臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第一七七七號
原 告 甲○○○
被 告 台北市政府
代 表 人 乙○○市長）
訴訟代理人 丙○○
右當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十一年三月十五日台內訴
字第○九一○○○二五四四號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣原告在台北市中山區○○○路○段六十五巷二弄三號建築物經營「九龍賓館」 ，系爭建築物位於都市計畫第四種商業區（特）（原屬第三種商業區）內，案經 台北市政府警察局中山分局於民國九十年十月十二日十八時赴現址臨檢查獲原告 僱用之從業人員媒介女子與男客從事性交易，違規使用為性交易仲介業場所，被 告認原告違反都市計畫法第三十五條、都市計畫法台北市施行細則第十條之一及 台北市土地使用分區管制規則第二十三條及第二十四條規定，乃依都市計畫法第 七十九條第一項規定，處新臺幣（下同）二十萬元罰鍰，並勒令停止違規部分之 使用。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告經營之九龍賓館，是否有違都市計畫法第三十條、都市計畫法 台北市施行細則第十條之一及台北市土地使用分區管制規則第二十三條、第二十 四條規定，應依都市計畫法第七十九條第一項規定處罰？ ㈠原告主張之理由：
⒈查原告現年已經七十三歲，因人老病弱，身邊無子女照顧，行動已經不便，而 且多年患有高血壓病症，併發糖尿病，日益嚴重，必須長期前往馬偕紀念醫院 治療、診醫、服藥自己獨居九龍賓館之樓上，不住在賓館內，該建物乃原告之 女林卿開設之旅社，已經經營數十年，將旅社微薄收入當著子女扶養無自謀能 力之原告，原告因此旅社老舊，生意清淡，僅僱用臨時工前來清掃整理房門， 原告雖然不能工作管理使用，但僱用女工時，皆明確、肯定、言明約束女工在 工作中，不得違法違規，奉公守法，誠實從事打掃及服務工作，此由三十多年 來，皆未曾有任何遭受違規或違法處分或所謂性交易之仲介情事，受罰情事此 乃原告嚴格約束臨時女工工作時應守法的明證。
⒉案發是日為九十年十月二十二日，當天原告亦為醫病，前往醫院診療，病症醫 治項目，有高血壓、糖尿病及眼疾，因眼睛病症已有障礙，並用全民健康保險 卡掛號，保險卡背面就醫紀錄欄明確蓋有「90.10.22」，看病完畢，剛入自己 居住之頂樓房間，即在樓下發生取締情事。由此，臨時工人利用原告看病之際 ，與人仲介，原告不在場有看病證明可稽。而且由警局查獲女工仲介業行為現 場時間，可以證明，而且案發警方來時，原告在樓上由女工叫下來，並非在女 工仲介時，亦在家，被告及原訴願決定機關皆未查證此有利原告之事實。詳陳 之，被告在臨時女工所為本件不法，原告全然不知，更無准許女工作為仲介色 情之用，因此被告對原告處分，自有未洽，顯然不當。因受處分人係本件建物 –自第一層至第三層為旅社（已經營三十多年），頂樓係供建物所有人林卿自 己之家屬即原告居住之住家，並非旅社，因而係因舊式建物，自地面層至頂樓 皆無電梯設備，完全利用徒步之樓梯爬上爬下，原告之住間在第六層（即頂樓 ），因年高體弱多病，心臟、糖尿病及眼疾，是日看病回到六層即自一樓到第 六樓，非常疲累。案發時，被警員及臨時傭工陳淑蕙到頂樓叫原告下樓梯到旅 社，而陳淑蕙之違法行為，自始皆不知情，而且在醫院治療病症，眼疾視線不 清。原告根本不在場。陳淑蕙乘原告之不在家時，早已私自違法仲介色情行為 並非原告回家以後或在家時始發生，有健康保險卡是日掛號可資佐證外，陳淑 蕙在警所當場之制作筆錄，被告亦無調取該女筆錄作為處分之憑據，警方及被 告處分並無記載行為時間，而原訴願決定機關亦未依職權或依原告之陳辯，依 職權調查陳淑蕙是否基於個人單獨犯行或指證原告之有無知情，是否共同行為 人應負違法違規責任，被告所為處分事實及理由不當及不依證據論理法則決定 ，殊非正當，亦與原告年老治病不在家之事證亦不符。另陳淑蕙亦自行深受其 良心責難，並親筆自書寫本件案情，自白書據內載：一、這是我個人行為，老 闆完全不知情，所以與老闆無關。二、老闆有交待不能做任何違法之事。三、 本人因被客人要求之下，一時沒顧慮一切，所以做出違法事。四、九十年十月 二十二日發生違法之事，本人願負責，親自簽名之證明事實實情之書據可稽， 可證係陳淑蕙個人行為，與原告無涉。
⒊本件案情純由僱工單獨個人所為，豈能擴大解釋不分皂白，是非混淆，未查明 案情，處罰對象必須有行為，科處對象必須行為人有提供場所作為。仲介色情 主觀要件及客觀要件，始得作為科處之對象，但本件科處原告，欠缺此項要件 。換言之，傭工陳淑蕙上述自白書記載，此乃純屬陳淑蕙個人之意思臨時起意 所為事件，益證原告在主觀上並無與僱工通謀或合意，更無提供建物給女工作 為妨害商業之便利，作為仲介性交易之用。
⒋揆查本案之發生原因，不外因台北市議會指責警方掃黃不力，而警方為了防堵 議員之口，及虛張取締業績，竟不當利用線民對奉公守法之原告旅社，佯扮客 人，誘導旅社傭工，代為仲介色情，而線民便聯絡警員，配合時間地點，前來 查獲，而作為警員呈報上司，表示掃黃之績效。舉凡用此不當手段，利用線民 誘引女工將奉公守法之旅社犯規之警員，有的事機暴露者，被改派到保安大隊 去，諸如此類不當行為風聲滿城，品格已有可議，為了證明原告清白及女工個 人行為，應查明該所謂客人如何供述，有無移送法院核辦處罰，倘無此結果，
可資佐證該客人，應屬線民，若警員利用此不正當方法，誘惑僱工代客仲介， 不可作為處分之證據。
㈡被告主張之理由：
⒈按都市計畫法第三十五條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建 築物之使用，不得有礙商業之便利」。同法第七十九條：「都市計畫範圍內土 地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府 依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣 六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不 拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉 、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使 用人或管理人負擔。前項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行 。．．．」都市計畫法臺北市施行細則第十條之一：「．．．二、商業區：以 建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得有礙商業之便利、發展或有 礙公共安全、衛生之使用。．．．」臺北市土地使用分區管制規則第二十三條 ：「在第三種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第一組：多 戶住宅。．．．。（三十二）第五十一組：公害最輕微之工業。二、附條件允 許使用（一）第七組：醫療保健服務業之精神病院。．．．。（六）第五十二 組：公害較輕微之工業。」臺北市土地使用分區管制規則第二十四條：「在第 四種商業區內的為左列規定之使用：一、允許使用（一）第一組：多戶住宅。 ．．．。（三十二）第五十一組：公害最輕微之工業。二、附條件允許使用（ 一）第七組：醫療保健服務業之精神病院。（六）第五十二組：公害最輕微之 工業。
⒉查原告實際負責之九龍賓館，位於都市計畫第四種商業區（特）（原屬第三種 商業區）內，未經許可，即於建築物內查獲女服務生媒介女子與男客從事性交 易，違規使用為性交易仲介業場所，案經台北市政府警察局於九十年十一月十 四日以北市警行字第九○三二九○五三○○號函查報在案，按刑事案件移送書 及實地檢查紀錄表內容所示：「一、據聞台北市○○○路○段六十五巷二弄三 號九龍賓館，常有女子進入色情交易，本所奉至右址附近埋伏監控時，於下午 十七時四十分有車號B9198小客車，停於賓館前並有一女子下車進入賓館，疑 有從事色情不法行為，即於前頁臨檢時間入內臨檢時間入內，實施清查時在一 樓左側第二間一○二房當場查獲查大陸籍女子汝○○與男客李○○，現場經訊 渠等坦承係賣淫及召妓行為，現場並查獲skⅡ壹瓶（內裝潤滑劑）保險套乙枚 。二、訊據李○○供稱係於今十七時十分進入向櫃台陳○○表示要休息並詢可 媒介小姐召妓，經陳○○同意後於十七時四十分許陳○○帶賣淫女子汝○○至 一○二室並向其收取召妓費含休息費共四千元，並稱警方臨檢時正進行性交易 中，．．．。三、另訊汝○○供稱係於九十年七月二十一日以結婚方式申請入 境探親，今前來賣淫係由其先生吳○○駕營小客B9198載其應召賣淫，並由櫃 台陳○○帶領至一○二房，．．．。四、再訊陳淑蕙稱於一個月前汝○○自行 前來託請如客人召妓請其媒介並留下手機，．．．，，後因陳○○為賺錢．． ．方於本月十九日十四時及本日十七時二十分連絡汝○○應召，並稱其向客人
收取三千至四千元含休息費，嗣經媒介交易後給付汝○○一千七百元，餘均除 扣休息費外均為獨得，．．。五、後訊實際負責人甲○○○稱僱用陳○○，負 責櫃台及從事服務生，對其媒介情事不知．．．。」案經男客、應召女子陳○ ○及女服務生陳淑蕙坦承不諱，錄供在卷並簽章表示無誤。 ⒊次查原告所負責之系爭建築物，位於都市計畫第四種商業區（特）（原屬第三 種商業區）內，使用組別及使用項目，自應符合臺北市土地使用分區管制規則 第二十三條及第二十四條之規定，然該條內並無規定土地或建築物可允許或有 條件允許使用為性交易仲介業，故今查獲於系爭建築物內從事媒介性交易，已 明屬違反臺北市土使用分區管制規則之規範。又查司法院釋字第二七五號解釋 意旨：「人民違反法律上的義務而應受行政罰的行為，法律無特別規定時，雖 不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須 違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失 ，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」，故非原告所述僅以 過失為責任條件，在應受行政罰之行為，於行為人不能舉證證明自己無過失時 ，即應受處罰。查系爭建築物內九龍賓館之負責人為原告本身並無疑義，負責 人對於其使用之建築物應負保管及合法使用之責，雖原告僱用陳淑蕙管理旅社 ，惟並不影響其為實際負責人之事實。
理 由
一、緣原告在台北市中山區○○○路○段六十五巷二弄三號建築物經營「九龍賓館」 ，系爭建築物位於都市計畫第四種商業區（特）（原屬第三種商業區）內，案經 台北市政府警察局中山分局於九十年十月十二日十八時赴現址臨檢查獲原告僱用 之從業人員媒介女子與男客從事性交易，違規使用為性交易仲介業場所，被告認 原告違反都市計畫法第三十五條、都市計畫法台北市施行細則第十條之一及台北 市土地使用分區管制規則第二十三條及第二十四條規定，乃依都市計畫法第七十 九條第一項規定，處二十萬元罰鍰，並勒令停止使用。原告不服，提起訴願，經 遭決定駁回之事實，有被告九十年十二月四日府都一字第○九○一七七九八六○ ○號處分書及內政部九十一年三月十五日台內訴字第○九一○○○二五四四號訴 願決定書在卷可憑，堪信為真實。本件之爭點應為原告經營之九龍賓館，是否有 違都市計畫法第三十條、都市計畫法台北市施行細則第十條之一及台北市土地使 用分區管制規則第二十三條、第二十四條規定，應依都市計畫法第七十九條第一 項規定處罰？
二、按都市計畫法第三十五條及第七十九條第一項規定：「商業區為促進商業發展而 劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」「都市計畫範圍內土地 或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本 法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元 以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改 建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除 或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人 負擔。」次按都市計畫法台北市施行細則第十條之一第二款及第二十六條規定： 「前條各使用分區使用限制如左：：：二、商業區：以建築商場︵店︶及供商業
使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用 。」「本府得依本法第三十二條第二項規定將使用分區內建築物及土地之使用再 予劃分不同程度之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」又人民違反 法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要 ，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義 務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明 自己無過失時，即應受處罰。有司法院釋字第二七五號解釋可資參照。因此刑事 判決關於過失行為之處罰，以有特別規定者為限（刑法第十二條第二項），如不 能證明行為人之行為出於故意時，於法律並未明文處罰過失行為時，即應為無罪 之諭知。與人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，並 不以出於故意為必要，如有過失仍須加以處罰者不同。三、查原告於台北市○○○路○段六十五巷二弄三號所經營之九龍賓館，係位於都市 計畫第四種商業區（特）（原屬第三種商業區）內，於九十年十月十二日經警查 獲未經許可，即於建築物內由女服務生媒介女子與男客從事性交易之事實，有臨 檢紀錄表及從事性交易女子汝靜紅及女服務生陳淑蕙警訊筆錄可憑。原告雖主張 女服務生陳淑蕙所為本件違法行為，原告自始均不知情，更無准許陳淑蕙為仲介 色情之用，陳淑蕙亦親筆自書本件案情係其個人行為，與原告無關，因此被告對 原告處分，自有未洽，顯然不當云云。但查，依臨檢紀錄表所示，原告自七十年 十月五日即登記為九龍賓館負責人，經營旅館業務，原告於九十二年五月二十九 日言詞辯論期日亦陳明賓館已開了好幾年，之前都是整棟出租給別人，於四、五 年前才由原告自己接收經營，租給他人時，因承租人也有從事色情媒介，所以將 旅館要回來。將整間旅館出租給他人，因為怕變更負責人後整個牌照都要變更， 所以沒有變更商號名稱、負責人等情。因此原告既已經營或委託（即原告所稱之 出租）他人經營迄今已經二十年，其間委託他人經營亦曾因從事色情媒介為警查 獲，原告自應更謹慎自行經營。而原告係居住於台北市○○○路○段六十五巷二 弄三號五樓，同址一至四樓則經營九龍賓館，亦據原告陳明，原告既為負責人且 居住經營處所之樓上，自應對其經營之旅館業務及其僱用之員工善盡管理及督導 之責任。詎原告所僱用之服務生於上揭處所媒介女子與男客從事性交易，陳淑蕙 於警訊調查時亦供陳另曾在同月十九日為汝靜紅媒介一次，顯見原告就其所經營 之台北市○○○路○段六十五巷二弄三號九龍賓館違法供作媒介性交易使用為有 過失，原告就其經營之九龍賓館違反臺北市土地使用分區管制規則之規定，依上 開司法院釋字第二七五號解釋意旨，自應負行政罰之責任。原告主張其就女服務 生陳淑蕙所為本件違法行為，自始均不知情，與原告無關，因此被告對原告處分 ，顯然不當云云，非屬可採。又原告基於九龍賓館負責人對於其使用之建築物自 身應負保管及合法使用之責，並不因其與陳淑蕙約定不得將該處所作違法使用即 得免其責任，因此亦不能以陳淑蕙表明本件係其個人行為，與原告無關，即認原 告得免其行政罰責任。又陳淑蕙確有於上述處所媒介性交易，已如前述，且該次 性交易之男客李水源亦經製作筆錄在卷，並有年籍住所可稽，原告空言推測該性 交易者係屬線民，並無實據。況陳淑蕙供稱其曾在同月十九日為汝靜紅媒介性交 易一次，顯見原告主張係因警員利用線民不正當方法，誘惑僱工代客仲介一節，
亦非可採。
四、又陳淑蕙於警訊陳稱曾在同月十九日為汝靜紅媒介性交易一次，為汝靜紅媒介共 二次，汝靜紅於警訊供承由陳淑蕙媒介與男客姦淫次數已忘，最近一次是於九十 年十月十九日十四時許，在九龍賓館一０二號房與一不知名男客姦淫，並於後陳 淑蕙拿一千七百元給伊等情。九龍賓館於三日內媒介女子與男客姦淫二次，其密 集之程度，足見其作為媒介性交易使用並非一時性或偶發之性質。原告所使用之 台北市中山區○○○路○段六十五巷二弄三號建築物違規作為性交易仲介使用， 使一般消費者對該建築物所處之區域評價降低，阻礙正常合法商業之便利發展， 亦不合被告前述關於土地使用分區管制規則所定之使用方式。從而被告以原告違 反都市計畫法第三十條、都市計畫法台北市施行細則第十條之一及台北市土地使 用分區管制規則第二十三條、第二十四條規定，而依都市計畫法第七十九條第一 項規定處以二十萬元罰鍰，並並勒令停止（違規）使用，於法並無不合。訴願決 定予以維持，亦屬妥適。原告主張前詞，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由 ，應予駁回。
五、本件原處分除處原告二十萬元以外，並勒令停止使用，關於勒令停止使用部分， 雖處分書說明四記載「四、上開勒令停止使用處分，受處分人應依下列規定履行 停止使用義務：（一）停止違規使用。（二）違規營業之招牌應予拆除。拆除為 違規營業之裝修或回復原使用執照圖書。受處分人於收受本處分書次日起十日內 ，未依前項說明履行義務者，本府再處新台幣三十萬元罰鍰，並停止違規建築物 供水、供電」。但查，此部分被告訴訟代理人於本院九十二年四月二十三日準備 程序已表明勒令停止使用是指違規部分之停止使用，並非全部建築物停止使用， 本件並沒有處分書說明書第四點第二、三款情事，因處分書有部分是固定例稿： ：沒有刪除，才有第四點第二、三款等語。因此原處分書說明四關於「（二）違 規營業之招牌應予拆除。拆除為違規營業之裝修或回復原使用執照圖書。受處分 人於收受本處分書次日起十日內，未依前項說明履行義務者，本府再處新台幣三 十萬元罰鍰，並停止違規建築物供水、供電」既係贅列，因該文字贅列或顯然之 錯誤，可由原處分內容得知，且不影響本件判斷結果，故不另命被告就該部分為 更正，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 十二 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第三庭
審判長 法 官 姜素娥 法 官 林文舟 法 官 陳國成右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 十二 日
書記官 王英傑