原則外 ，其處理程序極為審慎，事前須經水利小組長、會員代表、工作站之查證等程序 ，反觀系爭溜池早已廢溜多年，訴外人羅天生逕以養魚為由向原告承租，並由黃 勇郎水利小組長作為連帶保證人，其承租手續顯屬草率且未經查證，與上開自詡 對徵收池塘供用水使用費之審慎查證程序自相矛盾。３、我國多年來事業廢棄物惡意棄置之事件層出不窮，實務上或因土地位於深山荒郊 而遭不明人士棄置一、兩車之廢棄物，或因土地所有人根本不知土地現位置何在 ，難課予其清理責任。反觀系爭溜池位於工業區縣道旁，且於動機可疑之情況下 交予訴外人羅天生作與該溜池現有條件幾不相合之養殖使用，放任其日夜以卡車 載入事業廢棄物填埋，待填平完事，原告再向有關單位檢舉以求脫責。按原告為 公法人，身負國家農田水利重責，事後強詞規避清理義務與責任，被告欲代為履 行，竟遭原告於程序上阻撓，對其行為深感痛心不恥。另原告稱系爭溜池以上開 同意書方式交予羅天生使用，並非租借關係云云，惟民間實務類似行為習慣上仍 以租借稱之，無論其名稱如何，均不影響被告所為之處分。又原告稱被告不追究 元凶之違法責任，反移嫁原告逕為重罰云云，顯有誤解，蓋系爭溜池遭傾倒之有 害事業廢棄物中含大量銅污泥，基於重大環境公共利益考量，儘速清除為其第一 要務，被告所為處分係代履行而非重罰，而於代履行後，系爭溜池仍由原告回復 使用，對原告有利而無害，至其他訴外人觸犯刑法或廢棄物清理法行政刑罰部分 ，業由司法單位起訴審判，且原告亦表示將向相關關係人提起附帶民事訴訟，求 償一切損失，則本案代履行之清理費用，即屬原告之主要求償內容。４、原告稱其係法定公法人，所有經費及帳款均非經法定程序不得動用，絕無脫產或 日後不能強制執行或甚難執行之虞云云。顯見原告對其因重大過失造成之污染毫 無愧疚之心，被告基於重大公共利益之考量，代履行清除該等有害污泥，已屬全 民共識，原告仍冀求以法律程序阻撓，不知原告良心何在。原告稱雖承諾先行墊 付清除費用，惟當時不知需動用鉅大金額，且有違審計程序，於法難具法效而無 法支應云云，然被告所屬環保局於九十年十一月十九日下午二時召集會議，經原 告代表人甲○○親自出席，會議具體結論為原告同意本案委由被告所屬環保局代 為處理，相關衍生一切費用，由原告先行墊付，後續並由原告向責任關係人自行 求償，且當日原告代表人甲○○親口承諾由被告所屬環保局執行，原告出錢，一 億二億都沒有問題，惜因當日會議並未錄音。又被告於九十年十二月三日以九十 府環廢字第四一七三三三號函告原告本案現階段業已完成相關發包之招標文件準 備，目前初估費用需求九八、五九八、二九二元，原告亦於九十年十二月六日以 石農管字第六八二九號函知被告同意依被告所列預算辦理，並具體建議被告採單
價發包，依實際數量結算，故原告所稱尚待斟酌。５、原告對廢棄物清理法第七十一條第一項及行政執行法第二十九條規定，顯有誤會 之處。蓋廢棄物清理法第七十一條第一項雖規定：「不依規定清除、處理之廢棄 物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、 仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之 土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理，屆期不為清除處理時，直轄市、 縣（市）主管機或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之 必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機 關得免提供擔保向高等行政法院聲請假扣押、假處分。」，惟行政執行法第一條 規定：「行政執行，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」及 第二十九條規定：「依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行 為能由他人代為履行者，執行機關得委託三人或指定人員代履行之。前項代履行 之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時， 退還其餘額或追繳其差額。」，有關行政執行法第二十九條代履行費用得由執行 機關預先估計其數額，命義務人繳納之立法制度設計，係因代履行費用乃義務人 所引發，本不應由執行機關於一般預算中事先支出，尤於大額費用支出時，倘俟 執行機關先代墊後再向義務人求償，將造成執行機關預算運用之排擠效果，是以 此種預先強制徵收制度之合法性，不容質疑。
６、按廢棄物清理法第七十一條第一項規定，原告負有清理廢棄物之義務，原告未於 期限內自行清理，被告依法得委由第三人代為清理，被告依行政執行法第二十九 條規定，得預估其代履行之費用，命原告先行繳納，且行政執行事項，行政執行 法優先於廢棄物清理法之適用，則被告依法告戒暨定期原告於文到二個月內自行 清理完畢，並確定原告倘不自為清理，應於文到十五日內向被告繳納代履行費用 ，所為處分並無違誤。原告稱所謂求償必要費用，係指求償代為清理後所產生之 費用云云，惟上開規定明確敘明求償之範圍包括清理、改善及衍生之必要費用， 原告曲解法律，已違經驗法則與法條原意。況廢棄物清理法第七十一條第一項以 「；」分號劃分上下二段，各屬獨立之請求權基礎，原告稱主管機關或執行機關 未向高等行政法院聲請假扣押、假處分，即逕扣押原告帳款，亦有未合云云，尚 待斟酌。
７、按行政執行法第二十九條第一項規定，負有行為義務而不為，其行為能由他人代 為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行，而為避免代履行後，義務 人無力繳納或拒不繳納費用而失去代履行之目的，同條第二項復明文規定由執行 機關估計其數額，命義務人先行繳納，故義務人該項應先行繳納之代履行費用， 性質係屬公法上金錢給付義務，倘逾期未繳納者，依行政執行法第三十四條規定 ，可移送行政執行處依行政執行法第二章規定執行。另有關代履行費用之執行， 係屬行政執行事項，為行政執行法所明定，優先於廢棄物清理法之適用，是本件 違法傾倒廢棄物案，依行政執行法第二十九條規定，以作成行政處分方式定履行 期間命義務人先行繳納，如逾期不繳納時，得依行執法第三十四條規定，移送行 政執行處執行之，並有法務部行政執行署九十年九月五日行執一字第○○三○○ 四號函釋意旨可參。從而，原告因重大過失負有清理本件有害事業廢棄物之行為
義務，其拒不繳納代履行費用，被告依法移送法務部強制執行，並經法務部行政 執行署桃園行政執行處依法強制執行，均無違誤，況上開有害事業廢棄物日久不 清除，勢造成國土生態不可逆轉之傷害與百姓生命之嚴重威脅，原告枉顧公義一 昧阻隢清理行動，被告基於重大公共利益考量所為處分，並無違誤。 理 由
一、按「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命 事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失 致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。 屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理 ，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直 轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向高等行政法院聲請假扣押、 假處分。直轄市、縣（市）主管機關或執行機關依前項規定代為清除、處理廢棄 物時，得不經土地所有人、管理人或使用人同意，強制進入公私場所進行有關採 樣、檢測、清除或處理等相關措施。第一項必要費用之求償權，優於一切債權及 抵押權。直轄市、縣（市）主管機關或執行機關代為清除、處理第一項廢棄物時 ，得委託適當公民營廢棄物清除處理機構清除、處理之。」行為時廢棄物清理法 第七十一條定有明文。次按「行政執行，依本法之規定；本法未規定者，適用其 他法律之規定。」、「依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其 行為能由他人代為履行者，執行機關得委託三人或指定人員代履行之。前項代履 行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時 ，退還其餘額或追繳其差額。」、「代履行費用或怠金，逾期未繳納者，移送行 政執行處依第二章之規定執行之。」亦分別為行政執行法第一條、第二十九條及 第三十四條所明定。
二、本件原告所有坐落桃園縣楊梅鎮○○里○○路八一五號旁水利池（即桃園縣楊梅 鎮○○里○○路高山頂段七七六之三地號溜池）遭掩埋堆置有害事業廢棄物，案 經行政院環境保護署所屬督察大隊接獲民眾檢舉，於九十年七月六日及同年七月 二十七日至現場開挖查獲，經被告查明系爭溜池為原告所有，於九十年二月租借 與訴外人羅天生作養殖使用，卻遭回填有害事業廢棄物，認原告有重大過失致有 害事業廢棄物遭非法棄置於系爭溜池，乃以九十年九月二十六日九十府環稽字第 一五二三四三號函請原告及訴外人羅天生於九十年十月十日前將系爭溜池遭傾倒 之廢棄物全部清除完畢，逾期未為清理，被告將代為清除處理，並向原告及訴外 人羅天生求償清理、改善及衍生之必要費用。嗣原告多次函請被告儘速代為處理 ，並願先行墊付所需經費，經被告初估所需費用約九八、五九八、二九二元，請 原告先行提撥總預算金額百分之八十，惟經原告函復經費有限無該筆預算，被告 遂依行為時廢棄物清理法第七十一條、行政執行法第二十九條及第三十四條規定 ，於九十一年三月二十二日以府環廢字第○九一○○四二九一七號函限原告於文 到十五日內將自行清理計畫書報被告核定，並應於文到二個月內清理完畢；如不 為清理，應於文到十五日內繳納代履行費用九八、五九八、三三五元，原告不服 ，提起訴願遭駁回之事實，為兩造所不爭執，並有現場開挖照片、稽查紀錄、檢 測報告、處分書及訴願決定書等附卷可稽，自堪信為真實。
三、原告對其所有系爭溜池遭掩埋堆置有害事業廢棄物之事實，並不爭執，惟主張其 不符合廢棄物清理法第七十一條規定之「容許」或「重大過失」要件，不負清除 處理系爭廢棄物之義務，且被告不以實際違規行為人而以土地所有人為請求對象 ，致原告須為第三人之違法行為負擔九千餘萬元之清除處理費，有違公平原則及 誠信原則，又被告在未進行清除處理前，即要求原告繳交代履行清除處理費用， 於法未合（詳如事實欄所載）云云。惟查：
１、凡不依規定清除、處理之廢棄物，主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理 廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置 於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時 ，主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要 費用。屆期未清償者，移送強制執行。行為時廢棄物清理法第七十一條第一項定 有明文。職是，該條項規定之義務人，計有事業、受託清除處理廢棄物者、仲介 非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地 所有人、管理人或使用人；也就是說，負有清除處理義務者，不以產生廢棄物之 事業為限，土地所有人、管理人或使用人，倘有容許或因重大過失致廢棄物遭非 法棄置於其土地者，依法均負有清除處理廢棄物之義務。本件原告為系爭溜池之 所有人，且其所有系爭溜池遭掩埋堆置有害事業廢棄物，此為兩造不爭之事實， 因此，原告如有容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地者，依法自應負 清除處理廢棄物之義務。
２、原告主張其與訴外人羅天生簽約，雖由其所屬楊梅工作站水利小組長黃勇郎擔任 連帶保證人，惟該小組長係義務職，且系爭溜池位置距離原告所屬楊梅工作站達 三、四公里之遠，平日巡查不易，而其於訴外人羅天生九十年三月間開始傾倒事 業廢棄物於系爭溜池後一個月內即已發覺，旋即於九十年四月十二日發函制止， 並於九十年六、七、八月間陸續發函限期要求恢復原狀，嗣後並向檢察官提起告 訴，究其刑責，及附帶提起民事損害賠償，可認其並無容許或有重大過失情事， 自不負清除處理義務云云。被告則以系爭溜池早已廢溜多年，並無灌溉功能，且 水路皆呈淤塞狀態，渠等仍簽訂以養殖為目的之同意書，並由原告所屬楊梅工作 站水利小組長黃勇郎具名為連帶保證人，動機均屬可疑，況系爭溜池位於桃園縣 楊梅鎮幼獅工業區縣，並非位處深山或荒郊，而於原告綿密之會員組 織及巡護工作任務編制下，逕使訴外人將廣大之系爭溜池填滿有害事業廢棄物， 原告卻於數個月之填倒過程中完全不予處置，縱無容任，亦難謂無重大過失等語 為辯，並提出農田水利雜誌、原告會史簡介及會務報導、原告於電腦網路中所揭 營運概況資料、現場位置圖、地籍圖謄本及交通線路圖等為證。經查，水利小組 係屬農田水利會不可或缺之基層組織，除受農田水利會之監督指導外，並針對各 小組區○○○○○路、小排水路管理維護修補、用水之管理及各級設施構造物之 保固，此有原告於電腦網路網站中所揭示之營運概況資料可參；另農田水利會之 工作站對水利小組負有工作之指揮考核權，此復有原告所屬工作站職掌表為憑； 從而，原告稱水利小組長相對於農田水利會，僅該當於警察系統中之義警相對於 警察局而言，顯不可採。按保證者，謂當事人約定，一方於他方之債務人不履行 債務時，由其代負履行責任之契約（民法第七百三十九條規定參照），本件原告
與訴外人羅天生前於九十年二月二十二日簽立「台灣省石門農田水利會灌溉蓄水 池繳納用水使用費同意書」，為確保羅天生依約所應負之責任，當由羅天生覓得 妥適之連帶保證人，惟原告卻任由應負用水管理責任之原告所屬楊梅工作站水利 小組長黃勇郎擔任連帶保證人，使原本立場相左之用水管理者與連帶保證人合而 為一，以致無法有效管理其用水，原告縱非故意，亦難謂無重大過失。參以原告 於電腦網路網站中所揭第一章灌溉水源第三節池塘之記載，原告對於池塘之管理 與運用，就該會徵收池塘供用水使用費，除以不妨害灌溉為最高原則外，其處理 程序極其審慎，事前須經水利小組長、會員代表及工作站之查證程序等，而就池 塘之改善工程，原告於其電腦網路網站中，復揭示「這些公私埤川之管理與使用 ，由本會負完全責任」等語；惟原告訴訟代理人於本院審理時，卻主張只要有人 願與其簽訂「灌溉蓄水池繳納用水使用費同意書」，即無須審核可予同意，益證 原告與訴外人羅天生簽約，並未盡查證程序，其管理顯然草率無章，原告自應負 完全之管理與使用責任；又原告訴訟代理人稱「與第三人簽訂系爭同意書時，系 爭溜池現況是否確已乾涸而喪失灌溉功能，並不清楚，惟該第三人簽約當時業已 表明其願意自行疏通水路引水作養殖使用」等語（詳本院九十二年五月二十九日 言詞辯論筆錄），核與系爭「灌溉蓄水池繳納用水使用費同意書」所揭示同意由 羅天生使用系爭溜池「貯蓄之池水」，相互矛盾，況且原告所管理之池塘非僅系 爭溜池一處，衡諸常情，倘原告訴訟代理人所述系爭溜池尚須疏通水路引水乙節 屬實，則羅天生何不以其他貯蓄有池水之池塘養殖？是原告與羅天生簽立系爭同 意書之目的，殊啟人疑竇；又原告與訴外人羅天生簽立「台灣省石門農田水利會 灌溉蓄水池繳納用水使用費同意書」，係同意由羅天生使用系爭溜池貯蓄之池水 （非使用系爭溜池），也就是說，系爭溜池仍為原告使用收益管理中，惟九十年 三月間原告卻任由訴外人羅天生假整地之名行掩埋堆置有害事業廢棄物之實（依 上開同意書，羅天生僅得使用系爭溜池貯蓄之池水，而無整地之權利義務），徵 之台灣桃園地方法院檢察署檢察官九十年度偵字第一二二四四號、九十年度偵字 第一八九○六號、九十年度偵字第一九一九七號、九十年度偵字第二○五五二號 及九十年度偵字第二○六七四號起訴書第九頁：「．．原有溜池不僅不復存在， 且該處已為一丘壑，地貌改變甚大．．」之記載，原告身為系爭溜池之所有權人 ，對面積廣達○．八七七四公頃之系爭溜池其地貌鉅大改變過程，尚難諉稱不知 ，惟原告卻任由系爭溜池變成丘壑，未及時制止或採取有效之排除手段，令系爭 溜池遭掩埋堆置有害事業廢棄物，造成嚴重污染，則本件違規行為事實之發生， 原告縱非故意，亦難謂無重大過失，尤以有害事業廢棄物之任意堆置掩埋，近年 已在媒體諸多報導，土地所有人對於其土地保持應課以更高之注意義務，原告因 與他人立約而使他人在其土地上違法掩埋堆置廢棄物，其行政責任自難免除（最 高行政法院八十九年度判字第二八八九號判決意旨參照）。再者，觀乎系爭溜池 之現場位置圖、地籍圖謄本及交通線路圖，該溜池位處桃園縣楊梅鎮幼獅工業區 旁，緊傍縣道，並非位處深山或荒郊，且依原告組織編制，其現有會員人數四八 、二○四人，設工作站七站，水利小組一○五組，水利班三六六班，其組織編制 已然綿密，原告對於所轄灌溉渠道與溜池之管理，並不困難；惟參諸台灣桃園地 方法院檢察署檢察官九十年度偵字第一二二四四號、九十年度偵字第一八九○六
號、九十年度偵字第一九一九七號、九十年度偵字第二○五五二號、九十年度偵 字第二○六七四號起訴書所載羅天生「提供該溜池任令曾盛琪傾倒駕車載自他處 之一般事業廢棄物及東漢邦公司大溪貯存場之銅污泥，其中，銅污泥部分，自九 十年三月十三日至六月二十六日，共傾倒五十一車次，數量計九百七十八點四七 公噸，已嚴重污染當地土壤及水源」等語，可知系爭溜池遭非法棄置之廢棄物， 數量龐大，且棄置時間長達數月，雖原告以其於九十年四月間發現該違規行為後 ，立即發函制止，並於同年六、七、八月間陸續發函限期要求恢復原狀等語置辯 惟原告僅發函制止，並未依簽立之同意書第九點予以中止或解除其使用，亦未採 取有效之制止或排除手段（例如通知警察或環保機關以公權力制止），足見原告 顯然欠缺一般人之注意而有重大過失，依法自應負清除處理廢棄物之義務。３、按廢棄物清理法第七十一條第一項中段雖規定：「．．屆期不為清除處理時，直 轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善 及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行．．」，惟行政執行法第一條 規定：「行政執行，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」， 已揭示有關行政執行之事項，行政執行法優先於其他法律之規定而適用。因此， 被告援引行政執行法第二十九條、第三十四條：「依法令或本於法令之行政處分 ，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託三人或指 定人員代履行之。前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納； 其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」、「代履行費用或怠 金，逾期未繳納者，移送行政執行處依第二章之規定執行之。」之規定，要求原 告如不為清理（亦即，被告依行為時廢棄物清理法第七十一條規定，限期原告於 文到十五日內將自行清理計畫書報被告核定並應於文到二個月內清理完畢之處分 ，原告負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者），則應依被告估計之 數額，於文到十五日內繳納代履行費用九八、五九八、三三五元，於法即屬無違 。法務部行政執行署九十年九月五日行執一字第○○三○○四號函亦認：「二、 查行政執行法第二十九條第一項規定，負有行為義務而不為，其行為能由他人代 為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。為避免代履行後，義務 人無力繳納或拒不繳納費用而失去代履行之目的，同條第二項復明文規定，由執 行機關估計其數額，命義務人先行繳納（該條項規定之立法理由參照），義務人 此項應先行繳納之代履行費用，性質上屬公法上金錢給付義務，如逾期未繳納者 ，依行政執行法第三十四條規定，可移送行政執行處依行政執行法第二章規定執 行。三、次查，廢棄物清理法第三十四條第一項（即本件行為時廢棄物清理法第 七十一條第一項）規定：不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管 機關得命事業機構等限期清除處理，屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主 管機關得代為清除處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用，該項清理、 改善及衍生之必要費用理論上即為代履行之費用，此項費用須由主管機關代為清 除處理後，始得向義務人求償，與前揭行政執行法之規定有間。惟查，行政執行 法第一條規定：『行政執行，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規 定。』係指行政執行之事項，應先依行政執行法規定實施。行政執行法未規定者 ，始適用其他法律有關之規定（立法理由參照）。有關代履行費用之執行係屬行
政執行事項，行政執行法已有明文規定，應較廢棄物清理法優先適用，是以本件 違法傾倒廢棄物案，依前揭行政執行法第二十九條規定於執行機關代履行前，得 由執行機關作成計算書估計其數額（不論係執行機關自行或委託學者專家估計） ，以作成行政處分方式定履行期間命義務人先行繳納，如逾期不繳納時，得依行 政執行法第三十四條規定，移送行政執行處執行之。」，從而，被告依行政執行 法第二十九條規定，以作成行政處分方式，定履行期間命負有行為時廢棄物清理 法第七十一條清除處理廢棄物之義務人即原告先行繳納被告估計之代履行費用數 額，於法洵屬有據。
４、原告另稱被告不以實際違規行為人而以土地所有人為代履行費用之請求對象，有 違公平原則及誠信原則乙節。按原告依法負有清除處理廢棄物之義務，已如前述 ，而系爭溜池遭傾倒大量有害事業廢棄物，被告基於重大環境公共利益之考量， 要求其儘速清除處理，否則由被告委託三人代履行之，於法均屬有據，況本件經 被告與原告會商後，原告同意本案委由被告所屬環境保護局代為處理，相關衍生 之一切費用，由原告先行墊付，並由原告向責任關係人自行求償，此有原處分卷 附被告九十年十二月三日九十府環廢字第四一七三三三號函、原告九十年十月十 六日石農管字第五四六二號函、九十年十月二十三日石農管字第五七二二號函、 九十年十月三十日石農管字第五九二二號函、九十年十一月九日石農管字第六二 三六號函、九十年十一月十六日石農管字第六三一一號函、九十年十二月六日石 農管字第六八二九號函可參，則原告先行違反上開協議，其後卻指被告所為處分 有違公平原則及誠信原則，要無足取。又被告代為清除處理後，交還原告者，乃 一乾淨的土地，仍由原告回復使用，該代履行費用係使用在原告所有土地之清除 處理上，對原告而言，有利而無害，且原告亦得向相關責任關係人求償一切損失 ，是原告主張其不應負擔代履行費用云云，自屬誤會。四、綜上所述，原告起訴論旨，均無可採。被告依行為時廢棄物清理法第七十一條、 行政執行法第二十九條及第三十四條規定，限期原告於文到十五日內將自行清理 計畫書報被告核定，並應於文到二個月內清理完畢，如不為清理，則應於文到十 五日內繳納代履行費用九八、五九八、三三五元之處分，並無違誤，訴願決定予 以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應 予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 五 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 闕銘富 法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 五 日 書記官 方偉皓
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